Sveitarstjórnarmál.

Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir skýrslu um sveitarstjórnarmál. Meginmarkmið með framlagningu hennar á Alþingi er að efla umræðu um stöðu og hlutverk þessa mikilvæga stjórnsýslustigs hér á landi. Þetta er í fyrsta sinn sem þessi háttur er hafður á en mér finnst skipta afar miklu að umræða um þennan mikilvæga málaflokk, sem snertir okkur öll með margvíslegum hætti, fari fram í sölum Alþingis.

Í skýrslunni eru settar fram með skýrum hætti upplýsingar um helstu þætti sem máli skipta í laga- og starfsumhverfi sveitarfélaga og sveitarstjórnarmanna, svo sem um fjármál sveitarfélaga, lögmælt og ólögmælt verkefni þeirra, lýðræði í sveitarfélögum og samskipti sveitarfélaga við ríkisvaldið.

Í skýrslunni er enn fremur leitast við að leggja mat á núverandi stöðu sveitarstjórnarstigsins og vekja spurningar um framtíð þess. Þótt sjálfsákvörðunarréttur sveitarfélaga sé viðurkenndur í stjórnarskránni og í sveitarstjórnarlögum og Ísland hafi undirgengist alþjóðlegar skuldbindingar um að halda þann rétt í heiðri er það staðreynd að sveitarfélagaskipan, tekjustofnar og verkefni sveitarfélaga ráðast af ákvæðum laga á hverjum tíma. Alþingi ræður því miklu um það hver viðfangsefni sveitarstjórnarstigsins eru á hverjum tíma. Í ljósi þess er nauðsynlegt að fram fari málefnaleg umræða um stöðu og framtíð sveitarstjórnarstigsins hér á Alþingi. Þegar við lítum til baka yfir sögu okkar þá sjáum glöggt hve samtvinnaðir þessir þættir opinbers valds voru í öndverðu. Menn fylktu liði úr sveitunum, höfðingjar ásamt fylgdarliði, og réðu ráðum sínum, lengst af á Þingvöllum, og settu þar almenn fyrirmæli, lög. Í dag hefur stjórnkerfið okkar breyst mikið; við búum við löggjafarvald þar sem menn úr borgum, bæjum og sveitum ráða ráðum sínum og taka ákvarðanir sem varða okkur öll, við búum við ríkisstjórn sem hefur á meðal sín fulltrúa þéttbýlis og dreifbýlis, og við búum við sveitarstjórnir í mjög mismunandi sveitarfélögum, smáum og stórum sem hafa mikil áhrif á daglegt líf okkar. Þetta hefur breyst og þróast.

Þann 27. maí næstkomandi eru sveitarstjórnarkosningar og undirbúningur fyrir þær er að hefjast víða um land. Ég tel þennan tímapunkt því hentugan til að leggja fram skýrslu um málefni sveitarfélaga og leggja þannig grunn að umræðu um framtíðarviðfangsefni þeirra.

Ég vísaði hér til sögunnar og þróunar sem Íslendingar, sem aðrar þjóðir, hafa gengið í gegnum í aldanna rás. Eitt af höfuðeinkennum vestrænnar og þar með íslenskrar stjórnskipunar er í dag þrískipting ríkisvaldsins í dómsvald, löggjafarvald og framkvæmdarvald. Í 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands segir að forseti og önnur stjórnvöld fari með framkvæmdarvaldið. Af öðrum stjórnvöldum í skilningi greinarinnar er í stjórnarskránni aðeins minnst á ráðherra og sveitarfélög. Sveitarfélög eru því einn af handhöfum framkvæmdarvalds og eiga almennar reglur um stöðu framkvæmdarvaldsins í stjórnskipun ríkisins við um sveitarfélög, svo sem um að ganga ekki inn á verksvið annarra handhafa framkvæmdarvaldsins.

Sveitarfélög fara þannig með hina staðbundnu stjórnsýslu eftir því sem lög kveða á um. Þar af leiðir að meginhlutverk sveitarfélaga er að vera lýðræðislegur ákvarðanavettvangur þeirra mála sem Alþingi felur sveitarfélögum að útfæra nánar og veitir þeim sjálfsstjórn um.

Sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga má lesa úr 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins, en ákvæðið er að finna í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar. Það á sér þá skýringu að lýðræðislegur réttur íbúanna til að kjósa sjálfir fulltrúa til að fara með stjórn í málefnum sveitarfélagsins er grundvallarþáttur í sjálfstjórn sveitarfélaganna. Sérstaða sveitarfélaga samanborið við aðrar stofnanir framkvæmdarvaldsins liggur þannig í lýðræðislegum grundvelli þeirra og þess að þau njóta viss sjálfræðis frá ríkisvaldinu. Á þetta vil ég leggja áherslu. Ég tel að við sem hér erum fulltrúar á löggjafarþinginu skynjum öll mikilvægi þessa réttar. Við höfum persónulega reynslu af samskiptum við okkar sveitarfélög um land allt og mörg okkar stigu sín fyrstu skref í stjórnmálum á vettvangi sveitarstjórna.

