stjórnarskipunarlög.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til stjórnarskipunarlaga um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands sem ég flyt sem þingmannafrumvarp, ásamt hæstv. iðnaðar- og viðskiptaráðherra. Lagt er til að við stjórnarskrána bætist ný grein sem verði 79. gr. og orðist svo, með leyfi forseta:
„Náttúruauðlindir Íslands skulu vera þjóðareign, þó þannig að gætt sé réttinda einstaklinga og lögaðila skv. 72. gr. Ber að nýta þær til hagsbóta þjóðinni, eftir því sem nánar er ákveðið í lögum. Ekki skal þetta vera því til fyrirstöðu að einkaaðilum séu veittar heimildir til afnota eða hagnýtingar á þessum auðlindum samkvæmt lögum.“
Áður en ég vík nánar að efni tillögunnar vil ég leyfa mér að gera nokkra grein fyrir aðdraganda þessa máls og nokkrum almennum atriðum í tengslum við breytingar á stjórnarskránni eins og þær hafa yfirleitt gengið fyrir sig á undanförnum árum.
Undanfarna áratugi hafa breytingar á stjórnarskránni yfirleitt gerst að undangengnu samráði og samstarfi allra þingflokka á Alþingi, ýmist í formlegum stjórnarskrárnefndum eða við óformlegri aðstæður, t.d. á vettvangi formanna þingflokka.
Þannig var um stjórnarskrárbreytingarnar 1991 þegar deildaskipting Alþingis var afnumin, 1995 þegar mannréttindakaflanum var breytt og 1999 þegar núverandi kjördæmaskipan var tekin upp en einnig þegar þingmönnum var fjölgað í 63 og kosningareglum breytt árið 1983.
Má segja að um þessar breytingar allar hafi verið góð samstaða milli þingflokka þótt hún hafi ekki verið alger því að einhverjir þingmenn greiddu atkvæði gegn umræddum breytingum. Segja má því að rík hefð sé fyrir góðri samstöðu um stjórnarskrárbreytingar hin síðari ár, og jafnvel á öllum lýðveldistímanum ef undan er skilin kjördæmabreytingin 1959 sem einn flokkur á Alþingi, Framsóknarflokkurinn, lagðist eindregið gegn.
Það var í þessum anda sem Halldór Ásgrímsson, fyrrverandi hæstv. forsætisráðherra, fól nýrri stjórnarskrárnefnd í ársbyrjun 2005 að vinna að heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar en í skipunarbréfi hennar var þó einkum vikið að endurskoðun ákvæða í I., II. og V. kafla stjórnarskrárinnar. Frá því í febrúar á þessu ári hefur hins vegar legið fyrir sú niðurstaða hjá stjórnarskrárnefndinni að aðeins yrði gerð ein tillaga til forsætisráðherra um stjórnarskrárbreytingu og lýtur hún að núgildandi 79. gr. um það hvernig staðið skuli að breytingum á stjórnarskránni. Sú tillaga barst mér með bréfi formanns nefndarinnar 5. febrúar sl. Er sú tillaga nú til athugunar hjá formönnum stjórnmálaflokkanna eftir nokkrar breytingar af minni hálfu. Náist um það samkomulag mun sú tillaga til breytingar á stjórnarskránni lögð fram í sérstöku frumvarpi til stjórnarskipunarlaga af formönnum allra flokka í samræmi við fyrri hefðir í þessum efnum.
Víkur þá sögunni að frumvarpi því sem nú er á dagskrá og við formaður Framsóknarflokksins flytjum. Vil ég fyrst rifja upp að í stefnuyfirlýsingu núverandi ríkisstjórnarflokka frá 1995 er að finna svohljóðandi ákvæði, með leyfi forseta:
„Stefnt er að því að festa í stjórnarskrá ákvæði um að auðlindir sjávar séu sameign íslensku þjóðarinnar og að stjórn fiskveiða og rétti til veiða skuli skipað með lögum.“
Árið 2003 þegar gefin var út nýjasta stefnuyfirlýsing núverandi ríkisstjórnar sagði svo um þetta atriði, með leyfi forseta:
„Ákvæði um að auðlindir sjávar séu sameign íslensku þjóðarinnar verði bundið í stjórnarskrá.“
Landsfundur Sjálfstæðisflokksins ályktaði síðan í október 2005 eftirfarandi, með leyfi forseta:
„Verði ákvæði um þjóðareign á auðlindum sett í stjórnarskrá skal gæta jafnræðis varðandi allar auðlindir í þjóðareigu. Jafnframt skal kveðið á um rétt þeirra sem auðlindirnar nýta.“
Flokksstofnanir Framsóknarflokksins munu hafa ályktað í svipaða veru.
