132. löggjafarþing — 98. fundur,  3. apr. 2006.

Stjórn fiskveiða.

448. mál
[17:56]
Hlusta

Frsm. minni hluta sjútvn. (Jón Gunnarsson) (Sf):

Frú forseti. Ég mæli hér fyrir áliti minni hluta sjávarútvegsnefndar á þskj. 925 í því máli sem við hér ræðum.

Nefndin hefur fjallað um málið og hefur meiri hluti nefndarinnar lagt til veigamiklar breytingar á frumvarpinu. Verulegar efnislegar breytingar eru lagðar til á 2. gr. frumvarpsins og einnig eru tekin upp í nefndarálit og breytingartillögur meiri hlutans atriði sem ekki voru í því frumvarpi sem sjávarútvegsráðherra lagði fyrir Alþingi þann 23. janúar sl.

Þau atriði sem þar um ræðir voru því ekki til umfjöllunar við 1. umræðu málsins og voru ekki heldur send umsagnaraðilum til umsagnar. Minni hlutinn telur að þrátt fyrir að um sé að ræða innsetningu bráðabirgðaákvæða í ótímabundinn texta laganna sé nauðsynlegt að gefa hagsmunaaðilum og öðrum sem gefa vildu umsögn um breytingarnar rétt til þess að setja fram sín sjónarmið og átelur þau vinnubrögð meiri hlutans að hafna því að þær breytingar sem um ræðir kæmu fram í sérstöku frumvarpi sem fengi síðan hefðbundna þinglega meðferð sem að sjálfsögðu felur í sér þrjár umræður og umsagnarferli.

1. gr. frumvarpsins gerir ráð fyrir að brott falli ákvæði sem í gildi eru varðandi sóknardagakerfi fyrir krókabáta, þar sem í gildandi lögum er gert ráð fyrir að ákvæðin sem um ræðir falli niður í lok þessa árs, en einungis tveir bátar eru nú í sóknardagakerfi. Hér er endanlega verið að leggja niður sóknardagakerfi krókabáta og festa í sessi eitt kerfi fyrir alla smábáta. Fulltrúar minni hlutans í nefndinni mótmæltu kröftuglega þegar sjávarútvegsráðherra lagði fyrir Alþingi tillögur þess efnis að leggja niður sóknardagakerfið og setja alla smábáta í aflamark. Þau mótmæli voru að engu höfð og því er nú komið að því að leggja endanlega af einu eftirstöðvar sóknarstýringar við stjórn fiskveiða á Íslandi.

2. gr. fjallar um nauðsyn þess að setja sérstakar takmarkanir á krókaaflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila, einstaklinga eða lögaðila umfram þær almennu takmarkanir sem nú gilda um aflahlutdeild í lögunum um stjórn fiskveiða. Að óbreyttum lögum gætu í raun tvær útgerðir smábáta haft yfir að ráða öllum aflaheimildum í krókaaflamarkskerfinu og þær þannig safnast á afar fáar hendur og mun færri en raunin er í hinu hefðbundna aflamarkskerfi. Helst mætti halda að í flýtinum við að koma öllum smábátum úr sóknardagakerfi yfir í aflamarkskerfi hafi sjávarútvegsráðherra yfirsést þetta atriði og því sé nú nauðsynlegt að koma hámarki á aflahlutdeild í krókaaflamarkinu. Meiri hluti nefndarinnar gerir tillögur um verulegar breytingar á þeim hlutföllum sem heimilt verður að hafa á einni hendi frá því sem um ræddi í frumvarpinu. Frumvarpið gerði ráð fyrir að hámark krókaaflahlutdeildar í þorski yrði 6%, 9% í ýsu og aldrei meira en 6% af heildarverðmæti krókaaflahlutdeildar.