Í 78. gr. stjórnarskrárinnar kemur skýrt fram sá vilji stjórnarskrárgjafans að sveitarfélög eigi að vera til staðar á Íslandi, þau skuli hafa tiltekin verkefni sem löggjafinn felur þeim, raunverulegt svigrúm innan lagarammans til að taka ákvarðanir um málefni sín og setja eigin fingraför á þau í samræmi við staðbundnar þarfir og aðstæður. Auk þess er kveðið á um að sveitarfélög skuli hafa forráð yfir eigin tekjustofnum.

Sveitarstjórnir eru lýðræðislega kjörnar í beinum kosningum á fjögurra ára fresti og vegna nálægðar við íbúa sína er talið að sveitarstjórnir geti stuðlað að víðtækari almennri þátttöku almennings í stjórnmálum en landsstjórnir. Nálægð kjósenda við ákvarðanatöku í sveitarfélögum eykur áhuga á málefnum samfélagsins. Þátttaka almennings í stjórnmálum stuðlar einnig að jákvæðari viðhorfum í garð stjórnkerfisins. Rannsóknir benda til þess að þeir sem hafa reynt að hafa áhrif á ákvarðanir sinna sveitarstjórna séu ánægðari með þjónustu þeirra en þeir sem ekki hafa reynt það.

Í sveitarstjórnarkosningunum árið 2002 voru boðnir fram listar í 66 sveitarfélögum. Í þeim voru alls 2.714 einstaklingar í framboði á 182 listum. Tæplega 1% þjóðarinnar var því í framboði í þessum 66 sveitarfélögum, eða um 1,4% af þeim sem voru á kjörskrá.

Kosningaþátttaka hér á landi er almennt mjög góð og mikill áhugi er á stjórnmálum. En það er enn svo, hæstvirtur forseti, að hlutföll kynjanna eru ekki jöfn í sveitarstjórnum. Konur eru 32% allra sveitarstjórnarmanna í landinu, sem er óviðunandi. Myndin er þó ekki svo einföld því stærð sveitarfélaga og landfræðileg lega þeirra virðist hafa áhrif kynjahlutföll í sveitarstjórnum. Í sveitarfélögum með fleiri en 1.000 íbúa eru konur um 35% fulltrúa í sveitarstjórnum. Í sveitarfélögum með færri en 500 íbúa eru konur aftur á móti um 29% kjörinna fulltrúa. Hlutfall kvenna í sveitarstjórnum er hæst á höfuðborgarsvæðinu þar sem konur eru 43% kjörinna fulltrúa. Hlutfall kvenna í fjölmennustu sveitarfélögum er þannig nærri 50% hærra en í þeim fámennustu. Nýafstaðin prófkjör benda vissulega til þess að við þurfum að halda vel vöku okkar hver sem niðurstaðan verður hvað varðar endanlega lista eða úrslit sveitarstjórnarkosninga.

Til að vekja athygli á að auka þarf hlut kvenna í sveitarstjórnum höfum við sett sérstakt kort á kosningavef félagsmálaráðuneytisins sem sýnir kynjahlutföll í sveitarstjórnum. Sveitarfélög með jafna kynjaskiptingu eru lituð græn, en þau sem eru með ójafna kynjaskiptingu eru rauð. Kortið er sannast sagna full rautt og ég vonast til þess að það verði algrænt í kjölfar sveitarstjórnarkosninganna í vor, enda grænn litur alveg sérlega góður, hvernig sem á það er litið.

Hæstv. forseti. Árið 2004 námu tekjur sveitarsjóða samtals rúmlega 102 milljörðum króna, eða sem nemur um 11,5% af vergri landsframleiðslu. Tæplega 50% af útgjöldum sveitarfélaga, eða rúmlega 50 milljarðar króna, eru notuð til þess að greiða laun starfsmanna og launatengd gjöld. Starfsmenn sveitarfélaga eru álíka margir og starfsmenn ríkisins, en sveitarfélögin veita um 10% mannafla á vinnumarkaði atvinnu. Þessar tölur undirstrika að vægi sveitarfélaga á vinnumarkaði er gríðarlega mikið og þróun og áhrif launakostnaðar sveitarfélaga á íslenskt hagkerfi geta verið afgerandi.

Kjarasamningagerð og utanumhald um starfsmannamál eru flókin, vandasöm og viðkvæm verkefni. Á vinnumarkaði verða sveitarfélögin að taka tillit til fjölmargra utanaðkomandi aðstæðna. Þau þurfa m.a. að gæta þjóðhagslegra markmiða um varðveislu stöðugleika í efnahagsmálum og horfa til þess sem gerist í kjarasamningum á hinum almenna vinnumarkaði á vettvangi ríkisins.

