Hollustuhættir og mengunarvarnir, og mat á umhverfisáhrifum.
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, og lögum um mat á umhverfisáhrifum sem flutt er af öllum hv. þingmönnum Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs.
Mál þetta byggir á frumvarpi sem lagt var fram á síðasta þingi, 131. löggjafarþingi, en í ljósi breytinga sem gerðar hafa verið á lögum um mat á umhverfisáhrifum síðan þá, breytingar sem gengu í gildi 1.október 2005, hef ég útvíkkað þetta mál og varðar nú breytingar á tvennum lögum í stað einna áður. Það náði eingöngu til laganna um hollustuhætti og mengunarvarnir á síðasta ári en nær núna einnig til laga um mat á umhverfisáhrifum.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að ný málsgrein bætist við 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og að 2. og 3. mgr. 14. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum verði breytt. Því er ætlað að taka af öll tvímæli um kærurétt vegna ákvarðana Umhverfisstofnunar og heilbrigðisnefnda um starfsleyfi fyrir starfsleyfisskylda starfsemi og það áréttar löggjafarvilja að mínu mati við setningu laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Sambærilegur kæruéttur gilti samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum fram að því er Alþingi samþykkti breytingar á þeirri löggjöf með lögum nr. 74 24. maí 2005. Fram til þess tíma hafði niðurlagsmálsgrein 12. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum verið svo, með leyfi forseta:
„Öllum er heimilt að kæra til ráðherra ákvarðanir Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. og úrskurð Skipulagsstofnunar skv. 3. mgr.“
Með breytingunni í maí 2005 var málskotsrétturinn þrengdur og hann bundinn eingöngu við þá sem eiga lögvarða hagsmuni tengda viðkomandi ákvörðunum Skipulagsstofnunar. Þá var málskotsrétti vegna 8. og 9. gr. laganna einnig breytt og hann einvörðungu bundinn við framkvæmdaraðila. Þessar breytingar málskotsréttarins stríða að mati okkar hv. flutningsmanna frumvarpsins gegn þeirri þróun sem hefur átt sér stað bæði hér á landi og í nágrannalöndum okkar. Þróunin hefur verið í þá átt að auka aðkomu almennings að ákvörðunum er varða umhverfismál, bæði aðgang að upplýsingum og rétt til málskots. Sá réttur almennings á að vera tryggður í Ársósasamningnum, sem íslensk stjórnvöld undirrituðu 1998, en hafa látið undir höfuð leggjast að fullgilda. Árósasamningurinn gerir ráð fyrir að öllum almenningi sé tryggður aðgangur að upplýsingum, þátttaka í ákvörðunum og aðgangur að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Þetta er gert í því skyni að vernda réttindi hvers einstaklings af núlifandi og komandi kynslóðum til að lifa í umhverfi sem er fullnægjandi fyrir heilsu og velferð hans. Í ljósi þessa má gera ráð fyrir að þrenging málskotsréttarins stríði gegn einu af grundvallaratriðum Árósasamningsins. Ekki verður heldur séð að ákvæði 12. gr. laganna, eins og þau hafa verið fram til 1. október 2005, hafi verið til mikilla trafala í málsmeðferð hingað til, verður að segjast, og þess vegna eru að mínu mati engin haldbær rök fyrir afstöðu löggjafans. Allt um það kom fram í máli mínu þegar umræddar breytingar á lögum um mat á umhverfisáhrifum fóru hér í gegn síðasta vor.
Greinargerðin sem fylgdi þessu máli á 131. löggjafarþingi er óbreytt og er sömuleiðis birt með þessu frumvarpi núna. Ég ætla að stikla á stóru að fara yfir þá greinargerð. Þar kemur fram að tilefni frumvarpsins sé öðru fremur dómur Héraðsdóms Reykjavíkur frá 12. janúar 2005 í ákveðnu máli sem Hjörleifur Guttormsson, fyrrverandi alþingismaður, höfðaði gegn Alcoa á Íslandi, Fjarðaáli, Reyðaráli, fjármálaráðherra, umhverfisráðherra og íslenska ríkinu. Hjörleifur krafðist ómerkingar í fyrsta lagi á úrskurði umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum um 420 þús. tonna álver í Reyðarfirði, í öðru lagi á úrskurði umhverfisráðherra að ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu álvers í Reyðarfirði skuli óbreytt standa, í þriðja lagi á ákvörðun Umhverfisstofnunar um útgáfu starfsleyfis fyrir álver Reyðaráls og í fjórða lagi ákvörðun umhverfisráðherra um að vísa frá kæru stefnanda á ákvörðun Umhverfisstofnunar um útgáfu starfsleyfis fyrir álver Reyðaráls.