Umsagnir um þetta hlutfall voru mismunandi og komu fram sterk rök bæði fyrir hærri hlutfallstölum en einnig lægri. Af upplýsingum sem lagðar voru fyrir nefndina liggur ljóst fyrir að ein útgerð að minnsta kosti var komin nálægt þeim hlutföllum sem lagt var til að yrðu hámark og við 1. umræðu í þinginu lýsti sjávarútvegsráðherra því yfir að ekki væru nein vísindaleg rök á bak við tillögur um þau hlutföll sem fram komu í frumvarpi ráðherrans. Reynt hefði verið að taka mið af stöðu einstakra útgerða á þeim tíma sem frumvarpið var samið. Tillaga meiri hlutans um breytta hámarkshlutdeild eða 4% í þorski, 5% í ýsu og 5% af heildarverðmæti krókaaflahlutdeildar er mikil breyting frá upprunalegu tillögunum í frumvarpinu og verða fleiri en ein útgerð fyrir áhrifum af þessum nýju tillögum. Þær útgerðir verða fyrir afturvirkum áhrifum af lagasetningunni og nýjar takmarkanir leggja þeim á herðar þá skyldu að bregðast við hinum breyttu lögum og minnka hlutdeild sína frá því sem nú er. Meiri hlutinn leggur til að þær útgerðir sem þegar eru yfir þeim hlutföllum sem koma fram í breytingartillögum meiri hlutans fái aðlögunartíma til að flytja krókaaflahlutdeild af skipum sínum fram til 1. september 2009 þannig að aflahlutdeildir rúmist innan ramma laganna.

Lagasetning sem tekur réttindi af einstökum tilgreindum einstaklingum eða lögaðilum, sem þeir höfðu innan gildandi laga, orkar alltaf tvímælis og er það skoðun minni hlutans að því hefði verið rétt að leita leiða til þess að heimila þeim aðilum sem við framlagningu frumvarpsins væru yfir hinum nýju takmörkunum að halda stöðu sinni. Hægt hefði verið að búa þannig um hnútana í lagasetningunni að umræddir aðilar gætu ekki aukið við núverandi hlutdeild sína og í þeim tilfellum sem þeir flyttu frá sér aflahlutdeild gætu þeir ekki flutt aflahlutdeild til sín að nýju meðan þeir væru yfir þeim hámörkum sem giltu að lögunum settum. Það er álit minni hlutans að hefði sú leið verið farin væri hægt að fallast á þær hlutfallstölur sem meiri hlutinn leggur nú til að gildi sem hámarkshlutdeildir. Þar sem ekki reyndist hljómgrunnur innan nefndarinnar fyrir þeim sjónarmiðum er það á ábyrgð meiri hlutans að leggja til afturvirkar íþyngjandi ráðstafanir sem bitna á einstökum útgerðaraðilum en hafa aftur á móti lítil sem engin áhrif á stöðu annarra.

Í 3. gr. frumvarpsins er heimild til Fiskistofu til að gera þjónustusamninga um rafrænar tilkynningar um flutning aflamarks milli fiskiskipa og kveðið á um að gjald fyrir hvern þjónustusamning skuli nema 12.000 kr. Víðtækar heimildir eru síðan í greininni til handa sjávarútvegsráðherra til setningar reglna um skilyrði fyrir gerð samninga og honum heimilt að víkja frá ákvæðum sem nú gilda um framkvæmd flutnings aflamarks og greiðslu gjalda þess vegna. Það er álit minni hlutans að gjald fyrir samninga vegna þessa ákvæðis ætti í meira mæli að fara eftir umfangi og fjölda færslna í gegnum hið rafræna skráningarkerfi, þannig að meira samband en ráð er fyrir gert verði milli nota og greiðslu fyrir afnot af hinu nýja kerfi. Einnig er nauðsynlegt að tryggja að öll skilyrði sem nú eru í gildi varðandi flutning séu áfram fyrir hendi þannig að magn, verð og aðrar upplýsingar vegna flutningsins liggi fyrir og að aðkoma Verðlagsstofu skiptaverðs verði með óbreyttum hætti. Mikilvægt er að flutningur aflamarks milli skipa sé rétt skráður og að með einföldum og gegnsæjum hætti sé hægt að nálgast allar upplýsingar um slíka flutninga.