Almennt hafa sveitarfélögin axlað þessa ábyrgð ágætlega og sveitarstjórnarmenn hafa almennt gert sér góða grein fyrir mikilvægi vinnuveitandahlutverksins, enda veltur afkoma sveitarfélaganna ekki síst á þróun launakostnaðar. Sveitarfélögin geta ekki hagað sér með þeim hætti að hækka laun í þenslunni og lækka þau síðan aftur þegar harðnar á dalnum. Þau greiða laun í samræmi við gildandi kjarasamninga á hverjum tíma. Hlutaðeigandi sveitarfélög ráða ekki við að elta markaðslaunin og keppa um vinnuafl sín á milli með almennri hækkun kjarasamninga, enda væri það óábyrg aðgerð. Samstarf sveitarfélaga í launamálum hefur líka almennt skilað ágætum árangri og það er í senn eðlilegt og nauðsynlegt, í ljósi fenginnar reynslu, að auka samráð launanefndar sveitarfélaga við borgina, ríkið og Samtök atvinnulífsins um hvaðeina er lýtur að kjarasamningagerð, vinnumarkaðsmálum og kjararannsóknum.

Í nýjum samstarfssáttmála sem verður undirritaður á samráðsfundi ríkis og sveitarfélaga þann 20. febrúar næstkomandi, er lögð megináhersla á að efla efnahagslegt samráð og auka formfestu í samskiptum ríkis og sveitarfélaga.

Reynsla undanfarinna áratuga sýnir nauðsyn slíks samstarfs milli ríkis og sveitarfélaga og umræður um frekari tilfærslur á verkefnum frá ríki til sveitarfélaga gerir gott samstarf milli þessara aðila enn brýnna en ella. Ríki og sveitarfélög bera sameiginlega ábyrgð á hagstjórn í landinu. Formlegt samráð um efnahagsmál, stefnu í opinberum fjármálum, fyrirhugaðar lagabreytingar, kjaramál og önnur atriði sem snerta hið opinbera er mikilvægt ef við ætlum að ná þeim efnahagsmarkmiðum sem Alþingi ákvarðar hverju sinni. Í þessu efni eru aðstæður hliðstæðar því sem gerist í öðrum löndum. Þar fjalla menn um þessi mál í víðu samhengi og bera sig saman á milli landa.

Auk nýs samstarfssáttmála hafa ríki og sveitarfélög undirritað samkomulag um að öll stjórnarfrumvörp og reglugerðardrög sem varða sveitarfélögin á beinan eða verulegan hátt, skuli metin með tilliti til áhrifa á fjárhag sveitarfélaga. Samkomulagið er liður í að efla gagnkvæman skilning á viðfangsefnum ríkis og sveitarfélaga og stuðla að aukinni vitund og aðhaldi í meðferð opinberra fjármuna.

Hæstv. forseti. Sveitarfélög hafa verið til á Íslandi allt frá þjóðveldisöld. Sveitarstjórnaskipanin byggir því á gömlum grunni. Miklar þjóðfélagsbreytingar, einkum á síðustu öld, hafa leitt til mikilla breytinga á íbúafjölda og verkefnum sveitarfélaga. Af gömlum lögbókum má ráða að lágmarksíbúafjöldi í sveitarfélagi hafi verið um 400 manns en það var ekki fyrr en árið 1986 sem lögfest var lágmarksíbúatala, 50 manns. Að mínu viti var sú lágmarkstala byggð á mikilli skammsýni.

Á öllum sveitarfélögum hvíla sömu lagaskyldur til að veita íbúum þjónustu. Skiptir þá engu máli hvort sveitarfélagið telur 50 íbúa eða 100 þúsund. Gildandi lagaákvæði um lágmarksíbúafjölda er ekki í neinu samræmi við verkefni sveitarfélaga í dag. Sveitarfélagamörk, sem í mörgum tilvikum eiga rætur að rekja aftur á þjóðveldisöld, hafa ekki fylgt þeim miklu breytingum sem orðið hafa í samgöngu- og atvinnumálum um allt land né þeirri þróun að íbúar flytjist úr sveit í bæi. Ég ætla hins vegar ekki, að nýloknu átaki til eflingar sveitarstjórnarstigsins og frjálsum kosningum um sameiningar þeirra, að gera um það tillögu hér á Alþingi að þessu lagaákvæði verði breytt. Ég tel raunar að slík breyting þurfi að byggja á skýrri áskorun sveitarstjórnarmanna og samtaka þeirra.

Hins vegar ber að segja hér að þá leið hafa mörg nágrannaríki okkar farið og gefið sveitarfélögum tiltekinn tíma til að sameinast í sveitarfélög sem telja jafnvel að lágmarki 20 til 30 þúsund íbúa. Okkur ber að líta til þess sem aðrir gera, nýta okkur það sem við getum nýtt, hefur reynst vel og kann að henta okkur en jafnframt að gera okkur grein fyrir sérstöðu okkar hvað varðar fólksfjölda og dreifða byggð. Til að sveitarfélög geti sinnt verkefnum sem skipta flesta íbúa máli í dag, svo sem félags- og fræðsluþjónustu, og umhverfis- og skipulagsmálum, þá þurfa þau að hafa nægilegt bolmagn, en það hafa fámenn sveitarfélög hér á landi almennt ekki. Spurningin um bolmagn sveitarfélaga snýst þá um hve miklar tekjur þau þurfa að hafa til að geta boðið upp á þá þjónustu og það umhverfi sem löggjafinn hefur markað þeim og sem íbúarnir krefjast. Hvort þau geti boðið upp á raunverulega valkosti fyrir fólk til þess að vega og meta og velja um í kosningum og við val á búsetu, því það þekkist líka, hæstvirtur forseti, að íbúar kjósi með fótunum.