Frú forseti. Dómurinn komst að þeirri niðurstöðu að Hjörleifur hefði ekki haft stöðu „aðila“ við meðferð og útgáfu Umhverfisstofnunar á starfsleyfi til Reyðaráls ehf. og því hafi honum ekki verið heimilt að kæra ákvörðun Umhverfisstofnunar til ráðherra. Þessi niðurstaða dómsins, virðulegi forseti, stangast að mínu mati á við þann vilja löggjafans sem ég tel koma fram í umræðum á Alþingi og sem ég mun vitna til síðar í máli mínu. Engu að síður voru meginrök dómsins í fyrsta lagi þau að í lögskýringargögnum væri ekki að finna afstöðu löggjafans til þess hvort almenningur sem gert hefur athugasemdir við auglýsta tillögu Hollustuverndar ríkisins, sem nú er Umhverfisstofnun, um starfsleyfi skuli hafa rétt til stjórnsýslukæru til ráðherra og þá með hvaða hætti og í öðru lagi að ekki verði talið að stefnandi hafi sýnt fram á stjórnsýsluvenju þess efnis að allir sem gert hafi athugasemd við auglýsingu um starfsleyfi njóti heimildar til stjórnsýslukæru til ráðherra skv. 2. mgr. 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Á þessum forsendum komst dómarinn að þeirri niðurstöðu að um stjórnsýslukæru af því tagi sem Hjörleifur Guttormsson hafði lagt fram skyldi fara samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar. Samkvæmt því sé einungis svokölluðum aðila máls heimilt að kæra ákvörðun Umhverfisstofnunar um útgáfu starfsleyfis til umhverfisráðherra. Stefnandi í þessu tilfelli hafi sem sagt ekki þeirra hagsmuna að gæta sem geri hann að aðila máls í skilningi stjórnsýslulaganna.
Virðulegi forseti. Þegar rýnt er í umfjöllun Alþingis Íslendinga um frumvarp til laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem varð að lögum nr. 7/1998, verður ekki betur séð en vilji löggjafans sé alveg skýr. Hann byggist á þeirri meginstefnu, sem innleidd er með nútímalegum umhverfisrétti, að almenningi skuli tryggð aðkoma að málum og hlutdeild í ákvarðanatöku. Sú stefna kemur skýrt fram í ræðu umhverfisráðherra, Guðmundar Bjarnasonar, þegar hann mælti fyrir frumvarpi til laga um hollustuhætti í október 1997. Í máli fyrrverandi ráðherra, Guðmundar Bjarnasonar, kemur fram hvað eftir annað að hann telur mikilvægt að allur almenningur eigi þess kost að gera athugasemdir við útgáfu starfsleyfa starfsleyfisskyldra framkvæmda. Formaður umhverfisnefndar, sem á þessum tíma var Ólafur Örn Haraldsson, tekur undir með fyrrverandi ráðherra og kemur skýrt fram í máli hans hversu mikilvægt sé að aðkoma almennings að starfsleyfisveitingum sé greið. Í 2. umr. um málið segir fyrrverandi þingmaður, Ólafur Örn Haraldsson, um kosti þessarar nýju lagasetningar, með leyfi forseta:
„Ég tel líka að kæruferlið hafi verið stórbætt. Þótt endalaust megi segja að það eigi að vera lengra eða annars konar, þá er ljóst hvernig það er núna. Ég vil láta það koma fram hér að átta vikur þurfa að líða frá því að auglýsing Hollustuverndar kemur fram þar til athugasemdafrestur rennur út. Hollustuvernd hefur síðan fjórar vikur til að gaumgæfa og vinna að þeim athugasemdum sem koma fram og kynna mönnum niðurstöður. Síðan hefur sá sem kært hefur eða gert hefur athugasemdir, tvær vikur til að ákveða hvort hann vill kæra áfram og þá til ráðherra og þar tel ég að við séum með mun betri lausn en áður hefur verið á þessum málum, þ.e. að ráðherrann tekur á þessu öllu. Þá hefur ráðherra fjórar vikur til að úrskurða um málið. Ég legg áherslu á að kærandanum er í hag að fá úrskurðinn sem fyrst í stað þess að þurfa að bíða lengi eftir honum. Að vísu hefur ráðherrann lengri tíma ef um stórmál er að ræða. Þetta hvort tveggja er grundvallaratriði í þessum málum og lýtur að almannarétti sem mönnum er mjög kær og hefur einmitt komið til mikillar umræðu núna við útgáfu starfsleyfa og starfrækslu stóriðju og reyndar fleiri tegunda atvinnurekstrar. Það er almannarétturinn, réttur hvers einstaklings, réttur hvers Íslendings, réttur félaga, réttur fyrirtækja og stofnana til að gera athugasemdir og hafa áhrif á umhverfi sitt og þróun atvinnulífsins, sem er tryggður þarna og fram hjá þessum grundvallaratriðum megum við aldrei horfa þó við séum ósammála um ýmis atriði.“
Virðulegi forseti. Svo mörg voru þau orð fyrrverandi formanns umhverfisnefndar Alþingis, Ólafs Arnar Haraldssonar, þegar hann mælti fyrir nefndaráliti um frumvarp til laga um hollustuhætti á Alþingi á sínum tíma, 1998. Ég er ekki með dagsetninguna nákvæmlega núna.