Ákvæði til bráðabirgða er tilkomið vegna sérstaks vanda rækjuútgerðar og virðist markmiðið vera að bregðast á tímabundinn hátt við aðstæðum sem uppi eru í greininni. Minni hlutinn telur mikilvægt að stjórnvöld komi til móts við rækjuiðnaðinn í þeim erfiðu innri og ytri skilyrðum sem nú eru fyrir hendi og ein leiðin til þess er í gegnum þau úrræði sem stjórnvöld hafa í lögum um stjórn fiskveiða.

Í 9. gr. laga um stjórn fiskveiða segir, með leyfi forseta:

„Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir sem nema allt að 12.000 lestum af óslægðum botnfiski í þorskígildum talið sem hann getur ráðstafað þannig:

1. Til að mæta áföllum sem fyrirsjáanleg eru vegna verulegra breytinga á aflamarki einstakra tegunda.

2. Til stuðnings byggðarlögum, í samráði við Byggðastofnun, þannig:

a. Til minni byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og háð eru veiðum eða vinnslu á botnfiski.

b. Til byggðarlaga sem orðið hafa fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafa verið út og landað hafa afla í viðkomandi byggðarlögum og sem veruleg áhrif hefur haft á atvinnuástand í byggðarlögunum.“

Það er álit minni hlutans að hægt sé að mæta vanda rækjuiðnaðarins með ráðstöfunum samkvæmt 9. gr., en bráðabirgðaákvæðið sem fram kemur í frumvarpi sjávarútvegsráðherra gerir ekki ráð fyrir að hefðbundnum aðferðum sé beitt til að takast á við vanda greinarinnar heldur er með ákvæðinu reynt að fara nýja og um margt umdeilda leið til lausnar vandans. Minni hlutinn varar við aðferðum sem ganga gegn almennum skilyrðum um veiðiskyldu og telur vænlegra til árangurs að mæta vandanum með sömu aðferðum og gert hefur verið áður þegar um er að ræða ófyrirsjáanlegan vanda einstakra greina eða svæða. Minni hlutinn telur rétt að við aðstæður eins og nú eru uppi í rækjuveiðum og vinnslu sé gjald vegna úthlutaðs aflamarks í úthafsrækju einungis greitt af lönduðum afla.

Minni hlutinn telur að atriði sem minnst var á í upphafi nefndarálitsins og ekki hafa komið fram í frumvarpstexta eða verið send umsagnaraðilum til umsagnar eigi ekki heima í því frumvarpi sem hér er til umfjöllunar. Endurútgáfa laganna er ein og sér ekki nægjanleg ástæða til þess að hnýta óskyldum atriðum við áður framkomið lagafrumvarp og réttara hefði verið að áliti minni hlutans að lagatæknilegar breytingar sem nauðsynlegar kunna að reynast til endurútgáfu komi fram í sérstöku frumvarpi sem fái venjubundna þinglega meðferð.

Breytingar á lögum um stjórn fiskveiða eru tíðar og sífellt verið að breyta einstökum atriðum laganna. Það er álit minni hlutans að nauðsynlegt sé að taka til endurskoðunar lögin í heild sinni í stað þess að sífellt séu gerðar tilraunir til að bæta úr ágöllum sem á lögunum eru og mun minni hlutinn því ekki standa að samþykkt þess frumvarps sem hér er til umfjöllunar.

Undir þetta nefndarálit minni hluta sjávarútvegsnefndar skrifa Jón Gunnarsson og Kristján L. Möller.

Herra forseti. Eins og fram kemur í nefndaráliti meiri hlutans og eins breytingartillögum sem lagðar eru fram hér er verið lagt til að gera tillögur um talsvert miklar breytingar á því frumvarpi sem lagt var fram af hálfu sjávarútvegsráðherra. Breytingarnar eru það miklar að maður veltir fyrir sér hvernig stendur á því aftur núna í þeim málum sem við erum að ræða í dag, um stjórn fiskveiða, sé lagt fram frumvarp með ákveðnum rökstuðningi og ákveðnum forsendum sem sjávarútvegsnefnd telur síðan ástæðu til að gjörbreyta í meðferð sinni.