Þess má einnig geta að í stefnu og starfsáætlun ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokks og Alþýðuflokks 1991 sagði að stjórnskipuleg staða sameignarákvæða laga um stjórn fiskveiða yrði tryggð.
Þegar fyrir lá að ekki yrði niðurstaða að sinni um þetta atriði í starfi stjórnarskrárnefndar frekar en um önnur stærri atriði í stjórnarskránni sem þar eru til endurskoðunar gerðu margir, og þar á meðal ég, ráð fyrir því að málið mundi bíða frekara nefndarstarfs á nýju kjörtímabili þar sem leitað yrði breiðrar samstöðu í anda þeirra vinnubragða sem ég hef rakið fyrr í ræðu minni. Hefði það ekki síst verið mikilvægt í ljósi þess að málið varðar grundvallarspurningar um nýtingu auðlinda Íslands og eignarréttindi yfir þeim, bein og óbein, og fyrir liggur að uppi eru mjög skiptar skoðanir í þjóðfélaginu varðandi þessi atriði, og viðhorf fræðimanna misvísandi.
Fljótlega kom í ljós að ekki höfðu allir hugsað sér það sama í þessu efni hvað málsmeðferð varðar. Keyrði um þverbak þegar leiðtogar stjórnarandstöðuflokkanna efndu til blaðamannafundar í þinghúsinu fyrir viku síðan til þess gagngert að bjóða Framsóknarflokknum „upp í dans“, virðulegi forseti, út af þessu máli og reyna þar með að reka fleyg milli flokka á Alþingi í máli sem yfirleitt hefur verið reynt að ná samstöðu um eins og dæmi þau sanna sem ég hef rakið.
Andspænis vinnubrögðum af þessu tagi áttu stjórnarflokkarnir aðeins eitt svar og það var að leggja fram sitt eigið frumvarp sem nú er komið hér á dagskrá.
Ég vil enn leyfa mér að treysta því að einhver hugur hafi fylgt máli hjá stjórnarandstöðunni þegar gengið var eftir því að frumvarp þetta kæmi fram og því jafnframt heitið að greiða götu slíks máls í þinginu. Vil ég því segja að þó svo að aðdragandinn sé óvenjulegur og tími skammur til þingloka er enn mögulegt að afgreiða þetta mál ef allir sýna þann vilja sinn í verki sem mest hafa um hann talað að undanförnu.
Vík ég nú, virðulegi forseti, að frumvarpi því sem til umræðu er. Efnisgrein frumvarpsins kveður á um að náttúruauðlindir Íslands skuli vera þjóðareign. Um er að ræða stefnuyfirlýsingu sem vísar til fullveldisréttar þjóðarinnar yfir náttúruauðlindum til lands og sjávar. Enn fremur vísar hugtakið til sameiginlegrar ábyrgðar þjóðarinnar allrar á náttúruauðlindum enda eiga Íslendingar allt undir því að skynsamlega sé farið með þessi sameiginlegu verðmæti.
Með náttúruauðlindum er fyrst og fremst vísað til auðlinda sjávar og hafsbotnsins, hálendisins, orku fallvatna, grunnvatns, jarðhita, málma og annarra hagnýtanlegra jarðefna. Eins og fram kemur í greinargerð er það eftirlátið löggjafanum að afmarka nánar hvað felst í hugtakinu náttúruauðlind.