Bolmagn fæst með þeim krafti sem felst í íbúunum og þeim skatttekjum sem þeir skila í sveitarfélagið. Sveitarfélag sem hefur ekki tök á að nýta sér það svigrúm sem löggjafinn hefur veitt því til að laga þjónustuna að staðbundnum aðstæðum, skortir sjálfsforræði. Of mörg sveitarfélög eru mjög fámenn og með tiltölulega einhæft atvinnulíf. Af því leiðir að sveitarfélagið hefur veikan tekjugrundvöll og má illa við hugsanlegum skakkaföllum.

Þegar íbúum fækkar þurfa færri skattgreiðendur en áður að standa undir grunnkostnaði við starfsemi sveitarfélaganna. Það getur myndast vítahringur fjárhagskreppu og fólksfækkunar sem sveitarfélögin eiga erfitt með að komast út úr. Íbúafækkun getur í sumum tilvikum skapað andrúmsloft örvæntingar og vonleysis sem ýtir sveitarstjórnum út á ystu nöf þess sem talist getur ábyrg fjármálastjórn. Málefni sveitarfélaga og byggðamál eru þannig augljóslega nátengd.

Mikið hefur verið rætt og ritað um fjárhagsvanda sveitarfélaga á undanförnum missirum. Því verður ekki á móti mælt að víða á landsbyggðinni hefur fækkun íbúa og erfiðleikar í atvinnulífi haft áhrif á tekjuöflun og fjárhag sveitarfélaga. Mikill meiri hluti sveitarfélaga landsins hefur hins vegar notið góðs af þeim hagvexti sem hér hefur ríkt undanfarinn áratug sem sést best á því að raunaukning samanlagðra skatttekna sveitarfélaga er vel yfir 70% á árabilinu frá 1997 til 2005. Þegar á heildina er litið hefur rekstrarafkoma sveitarfélaga verið ásættanleg á þessu tímabili og fjárhagsleg staða langflestra sveitarfélaga er ágæt. Til marks um það tilkynnti eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga í lok nóvember sl. að hún hefði lokið yfirferð yfir ársreikninga þeirra fyrir árið 2004 og sá ekki ástæðu til að gera athugasemdir við niðurstöður ársreiknings hjá einu einasta sveitarfélagi.

Mjög mörg sveitarfélög á Íslandi eru þannig sem betur fer öflug og geta veitt íbúum mikla og góða þjónustu, skapað hagstæð skilyrði fyrir atvinnulíf og þannig lagt grunn að því velferðarsamfélagi sem við viljum hafa hér á landi. En því miður á það ekki við um öll sveitarfélög.

Afleiðing þessa aðstöðumunar er að erfitt hefur reynst að færa sveitarstjórnum aukin verkefni. Þar af leiðir að ekki er hægt að nýta alla þá möguleika sem felast í nálægð og samhæfingu í þjónustu og þeim vexti sem orðið hefur á síðustu árum í fjölmennustu sveitarfélögunum. Sá vöxtur skapar tvímælalaust ný tækifæri, hæstv. forseti.

Á sama tíma er ein helsta ógn margra sveitarfélaga á Íslandi á hinn bóginn neikvæð íbúaþróun og einhæft atvinnulíf. Á síðustu árum hefur markvisst verið unnið að því að reyna að draga úr þeim mikla aðstöðumun sem er á milli sveitarfélaganna. Þegar ég tók við sem félagsmálaráðherra var eitt af mínum fyrstu verkefnum að samþykkja beiðni stjórnar Sambands íslenskra sveitarfélaga um samstarf við sérstakt átak til að efla sveitarfélögin. Átakið var leið sem menn töldu fýsilega til að jafna aðstöðu sveitarfélaganna, m.a. með því að endurskoða tekjustofna sveitarfélaga og fjárhagsleg samskipti ríkis og sveitarfélaga.

Í þeirri skýrslu sem hér er til umræðu, hæstv. forseti, er fjallað ítarlega um tillögur tekjustofnanefndar. Allar tillögur nefndarinnar eru nú komnar til framkvæmda og munu sveitarfélögin nú þegar hafa orðið þess vör. Þegar litið er á þessar breytingar og tillögur nefndarinnar er ljóst að fjárhagsleg áhrif eru mjög mikil. Varanleg áhrif, frá og með árinu 2009, eru rúmlega 1,5 milljarðar króna árleg tekjuaukning hjá sveitarfélögum en tímabundin áhrif eru hins vegar um 9,5 milljarðar króna á tímabilinu 2005–2009.