Mig langaði aðeins, herra forseti, að minnast á orð hæstv. ráðherra í 1. umr. um þetta frumvarp sem við ræðum en þar var hæstv. ráðherra spurður að hvað lægi að baki því að ákveða 6% í þorski, 9% í ýsu og 6% af heildarverðmæti.

Þá svaraði hæstv. ráðherra eftirfarandi, með leyfi forseta ætla ég að lesa upp úr ræðu hæstv. ráðherra:

„Það er auðvitað þannig að þær prósentutölur sem hv. þingmaður spurði um eru engin vísindaleg nálgun, það ber að sjálfsögðu að játa. Eins og ég sagði áðan eru þær ekki hugsaðar á þann hátt að þær séu takmarkandi í sjálfu sér miðað við núverandi ástand heldur fyrst og fremst til að hafa áhrif á framtíðina, væntingar og ákvarðanir um hana. Ákvörðun um þær er m.a. tekin í ljósi þeirra upplýsinga sem við höfðum um hámarkshlutdeild einstakra útgerða og þær eiga ekki að leiða til þess að menn þurfi að selja frá sér eða neitt þannig.“

Svona svaraði hæstv. ráðherra því hvernig stæði á því að í frumvarpinu væru prósenturnar sem um ræðir í krókaaflamarki 6% í þorski, 9% í ýsu og 6% af heildarverðmæti. (Gripið fram í.) Með öðrum orðum: Starfsmenn ráðuneytisins og hæstv. ráðherra skoðuðu stöðuna eins og hún lá fyrir, sáu þörfina fyrir að setja hámark á krókaaflahlutdeildina og ég tek heils hugar undir það. Það var þörf á því að setja hámark á þetta og ég sagði það í ræðu í haust sem leið, að það væri nauðsynlegt að fara að huga að þessu vegna þess hve samþjöppunin væri orðin mikil í greininni. Ráðherrann sagði að hann og hans starfsmenn hefðu skoðað stöðuna og ákveðið hefði verið að leggja til prósentur sem ekki mundu íþyngja afturvirkt þeim sem hefðu fylgt þeim lögum sem nú eru í gildi.

Á þessu hefur orðið talsvert mikil breyting. Formaður sjávarútvegsnefndar hv. hefur beygt ráðherrann í málinu og mig langar að fara betur yfir rökin sem hæstv. ráðherra hafði fyrir þessum prósentum við 1. umr. Mér þóttu þau rök að mörgu leyti skynsamleg. Mér fannst þau taka manneskjulega á því að þurfa að setja hámark á þá menn sem starfa í greininni, eftir lögum sem nú þegar eru í gildi, en um leið að taka á vanda sem allir sáu að var vaxandi og mundi fyrirsjáanlega aukast í framtíðinni.

Hæstv. ráðherra sagði í umræðunni um þetta í 1. umr., með leyfi forseta:

„Ljóst er að mikil sameining krókaaflahlutdeildar hefur orðið og ástæða þykir þess vegna til að setja þær takmarkanir sem hér er lagt til þannig að krókaaflahlutdeildin dreifist á fleiri fyrirtæki og þar með sjávarbyggðir.“

Hæstv. ráðherra hélt áfram og sagði:

„Í sjálfu sér þarf ekki að hafa mjög mörg orð um þetta. Þessi mál hafa verið talsvert rædd og sú þróun sem hér er í rauninni verið að bregðast við hefur átt sér stað býsna hratt. Yfir þessi mál var farið á síðasta hausti og eftir athugun taldi ég ekki ástæðu til að leggja fram frumvarp í þessa veru þá vegna þess að það gerir maður í síðustu lög að koma í veg fyrir að menn geti þróað útgerð sína með skynsamlegum og hagkvæmum hætti og vil ég ekki bregða fæti fyrir það og ekki er verið að gera það með frumvarpi þessu.“