Með þessari yfirlýsingu er ekki verið að slá eign ríkisins á allar náttúruauðlindir í landinu og til að fyrirbyggja túlkun í þá veru er sérstaklega tekið fram í 1. málsl. 1. gr. frumvarpsins að gætt skuli réttinda einstaklinga og lögaðila samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að eignarrétturinn sé friðhelgur. Þar getur verið um að ræða rétt eigenda fasteigna og lands til veiði, jarðhita, nýtingar vatns, virkjunarréttindi og fleira. Þar getur einnig verið um að ræða atvinnu- og afnotaréttindi sem njóta verndar sem óbein eignarréttindi. Má taka sem dæmi afréttarnot bænda og sveitarfélaga sem sérstaklega eru viðurkennd í 5. gr. þjóðlendulaga eða réttindi útgerðarmanna sem fyrst og fremst eru atvinnuréttindi en geta sem slík notið verndar sem óbein eignarréttindi.
Þá kemur fram í 1. gr. frumvarpsins að nýta beri náttúruauðlindir Íslands til hagsbóta þjóðinni. Eins og verið hefur ber að útfæra þetta nánar í löggjöf. Þarna er fyrst og fremst um stefnuyfirlýsingu að ræða sem þó getur haft þýðingu, m.a. að því leyti að þarna er kominn mælikvarði á það hvaða kröfur löggjöf um auðlindanýtingu þarf að uppfylla. Það verður að vera ákvörðunarefni löggjafans á hverjum tíma hvaða skipulag henti best til að nýta þessar auðlindir þjóðarinnar. Með slíku ákvæði er löggjafinn hins vegar bundinn við að hafa hagsmuni heildarinnar að leiðarljósi við setningu slíkrar löggjafar en í þjóðarheill er þá einnig fólginn sá hlutlægi mælikvarði sem lagður er á þær kröfur sem löggjöf um auðlindanýtingu þarf að uppfylla.
Slík löggjöf þarf að tryggja að auðlindir nýtist til hagsbóta þjóðinni allri. Löggjöf sem t.d. mundi leiða til þess að allur arður af auðlind færi úr landi mundi því stangast á við þetta ákvæði. Augljóst er að ákvæðið getur t.d. haft mikla þýðingu gagnvart Evrópusambandinu ef Ísland sækti einhvern tímann í framtíðinni um aðild að því.
Loks segir í 1. gr. að ofangreint sé því ekki til fyrirstöðu að einkaaðilum séu veittar heimildir til afnota eða hagnýtingar á náttúruauðlindum. Þar er vísað til auðlinda sem ekki eru í einkaeigu. Slíkar auðlindir eru því annaðhvort í ríkiseigu eða eigendalausar. Þarna er um að ræða t.d. fiskimiðin umhverfis landið, hafsbotninn sem lýstur hefur verið ríkiseign, sbr. lög nr. 73/1990, hálendið að því leyti sem um þjóðlendu er að ræða, vatnsafl og jarðvarma að því marki sem þær auðlindir eru ekki í einkaeigu.
Um þessar auðlindir sem ríkið hefur ráðstöfunarrétt yfir, annaðhvort sem beinn eigandi eða á grundvelli almennra valdheimilda, gildir samkvæmt frumvarpinu að heimila má afnot eða hagnýtingu þeirra. Ekki er hins vegar gert ráð fyrir að ráðstafa mætti þessum sameiginlegu auðlindum með varanlegum hætti til einkaaðila.
Skoða verður í hverju tilfelli hvað felst nánar tiltekið í slíkum afnota- eða hagnýtingarheimildum. Það hlýtur fyrst og fremst að vera mat löggjafans hverju sinni hvaða skilmálum hann bindur slíkar afnota- eða nýtingarheimildir. Fyrirvari af því tagi sem er að finna í 3. málsl. 1. gr. fiskveiðistjórnarlaganna, um að úthlutun veiðiheimilda myndi ekki óafturkallanlegt forræði viðkomandi yfir þeim, er í góðu samræmi við þá stefnumörkun sem felst í þessu stjórnarskrárfrumvarpi. Mun samþykkt þess fyrirsjáanlega styrkja enn frekar fyrirvarann í 1. gr. fiskveiðistjórnarlaganna. Hlýtur að koma til skoðunar í framhaldinu hvort setja eigi hliðstæða fyrirvara eftir því sem við á í lög um auðlindanýtingu á öðrum sviðum.
