Háskólar.

Frú forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um háskóla en frumvarp þetta á rætur sínar að rekja til þess að hinn 12. maí sl. skipaði ég nefnd til að endurskoða gildandi lög um háskóla frá árinu 1997 ásamt gildandi sérlögum um ríkisháskóla eftir því sem ástæða þótti til. Nefndinni var gert að taka mið af þeirri þróun og breytingum sem orðið hafa undanfarin ár á umhverfi háskólastarfs, kennslu og rannsóknum hér á landi og í öðrum OECD-ríkjum. Áttu tillögur nefndarinnar að vera til þess fallnar að efla íslenskt menntakerfi og gæði háskólamenntunar á Íslandi.

Afrakstur nefndarstarfsins er frumvarp þetta sem felur í sér heildarendurskoðun á gildandi lögum um háskóla. Nefndin mun halda starfi sínu áfram og endurskoða gildandi sérlög um ríkisháskólana sem heyra undir menntamálaráðuneytið. Við gerð frumvarpsins hafði nefndin sérstaklega samráð við samstarfsnefnd háskólastigsins sem og vísindanefnd Vísinda- og tækniráðs.

Eins og kunnugt er tóku hinn 1. janúar 1998 gildi rammalög um háskóla, nr. 136/1997. Helsta markmið þeirra var að festa í sessi skipan háskólastigsins og draga saman þau meginskilyrði sem háskólastofnun þarf að uppfylla til að geta talist háskóli og veita háskólagráðu við námslok. Gert var ráð fyrir að nánar yrði kveðið á um starfsemi hvers háskóla í sérlögum, reglugerð, starfsreglum, samþykktum eða skipulagsskrá hvers skóla.

Óhætt er að segja að háskólalögin hafi skapað góðan jarðveg fyrir aukna fjölbreytni og samkeppni á háskólastiginu sem hefur m.a. falist í því að veita einkaskólum starfsleyfi til háskólakennslu. Að sama skapi hefur námsframboð á háskólastiginu aukist verulega á þessum árum. Frá árinu 1999 fjölgaði prófgráðum í háskólum um 112, eða um 55%, og er fjölgunin mest áberandi í framhaldsnámi. Fjöldi nemenda við hérlenda háskóla hefur tvöfaldast, farið úr 8.100 í rúmlega 16.000 á sama tímabili.

Einnig hafa verið gerðar veigamiklar breytingar á fjárhagslegum samskiptum menntamálaráðuneytis og háskólanna. Þær felast annars vegar í því að taka upp hlutlæga aðferð við skiptingu kennslufjárveitinga milli háskóla og hins vegar að gera við þá samninga um starfsemi, þjónustu og rekstrarlega ábyrgð.

Allir íslensku háskólarnir hafa styrkt stöðu sína í samfélaginu á undanförnum árum. Þeir hafa aukið námsframboð, eflt rannsóknastarfsemi og tekið æ ríkari þátt í alþjóðlegri samvinnu. Í ályktunum Vísinda- og tækniráðs hefur verið lögð áhersla á hlutverk háskóla í rannsóknum og menntun og fram hefur komið í stefnuyfirlýsingum ráðsins að háskólar séu leiðandi í öflun og miðlun þekkingar og gegni vaxandi hlutverki í hagnýtingu rannsóknaniðurstaðna og nýsköpun. Í ályktun Vísinda- og tækniráðs sem samþykkt var í desember sl. er lögð áhersla á að efla doktorsnám á Íslandi og er menntamálaráðherra hvattur til að vinna að stefnumótun doktorsnáms og háskólar til að móta sér skýra stefnu um rannsóknir og framhaldsnám. Leyfi ég mér að segja að frumvarp þetta taki með afgerandi hætti mið af þessum sjónarmiðum ráðsins.

Markmiðið með frumvarpi þessu er að setja almennan og heildstæðan lagaramma um starfsemi háskóla sem tekur mið af hinni öru þróun á háskólastiginu hér á landi og erlendis undanfarin ár. Helstu atriði frumvarpsins eru þessi:

Í fyrsta lagi er lögð megináhersla á að rammalög um háskóla varði jafnt alla háskóla í landinu, óháð rekstrarformi, sem á annað borð leita eftir viðurkenningu menntamálaráðherra á grundvelli laganna. Því hefur það ekki að geyma sérákvæði um ríkisskóla, umfram það að tekið er fram að ríkisrekinn háskóli sé sjálfstæð ríkisstofnun sem heyri undir menntamálaráðherra nema yfirstjórn hennar sé falin öðrum ráðherra að lögum. Gerir frumvarpið ráð fyrir því að önnur ákvæði um ríkisháskóla í gildandi lögum um háskóla verði færð í sérlög um ríkisháskóla eftir því sem þörf er á. Núgildandi lög eru fyrst og fremst miðuð við starfsemi ríkisháskóla.