Stöldrum aðeins við þessi rök hæstv. ráðherra. Síðasta haust skoðuðu hæstv. ráðherra og starfsmenn hans í ráðuneytinu stöðuna og töldu ekki ástæðu til að bregðast við. Það segir hæstv. ráðherra í þinginu. Hvernig var staðan þá? Hún var þannig að þá var útgerð komin yfir 5% í þorski í krókaaflamarki. Hæstv. ráðherra taldi ekki ástæðu til að bregðast við. Hæstv. ráðherra lýsir því að hann hefði viljað gefa mönnum kost á að verða svolítið stærri. Hvað þýðir „að þróa útgerð sína með skynsamlegum og hagkvæmum hætti“ í kerfi þar sem menn reyna að ná meiri hlutdeild? Það hlýtur að þýða að hæstv. ráðherra hefur ekki viljað grípa inn í og stoppa þróunina heldur leyfa mönnum að safna að sér meira af þessum heimildum, kaupa meira af þessum heimildum til sín. Hann hefur væntanlega metið það svo á þeim tíma að gott væri fyrir útgerðina í krókaaflamarkinu að geta stækkað og ná ákveðinni stærð. Hann virtist í haust ekki telja að 5% hafi verið hættuleg stærð.

Síðan segir hæstv. ráðherra ef ég les áfram, með leyfi forseta:

„En hins vegar hefur þróunin verið býsna hröð og þegar við vorum að búa til lögin í kringum smábátakerfið var alltaf gert ráð fyrir því, og það var pólitískt markmið í sjálfu sér sem ég held að allir hafi verið sammála um, að mjög mikilvægt væri að eignaraðildin í smábátakerfinu væri býsna dreifð, bæði vegna þess að það er skynsamlegt í sjálfu sér að eignaraðild sé dreifð en líka vegna þess að það mun ásamt öðru stuðla að því eða a.m.k. ýta undir að það fiskveiðistjórnarkerfi sem var búið til með hagsmuni hinna dreifðu byggða fyrir augum, að aflahlutdeildirnar og aflaheimildirnar, rétturinn til fiskveiða sé dreifðari heldur en hann væri ef þetta þróast í þá átt sem maður gæti ella séð fyrir sér og kynnu að vera einhverjar vísbendingar um.“

Síðan segir hæstv. ráðherra: „Þegar þessi mál eru skoðuð er það ekki svo að margar útgerðir séu út af fyrir sig með mjög stórar aflahlutdeildir. Það er fyrst og fremst ein útgerð sem er eitthvað nálægt því þaki sem hérna er verið að kveða á um en aðrar útgerðir eru miklu lægri, kringum 2% og þaðan af lægra. Það er því ekki þannig“ — sagði hæstv. ráðherra í 1. umr. og það voru skilaboð hans út til greinarinnar — „að engin dreifing sé í þessu kerfi. Með frumvarpinu er einfaldlega verið að reyna að stuðla að og tryggja tiltekna þróun. Þess vegna er þetta ekki frumvarp sem í sjálfu sér“ — og nú er mikilvægt að hlusta — „breytir núverandi ástandi í miklum mæli heldur mun fyrst og fremst hafa áhrif á framtíðarákvarðanir manna.“

Þannig er það nú einu sinni með lagasetningu að henni er ætlað að hafa áhrif á framtíðarákvarðanir manna. Afturvirk lagasetning hefur aldrei verið talin ganga. En einhverra hluta vegna virðist sem meiri hluti sjávarútvegsnefndar og hv. formaður sjávarútvegsnefndar Guðjón Hjörleifsson meti það svo að í þetta skipti sé í lagi að setja afturvirk lög sem íþyngi ákveðnum einstaklingum eða ákveðnum lögaðila en hafi lítil áhrif á aðra, sértæk lög sem sett eru vegna þess að ein útgerð er komin yfir það hámark sem hv. formanni sjávarútvegsnefndar þykir tilhlýðilegt.