Ég tel að það sé alveg afdráttarlaust hver vilji löggjafans var. Ég ítreka því þennan skilning, eins og hv. þm. Ólafur Örn Haraldsson greindi frá í ræðu sinni, að það sé réttur alls almennings sem eigi að gilda, réttur til kæru til umhverfisráðherra á þeim málum sem um ræðir. Og hann ítrekar þennan skilning sinn á rétti almennings til kæru í andsvari síðar í 2. umr. um málið, en þar segir hann, með leyfi forseta:
„Við glímum við grundvallaratriðin, verndun umhverfisins, rétt almennings og uppbyggingu atvinnulífsins.“
Litlu síðar í sömu ræðu segir, með leyfi forseta:
„Ég vil þó minna á eitt aðalatriði, eina aðallínu sem við getum fikrað okkur eftir. Við höfum að undanförnu verið að setja lög um áhrif almennings á umhverfismál og ég vil nefna mat á umhverfisáhrifum sem væntanlegt er inn í þingið, bygginga- og skipulagsmál og núna um starfsleyfi. Í öllum þessum lögum er gert ráð fyrir að almenningur komi að með umsagnarrétti, tillögurétti og afskiptum þannig að áður en til starfsleyfis kemur hafa hin stærri mál og mjög mengandi atvinnurekstur eða þar sem grunur er um mjög mengandi atvinnurekstur, þurft að fara í gegnum þrenns konar ferli þar sem okkur gefst tækifæri, almennum borgurum, til að taka á þessum málum. Þetta er þó verulegur réttur sem við skulum ekki gleyma. Við höfum reynt í starfi okkar að tryggja þennan rétt því þegar við erum farin héðan, hvort sem við erum ráðherrar eða almennir þingmenn þá standa lögin eftir og öllum er okkur kær réttur borgaranna til að móta það umhverfi sem við teljum best í landinu, bæði í umhverfismálum og í atvinnumálum.“
Virðulegur forseti. Svo mæltist hv. fyrrverandi þingmanni, Ólafi Erni Haraldssyni.
Í þessu síðasta andsvari sínu vísaði formaður umhverfisnefndar til laga um mat á umhverfisáhrifum, sem stóð til að endurnýja. Þegar nýtt frumvarp til laga um mat á umhverfisáhrifum kom fram á 125. löggjafarþingi gat þar að líta afar skýrt ákvæði er varðar kærurétt til ráðherra. Það er að finna í 12. gr. laganna, sem fjallar um málskot og hljóðar svo, með leyfi forseta:
„Ágreiningi um framkvæmd laga þessara má skjóta til úrskurðar umhverfisráðherra.
Ákvörðun Skipulagsstofnunar um hvort framkvæmd, sem tilgreind er í 2. viðauka, sbr. 6. gr. laganna, sé matsskyld má kæra til umhverfisráðherra innan fjögurra vikna frá tilkynningu um ákvörðun stofnunarinnar.
Úrskurð Skipulagsstofnunar skv. 11. gr. má kæra til umhverfisráðherra innan fjögurra vikna frá því að hann var birtur og fer um kæruna samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga, og skal hún vera skrifleg.
Öllum er heimilt að kæra til ráðherra ákvarðanir Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. og úrskurð Skipulagsstofnunar skv. 3. mgr.“
Hæstv. forseti. Öllum er heimilt að kæra til ráðherra, stóð í lögum um mat á umhverfisáhrifum fram til 1. október í ár. Eins og fram kom í upphafi máls míns var þessu orðalagi téðrar 12. gr. sem nú er 14. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum breytt og lokast þar með í raun hringurinn í þessari röksemdafærslu okkar hv. flutningsmanna þessa frumvarps, þ.e. við höfum þar með rökstutt á hvern hátt við teljum að hér sé búið að afhjúpa eða skýra vilja löggjafans á sínum tíma og þar með varpa ljósi á það á hvern hátt hæstv. núverandi ríkisstjórn er að þrengja þennan rétt meðvitað leynt og ljóst með breytingum á þeim lögum sem um ræðir.