Þrátt fyrir að tekjustofnar sveitarfélaga hafi með þessum breytingum verið styrktir verulega er ljóst að mikil búseturöskun á undanförnum árum og áratugum hefur leitt til að rekstrargrundvöllur, tekjuöflunarmöguleikar og fjárhagsleg staða sveitarfélaga er enn mjög misjöfn. Jöfnunarsjóður sveitarfélaga hefur það hlutverk að draga úr þessum aðstöðumun sveitarfélaga.

Að tillögu tekjustofnanefndar skipaði ég á síðasta ári nefnd sem er ætlað er að meta kosti og galla núverandi jöfnunarkerfis og hugsanlega þörf fyrir endurskoðun á kerfinu í heild sinni eða einstökum þáttum þess. Nefndin er skipuð þingmönnum og sveitarstjórnarmönnum ásamt formanni ráðgjafanefndar jöfnunarsjóðsins og er henni ætlað að skila af sér fyrir 1. apríl næstkomandi.

Í tillögum tekjustofnanefndar var sérstaklega tekið á aðstöðumun sveitarfélaga á tvennan hátt. Í fyrsta lagi mun ríkissjóður á árunum 2006–2008 veita árlega 700 millj. kr. aukaframlag til sjóðsins sem úthlutað verður til sveitarfélaga sem búa við erfiðar ytri aðstæður. Í öðru lagi hefur varasjóði húsnæðismála verið heimilað að auka rekstrar- og söluframlög til sveitarfélaga vegna félagslegra íbúða um 280 millj. kr. árlega á árunum 2005–2007. Þessi úrræði munu gagnast vel þeim sveitarfélögum sem síður njóta þess uppgangs sem nú er í efnahagslífinu.

Hæstvirtur forseti. Með lýðræðislegri þróun á 19. og 20. öld, örum vexti borgar og bæjarfélaga, uppbyggingu velferðarkerfisins og auknum kröfum til hins opinbera hefur hlutverk íslenskra sveitarfélaga aukist umtalsvert. Árið 1990 voru sveitarfélögin 204 en voru orðin 104 þegar átak um eflingu sveitarstjórnarstigsins hófst. Frá hausti 2003 hefur sveitarfélögum fækkað um 21, sem er mjög jákvæð þróun.

Langstærsti hluti þjóðarinnar býr í sveitarfélögum sem veita mikla og góða þjónustu. Rúmlega 90% þjóðarinnar býr í sveitarfélögum með fleiri en 1.000 íbúa, flestir hér á höfuðborgarsvæðinu. Að mínu mati hefur umræðan um málefni sveitarfélaganna snúist um of um málefni fámennustu sveitarfélaganna og þá veikleika sem þeim fylgja. Það er nauðsynlegt að þekkja veikleikana en við verðum að horfa á tækifærin. Við verðum að beina sjónum okkar í auknum mæli að þeim fjölmörgu öflugu sveitarfélögum sem geta og vilja taka við fleiri verkefnum frá ríkinu.

Ljóst er að sameiningarumræðan mun halda áfram að frumkvæði heimamanna og með stuðningi og aðstoð Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga og félagsmálaráðuneytis. Í síðasta mánuði var samþykkt sameining fjögurra sveitarfélaga í Þingeyjarsýslum, auk sameiningar Siglufjarðarkaupstaðar og Ólafsfjarðarbæjar. Á laugardaginn var samþykktu íbúar í austanverðum Flóa sameiningu þriggja hreppa. Því er ljóst að sveitarfélögin í landinu verða ekki fleiri en 83 við sveitarstjórnarkosningarnar 2006. Fleiri sameiningar eru í undirbúningi og ef þær ganga eftir, gætu sveitarfélögin orðið 80 að loknum næstu sveitarstjórnarkosningum. Það er fækkun um 25 sveitarfélög á kjörtímabilinu, eða um 26%. Það er vissulega góður árangur á einu kjörtímabili og er þar um að ræða næstmestu fækkun sveitarfélaga á einu kjörtímabili í sögu okkar.

Athyglisverð þróun á sér stað hér á landi. Síðan við hófum umræðuna um eflingu sveitarstjórnarstigsins haustið 2003 hefur verið kosið um sameiningu í 25 sveitarfélögum, utan kosninganna í haust. Sameining var samþykkt í 23 af þessum 25 sveitarfélögum, en felld í tveimur fámennum hreppum.

Þrátt fyrir að árangurinn af sameiningarkosningunum í haust hafi ekki verið eins og stefnt var að, hefur vinnan við eflingu sveitarstjórnarstigsins skilað miklum árangri. Auk breytinga sem orðið hafa á tekjustofnum sveitarfélaga, sem hafa komið sveitarfélögunum vel, hefur umræða um sveitarstjórnarmál verið umtalsverð og ýtt við sameiningarmálum víða um land. Enn fremur eru tillögur um flutning verkefna frá ríki til sveitarfélaga enn til umræðu. Þau verkefni sem helst hafa verið til umræðu eru málefni aldraðra, málefni fatlaðra og heilsugæslan. Þessi verkefni eru unnin á vegum nokkurra sveitarfélaga á grundvelli þjónustusamninga.