Í öðru lagi gerir frumvarpið ráð fyrir að þeir háskólar sem starfa á grundvelli laganna afli sér viðurkenningar menntamálaráðuneytis en til að svo verði þurfa háskólarnir að uppfylla skilyrði sem tíunduð eru í lögunum. Er gert ráð fyrir að viðurkenning sé bundin við tiltekin fræðasvið og að skilgreiningar OECD á fræðasviðum verði lagðar þar til grundvallar. Háskólar sem lögin taka til geta eingöngu starfað á fræðasviðum sem viðurkenning þeirra nær til. Þetta er mikilvægt atriði.

Í þriðja lagi er frumvarpinu ætlað að tryggja áfram sveigjanleika í skipulagi háskóla þar sem svigrúm og sjálfstæði þeirra er í fyrirrúmi. Þannig er gert ráð fyrir að háskólar geti sjálfir ákveðið hvaða nám og prófgráður þeir hafa í boði innan þeirra fræðasviða sem viðurkenning þeirra nær til, enda uppfylli allt nám sem í boði er sérstök viðmið um æðri menntun og prófgráður sem menntamálaráðherra gefur út. Undantekning frá þessu er doktorsnám en sérstaka heimild menntamálaráðherra þarf til að bjóða upp á doktorsnám.

Í fjórða lagi er lögð rík áhersla á gæðaeftirlit með háskólum og samræmingu prófgráða til að tryggja aukinn hreyfanleika nemenda sem og aukna möguleika til samstarfs háskóla hér á landi og erlendis. Með því er einnig skotið frekari stoðum undir gagnkvæma viðurkenningu náms.

Í fimmta lagi er kveðið skýrt á um réttarstöðu nemenda og hún styrkt frá núgildandi lögum á þann veg að háskólaráði, að fenginni umsögn samtaka nemenda í viðkomandi háskóla, ber að setja reglur um réttindi og skyldur nemenda, þar með talið um málskotsrétt þeirra innan háskóla. Jafnframt er lagt til að hlutverk áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema verði lögfest en nefndin úrskurðar í tilteknum málum þar sem námsmenn telja brotið á rétti sínum.

Virðulegi forseti. Íslenskir háskólar hafa styrkt stöðu sína í samfélaginu verulega á undanförnum árum. Þeir hafa aukið námsframboð, eflt rannsóknastarfsemi og raka æ ríkari þátt í alþjóðlegri samvinnu. Íslensk stjórnvöld hafa um margra ára skeið tekið þátt í svokölluðu Bologna-ferli sem felur m.a. í sér sér gagnkvæma viðurkenningu á námi. Þær breytingar sem mælt er fyrir um í frumvarpinu eru í samræmi við helstu markmið sem þau ríki sem þátt taka í Bologna-samstarfinu hafa sammælst um. Flest þátttökuríkjanna hafa komið á fót sérstöku viðurkenningar- eða vottunarferli en með þeim breytingum sem felast í frumvarpinu er í raun verið að koma slíku ferli á fót hér á landi. Það að slíkt fyrirkomulag sé fyrir hendi er í vaxandi mæli forsenda þess að menntun sem háskólar veita teljist fullgild í alþjóðlegu samhengi.

Varðandi einstaka kafla og greinar frumvarpsins mun ég fara hratt yfir sögu, virðulegi forseti, enda eru skýringarnar við einstakar greinar nokkuð skýrar í frumvarpinu.

Í I. kafla er fjallað um gildissvið og hlutverk háskóla en eins og ég hef þegar nefnt miðar frumvarpið að því að það taki til allra háskóla á sama hátt hvort sem þeir eru ríkisháskólar eða starfandi á grundvelli annars rekstrarforms.

Í samræmi við það byggir II. kafli frumvarpsins, sem fjallar um viðurkenningu ráðuneytisins á háskólum, á því að allir háskólar skuli leita eftir slíkri viðurkenningu og miðast hún við tiltekin fræðasvið. Miðar bráðabirgðaákvæði frumvarpsins við að þeir háskólar sem nú eru starfandi skuli innan tveggja ára frá gildistöku laganna hafa öðlast viðurkenningu er nái til þeirra fræðasviða sem starfsemi þeirra tekur til. Eins og fram kemur í athugasemdum við bráðabirgðaákvæðið er óhjákvæmilegt að einhvern tíma taki að laga starfsemi háskóla að breyttum lögum og því er frestur til þess gefinn til tveggja ára. Með þessu fyrirkomulagi er jafnframt tryggt að eftir tvö ár starfi allir háskólar á grundvelli laganna.