Frú forseti. Í mínum huga tel ég okkur hér á löggjafarsamkundunni þurfa að gaumgæfa það afar vel hvernig umhverfisréttur hefur þróast undanfarin ár, í honum hefur ekki hvað síst verið lögð rík áhersla á andmæla- og upplýsingarétt almennings. Má í því sambandi benda á Ríó-yfirlýsinguna, sem er grundvölluð á samstarfi og samvinnu milli ríkja, mikilvægra atvinnugreina samfélagsins og fólks almennt en 10. regla yfirlýsingarinnar fjallar beinlínis um mikilvægi þess að almenningur hafi trygga aðkomu að öllum þáttum er varða umhverfismál. Hún er svohljóðandi, með leyfi forseta:
„Best verður tekist á við umhverfismál með þátttöku allra þegna sem hlut eiga að máli á viðkomandi sviðum. Í hverju ríki skal sérhver einstaklingur hafa aðgang, eftir því sem við á, að upplýsingum um umhverfið sem eru í vörslu opinberra aðila, þar á meðal upplýsingum um hættuleg efni og hættulega starfsemi í samfélagi þeirra, svo og tækifæri til að taka þátt í ákvarðanatöku. Ríki skulu auðvelda og örva skilning og þátttöku almennings með því að veita honum greiðan aðgang að upplýsingum. Raunverulegur aðgangur skal veittur að réttar- og stjórnsýslukerfum, þar á meðal að réttarúrræðum.“
Á þessari grein yfirlýsingarinnar byggist Árósasamningurinn en honum er einmitt ætlað að tryggja aðgengi almennings að upplýsingum um umhverfismál, aðgengi almennings að ákvarðanatöku um umhverfismál og síðast en ekki síst aðgengi almennings að dómskerfinu til að fá skorið úr málum er varða ákvarðanatöku um umhverfismál.
Einnig rétt að benda á 5. og 6. gr. tilskipunar 85/337/EBE, sem fjalla um skyldur yfirvalda til að upplýsa um áform framkvæmdaraðila og um að aðgangur almennings að þeim upplýsingum sé tryggður og sömuleiðis á tilskipun 97/11/EB en með henni er verið að tryggja þátttöku almennings í ákvarðanatöku stjórnvalda og aðgang almennings að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Byggjast ákvæði tilskipunarinnar á ákvæðum Árósasamningsins. Anda þeirra tilskipana og samninga sem hér hafa verið nefndir er að finna í lögunum um Evrópska efnahagssvæðið, en þar segir að einstaklingar muni gegna mikilvægu hlutverki á Evrópska efnahagssvæðinu vegna beitingar þeirra réttinda sem þeir öðlast með samningnum. Í sömu lögum eru einnig áminningar til þeirra sem með völdin fara um að varðveita, vernda og bæta umhverfið og sjá til þess að náttúruauðlindir séu nýttar af varúð og skynsemi, einkum á grundvelli meginreglunnar um sjálfbæra þróun og þeirrar meginreglu að grípa skuli til varúðarráðstafana og fyrirbyggjandi aðgerða. Einn veigamikill þáttur í slíku er hið virka samspil stjórnvalda og almennings í landinu, en þá þarf líka að vera tryggt í löggjöf að almenningur hafi raunverulega möguleika á að beita stjórnvöld aðhaldi.
Eins og þessi mál eru að þróast núna er sá möguleiki að lokast og það er í hróplegu ósamræmi við Árósasamninginn sem mér skilst að eigi þó að lögfesta, a.m.k. eina stoð hans á Alþingi í vetur, en tvær aðrar meginstoðir hans liggja enn án þess að frumvarp um þær hafi litið dagsins ljós. En í því augnamiði að það verði tryggt í löggjöf að almenningur hafi raunverulega möguleika á að beita stjórnvöld aðhaldi er þetta mál lagt fram af öllum hv. þingmönnum Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs.
Fylgiskjal með greinargerðinni, virðulegi forseti, er lokakafli úr dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli því sem ég gat um í upphafi máls míns og er að hluta til tilefni þessa frumvarps og ég bendi áhugasömum á að kynna sér frekar þá dómsniðurstöðu til þess að komast alveg að kjarna málsins.
Að lokinni þessari umræðu, hæstv. forseti, óska ég eftir að málinu verði vísað til hv. umhverfisnefndar og 2. umr.