Ef sú leið hefði verið farin sem lögð var til í frumvarpi hæstv. ráðherra, að miða við stöðu útgerðanna eins og hún er eða var þegar lagafrumvarpið var lagt fram, væru menn ekki að standa í þessari umræðu hér. Þá væru menn að setja hámark á þessa þróun og segja: Við erum að senda þau skilaboð í gegnum lagasetningu og setja mjög skýrar reglur til framtíðar litið að ekki verði leyfilegt að safna aflaheimildum á svona fáar hendur.

Í umsögn Landssambands smábátaeigenda, þar sem þeir lögðu til 3% í þorski, 3% í ýsu og 3% af heildarkrókaaflamarki eða krókaaflahlutdeild, var önnur málsgrein þar sem fram kom að þeir legðu einnig til að sett yrði ákvæði til bráðabirgða í lögin sem heimilaði þeim sem væru yfir þessum hámörkum þegar lögin væru sett að halda stöðu sinni í tíu ár, stendur í bréfi Landssambands smábátaeigenda, og jafnframt að þetta yrði endurskoðað að tíu árum liðnum. Það hefði þess vegna verið hægt að framlengja það í tíu ár í viðbót.

Þegar hv. formaður sjávarútvegsnefndar segir að hann sé að fara að vilja Landssambands smábátaeigenda í málinu, reynt sé að mætast á miðri leið, þá er það ekki alveg rétt. Vegna þess að talsverður munur er á því hvort sett er í lög, eins og hér er verið að gera, að einstaklingar sem fá á sig afturvirk lög hafi þrjú ár til að bregðast við þeim og leiðrétta stöðu sína eða hvort verið er að setja í lög að þeir fái að halda stöðu sinni í tíu ár og eftir þann tíma verði hún skoðuð.

Í nefndaráliti minni hlutans kemur þetta sjónarmið einmitt fram, að nær hefði verið í þessari lagasetningu að setja einstefnuloka í lögin þannig að þeir aðilar sem störfuðu á þeim tíma sem lögin voru í gildi, ekki vitandi betur en þeir væru fylgjandi lögunum sem í gildi væru á hverjum tíma, að ekki væru sett íþyngjandi afturvirk lög á þá eina heldur fengju þeir að halda lagalegri stöðu sinni sem þeir höfðu samkvæmt gildandi lögum en síðan gætu menn þá tekið það til baka. Ef þeir minnkuðu mættu þeir ekki stækka aftur, eins og fram kom í áliti minni hlutans, það væri sem sagt einstefnuloki á þangað til ákveðnu hámarki væri náð.

Til að tefja ekki umræðuna frekar en orðið er ætla ég ekki að bæta miklu við þau atriði sem nefnd voru í nefndaráliti minni hluta sjávarútvegsnefndar. Þar var farið yfir öll þau atriði sem fram koma í núverandi frumvarpi og þeim viðamiklu breytingartillögum sem frá sjávarútvegsnefnd koma. Ég vil enn og aftur ítreka að við erum alls ekki að fjalla hér um sama frumvarp núna í 2. umr. og við fjölluðum um þegar hæstv. ráðherra lagði það fram. Það er algjörlega sammerkt með þessu frumvarpi eins og við vorum að ræða áðan um jöfnunarpottinn, gjörólíkt frumvarp frá því sem hæstv. ráðherra lagði fram. Hæstv. ráðherra hlýtur að þurfa að fara að spyrja sig þeirrar spurningar hvort ekki sé rétt að reyna að vanda frumvörpin betur sem frá honum koma svo hv. sjávarútvegsnefnd þurfi ekki aftur og aftur, tvisvar á dag, að leggja til verulegar breytingar nánast í öllum efnisatriðum frumvarpsins þannig að það sé tækt að mati nefndarmanna.