Um einstakar greinar II. kafla bendi ég á að 3. gr. byggir skýrlega á því að háskólar séu sjálfstæðir og er sérstaklega áréttað um sjálfstæði ríkisháskólanna. Þá er í 3. gr. gerð nákvæmlega grein fyrir því hvernig staðið er að viðurkenningu fræðasviða, þau skilgreind og hvernig málsmeðferð er háttað við mat á viðurkenningu fræðasviða. Tekið er fram að háskóli geti eingöngu starfað á fræðasviðum sem viðurkenning hans nær til. Leiðarljósið í þessu er að efla og undirstrika sjálfstæði og svigrúm háskóla annars vegar en gera um leið skýrar kröfur til þeirra varðandi gæði kennslu og gæði rannsókna.

Í ljósi hinnar formlegu viðurkenningar þótti rétt að veita ráðherra heimild í 4. gr. frumvarpsins til að afturkalla viðurkenningu uppfylli háskóli ekki ákvæði laganna og reglur og skilyrði sem sett eru á grundvelli þeirra eða þær kröfur sem gerðar eru til kennslu og rannsókna. Eðlilegt er að ráðherra hafi slíka heimild til að bregðast við sé skilyrðum ekki fullnægt til háskólakennslu eða rannsókna þannig að unnt sé að halda uppi og tryggja með sem bestum hætti gæði háskólamenntunar hér á landi sem frumvarpinu er ætlað að stuðla að. En eins og þeir sem fylgst hafa með umræðunni á síðustu missirum vita verða gæðakröfurnar æ háværari gagnvart háskólakennslu og rannsóknum.

Ákvæði um viðmið um æðri menntun og prófgráðu sem um er fjallað í 5. gr. frumvarpsins er nýmæli og tengist þeirri þróun sem á sér stað í Evrópu og víðar. Samkvæmt ákvæðinu er lagt til að menntamálaráðherra gefi út formleg viðmið um æðri menntun og prófgráður sem er kerfisbundin lýsing á prófgráðum þar sem lögð er áhersla á almenna lýsingu á þeirri þekkingu, hæfni og færni sem námsmenn eiga að ráða yfir við námslok, eins og segir m.a. í greinargerðinni. Í þeim skulu koma fram þau skilyrði sem háskólum ber að uppfylla á hverju námsstigi. Háskólum ber að birta sambærilegar lýsingar fyrir hverja námsleið á þeirri þekkingu, hæfni og færni sem námsmenn eiga að ráða yfir við námslok. Birta skal viðmiðin á íslensku og ensku. Mörg lönd eru um þessar mundir að skipuleggja og skýra sín háskólakerfi með svipuðum hætti. Hér er um almenna lýsingu að ræða sem á við um öll fræðasvið en er ekki bundin við ákveðnar námsgreinar. Samkvæmt greininni eiga háskólar að skilgreina með sambærilegum hætti þá þekkingu, hæfni og getu sem nemendur á hverri námsleið fyrir sig eiga að ráða yfir í námslok. Skilgreining háskólanna á að vera sérhæfð lýsing sem á við um þau fræðasvið og þær námsgreinar sem þeir kenna.

Gert er ráð fyrir að viðmiðin verði hluti af gæðakerfi háskóla en eitt af markmiðum eftirlits með gæðum kennslu er m.a. að ganga úr skugga um að viðmiðum sé fylgt. Þá er gert ráð fyrir að viðmiðin verði jafnframt birt á ensku til að auðvelda þátttöku íslenskra háskóla í samstarfi um háskólamenntun á alþjóðlegum vettvangi. Þessi viðmið hafa verið skilgreind með hliðsjón af evrópskum viðmiðum um æðri menntun og prófgráður (e. European Qualification Framework) sem samþykkt voru á ráðherrafundi Bologna-ferlisins í Bergen 2005. Jafnframt hefur verið stuðst við starf sem önnur lönd í Evrópu hafa tekið upp, t.d. Danmörk, Skotland, Írland, og einnig í lönd utan Evrópu, t.d. Ástralía.