Allir þjónustusamningarnir eru lausir á næstu missirum og því nauðsynlegt að hefja umræðu um framtíð þeirra sem fyrst og leita svara við eftirfarandi spurningum: Er æskilegt að halda áfram á sömu braut og jafnvel fjölga þjónustusamningunum? Á ríkið að taka verkefnin til sín aftur? Eða eigum við að leita leiða til að færa ábyrgð á framkvæmd og fjármögnun málaflokkanna í heild sinni til sveitarfélaganna?

Á þeim fundum sem ég sótti í aðdraganda sameiningarkosninganna í haust var þeirri hugmynd varpað fram að fela stærsta sveitarfélaginu á hverju svæði framkvæmd verkefnanna. Íbúar hinna sveitarfélaganna yrðu þá að sækja þjónustuna í annað sveitarfélag. Eflaust eru margar leiðir færar og við verðum að vera reiðubúin að skoða kosti þeirra og galla. Ríkisstjórnin hefur lýst áhuga á að flytja fleiri verkefni til sveitarfélaga en menn hafa vissar efasemdir um getu margra sveitarfélaga til að taka við svo umfangsmiklum verkefnum. En ef sameiningarmálin halda áfram að ganga jafn vel og þau hafa gert síðustu missiri er þess kannski ekki langt að bíða að flest sveitarfélög verði orðin nægilega öflug til að taka við nýjum verkefnum.

Hæstv. forseti, Það er eðlilegt að menn spyrji sig hversu fjölmenn sveitarfélögin ættu að vera hér á landi. Hvenær hafa sveitarfélögin sameinast í nægilega stórar einingar? Heppileg stærð stjórnsýslueininga ræðst líklega einna helst af þeim verkefnum sem þær eiga að leysa og því hljótum við að taka mið af þeim þegar við reynum að ákvarða hversu stór sveitarfélögin ættu að vera. Það er þó ekki hægt að binda sig við þá nálgun, því verkaskipting ríkis og sveitarfélaga tekur breytingum og þróast í tímans rás.

Hlutdeild sveitarfélaga í útgjöldum hins opinbera hefur aukist mikið hérlendis á síðustu árum. Þannig hefur hlutur sveitarfélaga í samneyslu hins opinbera aukist úr því að vera 22,9% árið 1991 í 33,3% tíu árum síðar, árið 2001. Í aukningunni vegur þyngst flutningur reksturs grunnskólans til sveitarfélaga.

Fræðslumál eru í dag stærsti einstaki málaflokkur sveitarfélaganna, en þau verja til málaflokksins um 40% rekstrarútgjalda sinna. Því má ætla að kjörstærð sveitarfélaga á Íslandi þurfi að taka töluvert mið af þeim málaflokki. Vísbendingar eru um að grunnskóli með 200 nemendur í 1.–10. bekk, eða eina bekkjardeild í árgangi, krefjist að lágmarki 1.000 manna þjónustusvæðis.

Það er erfiðleikum bundið að ákvarða kjörstærð sveitarfélaga og líklega er ekkert einhlítt svar við þeirri spurningu. Sum verkefni eru þess eðlis að fámenn sveitarfélög geta sinnt þeim vel, meðan önnur krefjast viss fólksfjölda svo sem rekstur menntastofnana og heilsugæslu. Lágmarkskrafa hlýtur að vera að sveitarfélögin séu nægilega fjölmenn til að geta sjálf sinnt helstu lögbundnu verkefnum sínum og nýtt þannig það svigrúm sem löggjafinn hefur veitt þeim í krafti sjálfsstjórnarréttarins.

Þróunin í sameiningarmálum sveitarfélaga gefur vísbendingar um að innan fárra ára verði flest sveitarfélög á landinu með fleiri en 1.000 íbúa. Í dag telja um 70% sveitarfélaga færri en 1.000 íbúa en í þeim búa aðeins 8% þjóðarinnar.

Hæstv. forseti. Höfuðborgarsvæðið hefur vaxið gríðarlega síðustu ár og teygir nú orðið anga sína á Vesturland, Suðurland og Suðurnes. Í raun er hægt að tala um að höfuðborgarsvæðið gangi í gegnum breytingaskeið þar sem tækifærin eru á hverju horni. Á miklum vaxtartímum er nauðsynlegt að gefa sér tíma til að líta upp og skoða heildarmyndina. Ég velti fyrir mér hvort ástæða sé til að auka enn frekar það samstarf sem nú er milli sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu og útvíkka til nágrannasveitarfélaganna. Samstarf og sveitarfélagaskipan á höfuðborgarsvæðinu tekur breytingum eins og annars staðar á landinu. Það eru t.d. innan við 60 ár frá því að Kópavogi var skipt út úr Seltjarnarneshreppi en í dag er Kópavogsbær annað fjölmennasta sveitarfélag landsins. Það er alls ekki hægt að ganga að því sem vísu að sveitarfélagamörk á höfuðborgarsvæðinu, frekar en annars staðar, verði óbreytt um alla framtíð.