Ef við berum frumvarpið saman við tillögur auðlindanefndar frá árinu 2000 hefur að mati flytjenda þessa máls tekist vel að varðveita kjarnann í þeim tillögum. Ekki þótti hins vegar ástæða að okkar mati til þess að gera skilyrðislaust kröfu um að tekið skyldi gjald fyrir afnot af auðlindum þótt það verði að sjálfsögðu heimilt. Er það í samræmi við umræður sem átt höfðu sér stað innan stjórnarskrárnefndar, samanber áfangaskýrslu nefndarinnar sem ég hyggst leggja fram á sérstöku þingskjali innan tíðar. Verður það því áfram mat löggjafans hverju sinni að hvaða marki taka eigi gjald fyrir afnot af sameiginlegum auðlindum.
Spyrja má hvaða áhrif þetta frumvarp hafi á fiskveiðistjórn í landinu. Því er til að svara að í fyrsta lagi er ekki ætlunin að hrófla við atvinnuréttindum útgerðarinnar sem að einhverju marki kunna að njóta óbeinnar eignarréttarverndar, samanber ummæli í greinargerð. Samþykkt frumvarpsins veldur því ekki neinni röskun á núverandi réttarstöðu. Það leiðir af jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar, eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæðum hennar og grunnreglum um meðalhóf að eftir sem áður verður ekki hægt að gera fyrirvaralausar og geðþóttakenndar breytingar á réttindum sem menn hafa notið í góðri trú um alllangt skeið.
Í öðru lagi er ætlunin að koma í veg fyrir að atvinnu- og afnotaréttur útgerðarinnar sem byggist á veiðiheimildum þróist með tímanum yfir í beinan eignarrétt. Sumir fræðimenn hafa haldið því fram að þrátt fyrir fyrirvara í 1. gr. fiskveiðistjórnarlaganna festist eignarrétturinn í sessi eftir því sem tíminn líði og veiðiheimildir gangi kaupum og sölum. Þessu mun frumvarpið afstýra.
Því hefur verið haldið fram að ákvæðið sem við leggjum til sé merkingarlaust og hafi í besta falli litla þýðingu. Því er ég algerlega ósammála. Í þessu sambandi er ef til vill þýðingarmest að átta sig á því að meginmarkmið frumvarpsins er að árétta fullveldisrétt þeirrar þjóðar sem landið byggir yfir þeim sameiginlegu auðlindum sem velferð hennar verður reist á um langa framtíð. Tilgangur þess er að renna styrkari stoðum undir auðlindastýringu í núgildandi löggjöf og löggjöf sem sett verður um þetta efni í framtíðinni.
Hér er því ekki um nein niðurnjörvuð eignarréttindi að ræða, heldur miklu fremur pólitíska stefnuyfirlýsingu sem áréttar fullveldisrétt ríkis og þjóðar yfir þeim auðlindum á íslensku forráðasvæði sem ekki lúta eignarrétti annarra og að þær skuli nýttar með heildarhagsmuni þjóðarinnar að leiðarljósi. Í því felst að ríkisvaldið megi veita heimildir til afnota þeirra og nýtingar eins og verið hefur.
Virðulegi forseti. Undanfarna daga hefur verið gagnrýnt hversu hratt þessi tillaga var unnin. Ég hef sagt að vissulega megi til sanns vegar færa að æskilegt hefði verið að lengri tími hefði gefist til að ræða í þaula hvernig skynsamlegast væri að orða ákvæði af þessu tagi sem flestir eru sammála um að eigi erindi í stjórnarskrá. Á hitt ber að líta að umræður hafa staðið um auðlindamálin árum saman og tillaga auðlindanefndar um orðalag slíks ákvæðis hefur legið fyrir í sjö ár. Frumvarp okkar er reist á þeirri tillögu. Tekinn er kjarninn úr hverri hinna þriggja málsgreina sem auðlindanefndin lagði til. Býr þar að baki það viðhorf að ákvæði stjórnarskrár eigi að vera stutt og gagnorð og eftirláta eigi löggjafanum töluvert svigrúm til að útfæra þær grunnreglur sem þar er að finna.
Að svo mæltu legg ég til, virðulegi forseti, að frumvarpi þessu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og til sérnefndar um stjórnarskrármálefni.