Í III. kafla frumvarpsins er fjallað um námsframboð og prófgráður. Þar er gerð nákvæm grein fyrir stöðluðum námseiningum sem mikilvægar eru til að auðvelda t.d. mat á námi milli háskóla hér á landi og ekki síður erlendis. Um þetta vísa ég til ítarlegra ákvæða í 6. og 7. gr. og athugasemdum frumvarpsins við greinarnar. Þá bendi ég á að í 1. mgr. 8. gr. er háskólum gert að gera grein fyrir því opinberlega hvernig tryggt sé að það nám sem þeir bjóða uppfylli viðmið um æðri menntun og prófgráður skv. 5. gr. frumvarpsins, sem ég fjallaði nokkuð ítarlega um áðan. Þetta fyrirkomulag er ein af mikilvægum forsendum þess gæðakerfis sem ætlunin er að taka upp með frumvarpinu. Eins og fram kemur í athugasemdum frumvarpsins við þessa grein er háskólanám í stöðugri þróun. Því er mikilvægt að inntak námsins sé ljóst og viðmið um þekkingu og hæfni í samræmi við það sem fram fer í háskólum.

Þá vek ég sérstaklega athygli á 9. gr. frumvarpsins en samkvæmt ákvæðinu skulu háskólar, sem starfa á grundvelli laganna, gera með sér samkomulag um gagnkvæma viðurkenningu námsþátta. Þeir skulu hafa með sér samstarf til að nýta sem best tiltæka starfskrafta og gagnakost og stuðla með hagkvæmum hætti að fjölbreyttri háskólamenntun. Þá er háskólum heimilt að veita prófgráður skv. 7. gr. frumvarpsins í samstarfi við aðra háskóla, innlendra sem erlendra.

Með þessari grein er lögð áhersla á samstarf íslenskra háskóla um viðurkenningu námsþátta á milli skóla. Markmiðið er að auðvelda nemendum að færa sig milli háskóla eða taka hluta af náminu í einum íslenskum háskóla og fá það að viðurkennt að fullu í öðrum. Samkvæmt greininni er jafnframt lagt til að skotið verði lagastoð undir heimild háskóla til að bjóða fram sameiginlegar prófgráður (e. joint programme, double degree eða joint degree). Heimildin nær til grunnnáms, meistaranáms og doktorsnáms. Eins og fram kemur í athugasemdum við greinina færist æ meira í vöxt að háskólar í Evrópu og víðar geri með sér samkomulag um að útskrifa nemendur með sameiginlega prófgráðu tveggja eða fleiri háskóla. Í greininni er verið að tryggja að íslenskir háskólar geti að fullu tekið þátt í þessari þróun. Um skilgreiningu á sameiginlegri prófgráðu skal taka mið af viðauka við Lissabon-samninginn um viðurkenningu prófgráðna frá 9. júní 2004 sem Ísland er aðili að.

Virðulegi forseti. IV. kafli frumvarpsins hefur að geyma mikilvæg ákvæði um eftirlit með gæðum kennslu og rannsóknum. Í 11. gr. er gerð grein fyrir þeim markmiðum sem slíku eftirliti er ætlað að þjóna. Þau eru:

1. að tryggja að skilyrði fyrir viðurkenningu háskóla séu uppfyllt,

2. að tryggja að viðmið um æðri menntun og prófgráður séu uppfyllt,

3. að bæta kennslu og rannsóknir á markvissan hátt,

4. að stuðla að aukinni ábyrgð háskóla á eigin starfi og

5. að tryggja samkeppnishæfni háskóla á alþjóðavettvangi.

Í greinum 12–14 er gerð grein fyrir því hvernig slíkt mat fer fram. Segja má að þetta fyrirkomulag byggi á venjum og regluverki sem mótast hefur á undanförnum árum um framkvæmd slíks mats og háskólarnir þekkja vel.

Í V. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um stjórnskipan háskóla sem endurspeglar í raun frelsi þeirra til að skipa stjórnskipulagi sínu með þeim hætti sem þeir helst kjósa. Þó þykir rétt í samræmi við viðurkenndar hefðir að lögfesta ákvæði um stöðu háskólaráða og rektors auk þess sem rétt þykir að lögfesta ákvæði um háskólafund sem ætlað er að verða vettvangur fyrir umræðu um fagleg málefni innan háskólans og akademíska stefnumótun. Markmiðið er að tryggja aðkomu kennara, nemenda og annars starfsliðs að akademískri stefnumótun háskólanna og því er lögð sú skylda á háskólaráð að tryggja að fulltrúar þeirra eigi rétt til setu á háskólafundi. Háskólafundi er jafnframt ætlað að vera vettvangur fyrir umræðu um fagleg málefni innan háskólans og því mikilvægt að tekið sé sérstaklega fram að rektor stýri þeim fundi. Gert er ráð fyrir að háskólaráð hvers skóla ákveði nánar hlutverk og fyrirkomulag háskólafundar og hafa háskólaráðin frjálsar hendur í þeim efnum en með því að tryggja að slíkir fundir séu haldnir er skapaður vettvangur fyrir lýðræðislega umræðu og skoðanaskipti innan háskólanna.