Ég tel óumdeilt að þörf sé á meira samstarfi sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu um skipulagsmál og þá einkum varðandi framboð lóða og samgöngumál. Samvinna sveitarfélaganna hefur leitt til margra góðra verkefna svo sem almenningssamgangna, öflugs slökkviliðs og neyðarþjónustu og nú síðast samstarfs við sveitarfélög á Vesturlandi um hafnamál. Sú staðreynd að það samstarf teygir anga sína alla leið í Borgarnes segir okkur þá sögu að höfuðborgarsvæðið er sífellt að stækka. Á sama hátt má benda á að Orkuveita Reykjavíkur rekur nú starfsemi frá Borgarfirði og alla leið austur í Rangárvallasýslu. Strætó hefur nýlega bætt Akranesi inn í leiðakerfi sitt og þannig mætti áfram telja. Aukið samstarf sveitarfélaga í kringum höfuðborgina leiðir til hagræðingar en umfram allt til betri þjónustu. Ég vona sannarlega að í aðdraganda sveitarstjórnarkosninga í vor muni umræðan mikið snúast um að hugsa stærra, leita nýrra lausna og vinna saman.

Kjarnar á landsbyggðinni hafa verið að sameinast. Með öflugra samstarfi sveitarfélaga eykst slagkraftur svæðisins í heild og samkeppnishæfnin sömuleiðis. Sama þróun á sér stað á höfuðborgarsvæðunum í nágrannalöndum okkar. Við þurfum að opna á umræðu um framtíðarskipulag sveitarstjórnarmála á suðvesturhorninu. Við getum byrjað á því að kanna reynslu nágranna okkar í þeim efnum.

Kaupmannahöfn og nágrannasveitarfélög, ásamt Malmö í Svíþjóð, hafa ákveðið að fara leið samvinnu og samráðs. Þau hafa stofnað höfuðborgarráð sem sinnir sameiginlegum hagsmunamálum. Í Englandi var tekin sú stefna að stofna sérstakt yfirsveitarfélag yfir þau sveitarfélög sem mynda London. Ég hef boðið norrænum sveitarstjórnarráðherrum á samráðsfund á Íslandi í ágúst. Á þeim fundi hef ég meðal annars hug á að ræða sérstaklega málefni höfuðborgarsvæða við kollega mína.

Hæstv. forseti. Undanfarin ár hafa komið fram ýmis sjónarmið um framtíðarviðfangsefni sveitarfélaga hér á landi. Ég reyni að varpa ljósi á ýmis atriði sem vert er að hafa í huga í þeirri umræðu. Sveitarfélögin eru hluti af framkvæmdarvaldi hins opinbera og hafa veigamiklu hlutverki að gegna í stjórnskipan landsins. Við þekkjum veikleika íslenskra sveitarfélaga og þær ógnanir sem eru í umhverfi þeirra. Á síðustu árum hefur verið unnið að því að draga úr þeim og mun sú vinna halda áfram, bæði á vettvangi ríkis og sveitarfélaga. Ég er þeirrar skoðunar að nú þurfum við að líta upp og leita tækifæranna og nýta styrkleikana.

Einn helsti styrkleiki íslenskra sveitarfélaga er nálægð við íbúana. Í smærri stjórnsýslueiningum sem hafa yfirsýn yfir marga málaflokka er auðveldara að ákvarða framboð þjónustu í samræmi við eftirspurn. Stjórnmálamenn og starfsmenn sveitarfélaga hafa betri innsýn og yfirsýn yfir samfélag sitt og kröfur íbúanna. Við eigum að nýta þennan styrk til að færa fleiri verkefni til sveitarfélaganna. Aukin yfirsýn yfir þarfir samfélagsins leiðir til aukinnar hagkvæmni í rekstri og dregur úr hættunni á því að sveitarfélagið verji miklum fjármunum í þjónustu eða verkefni sem fæstir eða jafnvel enginn hefur áhuga á að sveitarfélagið annist. Smæð stjórnsýslu sveitarfélaganna gerir það ennfremur að verkum að boðleiðir eru styttri og sveigjanleiki mikill. Sveitarfélögin eru þess vegna oft fljótari að bregðast við nýjum aðstæðum og vandamálum en ríkið.

Mismunandi forgangsröðun innan sveitarfélaga býður íbúum einnig upp á visst val um búsetu. Samkeppni getur myndast á milli sveitarfélaga um að bjóða aðlaðandi samsetningu á þjónustu og sköttum. Fólk getur því valið sér búsetu út frá þeirri þjónustu sem það vill og þeim gjöldum sem það vill greiða. Íbúar geta því kosið með fótunum, eins og áður sagði. Þessi samkeppni á einna helst við á höfuðborgarsvæðinu, en þess má geta að breytingar sem gerðar hafa verið á tekjustofnum sveitarfélaga að tillögu tekjustofnanefndar skila sveitarfélögunum á höfuðborgarsvæðinu umtalsverðum tekjum, ekki síst Reykjavíkurborg.

Stór og öflug höfuðborg er enn fremur einn af styrkleikum sveitarstjórnarstigsins. Bolmagn Reykjavíkur til að þróa nýja þjónustu og stjórnsýsluhætti hefur leitt til jákvæðra breytinga fyrir sveitarfélögin í landinu sem heild. Nærtækasta dæmið er uppbygging og þróun félagsþjónustu.

Sveitarfélögin geta enn fremur tekið virkari þátt í atvinnu- og byggðamálum en verið hefur. Með aukinni þátttöku og ábyrgð sveitarfélaga í atvinnu- og byggðamálum má reikna með fjölbreytni í aðgerðum og virkari tengslum við íbúa og atvinnulíf á viðkomandi svæðum. Hugsanlega þurfum við að hugsa um tekjustofna sveitarfélaga í þessu sambandi. Hvetja tekjustofnar sveitarfélaga til uppbyggingar í atvinnulífinu? Það er ein þeirra spurninga sem vert er að velta fyrir sér.

Hæstv. forseti. Skiptingin í sveitarfélög býður upp á tækifæri til náins sambands stjórnvalda við íbúana. Borgarafundir, íbúaþing, atkvæðagreiðslur um einstök mál og hverfaráð eru meðal þeirra leiða sem sveitarfélögin hafa farið til þess að styrkja þessi tengsl. Í sumum sveitarfélögum hafa risið fjölmennar frístundabyggðir sem skapa þeim miklar tekjur en kalla um leið á aukna þjónustu. Ég tel eðlilegt að sveitarfélög eigi samráð við þessa íbúa eftir megni og þekki dæmi um að slíkt sé nú þegar gert. Þessir íbúar skipta miklu máli fyrir vöxt margra sveitarfélaga þótt fæstir eigi lögheimili eða kosningarrétt í sveitarfélaginu, það er rétt að undirstrika hér.

Í sveitarfélögunum hafa íbúarnir greiðari aðgang að stjórnmálamönnum heldur en mögulegt er á öðrum stjórnsýslustigum og það auðveldar íbúum að koma óskum og athugasemdum á framfæri. Sú þróun er jákvæð að sveitarfélög hafa í auknum mæli tekið upplýsingatæknina í sína þjónustu til að efla tengslin við íbúana.

Hæstv. forseti. Nálægð og yfirsýn yfir hagsmuni hins staðbundna samfélags er helsti kostur sveitarfélaganna en gæta þarf að því að nálægðin verði ekki á kostnað bolmagns sveitarfélagsins til að sinna lögbundnum skyldum sínum. Helsta ógn sveitarfélaga á landsbyggðinni er neikvæð byggðaþróun og því er mjög mikilvægt að hið opinbera, ríki og sveitarfélög, vinni í sameiningu að því að finna leiðir til að verjast þeirri ógn, t.d. með því að auka vægi sveitarfélaganna og flytja opinber verkefni út á land. Ég hef ákveðið að flytja starfsemi foreldra- og fæðingarorlofssjóðs til Skagastrandar og Hvammstanga. Dómsmálaráðherra hefur ákveðið að flytja sektainnheimtu á Blönduós og nefna mætti fleiri dæmi um verkefnaflutning og hugmyndir í því efni.

Öflugt sveitarstjórnarstig býður upp á fjöldamörg tækifæri. Framtíðarviðfangsefnið hlýtur að vera að leita leiða til að gera sveitarfélögin betur í stakk búin til að grípa þau tækifæri sem gefast og varast ógnir. Síðustu áratugina hefur stefna stjórnvalda verið að sameina sveitarfélög í stærri einingar og hvetja til samstarfs. Hugsanlega eru aðrar leiðir færar. Við verðum að vera reiðubúin til að velta þeim upp og ræða.

Skýrslan sem við ræðum um í dag er eitt innlegg í þá umræðu. Auk hennar hef ég ákveðið að kanna viðhorf sveitarstjórnarmanna og alþingismanna til sveitarstjórnarmála með sérstakri rannsókn sem unnin verður á næstunni í samstarfi við Viðskiptaháskólann á Bifröst.

Það hlýtur að vera markmiðið að stjórnsýslan og ábyrgð á málaflokkum sé einföld og skýr þannig að íbúarnir viti hvert þeir eigi að leita við úrlausn mála sinna. Einnig hljótum við að vilja tryggja sjálfsforræði sveitarfélaga og stjórn þeirra yfir eigin verkefnum á sem einfaldastan og skilvirkastan hátt. Til að ná þeim markmiðum þarf að eiga sér stað opinská umræða um málefni ríkis og sveitarfélaga í heild sinni og við þurfum að leita sameiginlegra lausna. Í slíkri umræðu er nauðsynlegt að allir sem málið varðar séu opnir fyrir nýjum hugmyndum, séu þær skynsamlegar út frá hagsmunum borgaranna. Það er mikilvægt að löggjafinn taki virkan þátt í þeirri umræðu á málefnalegum forsendum og ég vona að þessi skýrsla kveiki frekari umræðu á meðal háttvirtra alþingismanna.

Hæstv. forseti. Takist okkur vel upp í skoðanaskiptum okkar í dag þá vonast ég til þess að umræða um stöðu sveitarstjórnarstigsins verði reglulega á dagskrá þingsins í framtíðinni.