Í VI. kafla frumvarpsins er fjallað um starfslið háskóla sem ég sé ekki sérstaka ástæðu til að fjalla um í ræðu minni hér heldur vísa til umfjöllunar frumvarpsins í 17. og 18. gr.

Í VII. kafla frumvarpsins er fjallað um nemendur í háskólum. Eins og fram kom í inngangi mínum áðan er eitt af meginákvæðum frumvarpsins að skýrt er fjallað um réttarstöðu nemenda og hún styrkt sérstaklega frá núgildandi lögum á þann veg að háskólaráði, að fenginni umsögn samtaka nemenda í viðkomandi háskóla, ber að setja reglur um réttindi og skyldur nemenda, þar með talið um málskotsrétt þeirra innan háskóla.

Jafnframt er lagt til að hlutverk áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema verði lögfest en nefndin úrskurðar í tilteknum málum þar sem námsmenn telja brotið á rétti sínum. Auk þeirra ágreiningsmála sem nefndin fjallar um samkvæmt gildandi reglum og a–c-liðum 20. gr. frumvarpsins er lagt til að bætt verði við ákvæði í d-lið 20. gr. þar sem nefndinni er ætlað að fjalla um brottrekstur nemenda úr háskóla en gildandi reglur gera ekki ráð fyrir að nefndin fjalli um slík mál. Verður að telja mikilvægt að í lögum sé að finna heimildir fyrir nemendur til að skjóta ágreiningsefnum um svo íþyngjandi ákvarðanir til áfrýjunarnefndarinnar.

Í VIII. kafla frumvarpsins er síðan að finna ákvæði um fjárhagsmálefni háskóla. Í grundvallaratriðum er hér verið að leggja til lögfestingu þeirra framkvæmda sem verið hefur á fjárveitingum til háskóla samkvæmt fjárlögum og fjárhagslegum samskiptum ráðuneytis menntamála, annars vegar, og háskólanna sem undir það heyra, hins vegar, á undanförnum árum.

IX. kafli frumvarpsins hefur að geyma önnur ákvæði, svo sem um skrá um prófgráður, kennsluskrár, varðveislu upplýsinga um námsferil nemenda og samstarfsnefnd háskólastigsins.

Í X. kafla frumvarpsins er að finna ákvæði um gildistöku og lagaskil sem ég sé ekki ástæðu til að fara út í hér að öðru leyti en því að benda á að í samræmi við þá meginstefnu frumvarpsins að rammalög um háskóla taki jafnt til þeirra háskóla sem starfa á grundvelli þeirra laga, óháð rekstrarformi þeirra, hefur frumvarp þetta ekki að geyma sérkafla um ríkisháskóla eins og er nú í gildandi lögum um háskóla.

Í 28. gr. frumvarpsins er lagt til að tilgreind ákvæði um ríkisháskóla, sem er að finna í sérstökum kafla í gildandi lögum um háskóla og ekki er að finna í sérlögum ríkisháskólanna, þ.e. lög um Háskóla Íslands, Háskólann á Akureyri og Kennaraháskóla Íslands, verði færð í þau sérlög.

Virðulegi forseti. Ég hef gert ítarlega grein fyrir efni þessa mikilvæga frumvarps sem ég leyfi mér að segja að hafi verið afar faglega unnið og skapi góðan grundvöll fyrir áframhaldandi þróun háskólastigsins hér á landi og tryggi eftir föngum gæðastarf í kennslu og rannsóknum á þessu mikilvæga skólastigi. Ég vil undirstrika það mikla samráð sem haft var við bæði samstarfsnefnd háskólastigsins og vísindanefnd Vísinda- og tækniráðs og líka það að þegar drögin lágu fyrir lét ég sérstaklega kynna fyrir rektorum háskólanna þau drög og það frumvarp sem við erum að ræða hér á hinu háa Alþingi.

Virðulegi forseti. Ég legg til að frumvarpinu verði vísað til hv. menntamálanefndar að lokinni þessari umræðu.