stjórnarskipunarlög.
Virðulegi forseti. Í tilefni af því að aðalumræða dagsins hefur verið frumvarp til stjórnarskipunarlaga þar sem fjallað er um tillögu um þjóðareign er kannski við hæfi að rifja upp hvaðan hugmyndin er sprottin en í fyrstu stjórnarskrá Sovétríkjanna frá 1918 sagði m.a. að allt land væri yfirlýst þjóðareign.
Jafnframt sagði, með leyfi forseta:
„Allir skógar, auðlindir jarðar, vatnsföll, allir dauðir hlutir eða lifandi eru þjóðareign.“
Þess vegna ætti kannski ekki að koma á óvart að hv. þm. Steingrímur J. Sigfússon gumaði af því fyrr í dag að hafa fyrstur manna komið þessu hugtaki inn í umræðuna um sjávarútvegsmál á Íslandi.
Það er ljóst að þetta ákvæði sovésku stjórnarskrárinnar er býsna ólíkt eignarréttarákvæðum vestrænna lýðræðisríkja, sérstaklega, svo dæmi sé tekið, stjórnarskrá Bandaríkjanna þar sem segir að engan megi svipta lífi, frelsi eða eign án réttmætrar málsmeðferðar og laga. Stjórnarskrá Sovétríkjanna afnam allan einstaklingseignarrétt en sú bandaríska setur hann á stall með dýrmætustu mannréttindum eins og stjórnarskrá Íslands. Þessi ólíku ákvæði endurspegla þá hugmyndafræðilegu gjá sem var á milli þessara ríkja. Saga 20. aldarinnar var raunar mótuð af átökum og togstreitu milli þeirra ólíku hugmynda sem búa að baki þessum tveimur stjórnarskrárákvæðum.
Í dag stöndum við andspænis þessari hugmyndafræðilegu togstreitu með svolítið sérstæðum hætti. Í einu og sama ákvæðinu í frumvarpi til stjórnarskipunarlaga er að finna ákvæði sem inniheldur hugtakið „þjóðareign“ sem á hugmyndafræðilegan bakgrunn í Sovétríkjunum sálugu en jafnframt er hnykkt á friðhelgi eignarréttarins með tilvísun til 72. gr. stjórnarskrárinnar. Það hefði e.t.v. ekki breytt miklu þótt fyrirmyndin í Sovét-stjórnarskránni hefði verið nýtt og því lýst yfir, eins og þar segir, að „allt land, skógar, auðlindir jarðar og vatnsföll“ séu þjóðareign en síðan bætt við í anda þeirrar bandarísku að engan skuli þó svipta eignum án réttmætrar málsmeðferðar og laga. Það segir sig sjálft að slíkt ákvæði getur valdið vandkvæðum um skýringu og það er einmitt það sem margir hafa bent á. Þess vegna er ákaflega mikilvægt í þeirri vinnu sem fram undan er að vinna að því að fyrir liggi góð skýringargögn með frumvarpinu, ef að lögum verður.
Markmið frumvarpsins er mikilvægt, að sátt náist um auðlindanýtingu, sérstaklega kvótakerfið. Það er göfugt markmið. En mun það duga til að ná fram sáttum? Það er ekki ljóst en viðbrögð stjórnarandstöðunnar í dag hafa ekki beinlínis verið hjálpleg. Eftir umræðu dagsins er ljóst að krafa stjórnarandstöðunnar virðist vera sú að sett verði hreinræktað þjóðnýtingarákvæði. Hv. þm. Jóhann Ársælsson talaði um að það þyrfti alvöruþjóðareignarákvæði. Hv. þm. Magnús Þór Hafsteinsson talaði um að það þyrfti að endurskoða skipulag sjávarútvegsmála frá grunni. Krafa stjórnarandstöðunnar virðist því byggjast á því að að búa þurfi til stjórnarskrárákvæði sem afnemi nýtingarrétt útgerðarmanna og afnemi frjáls viðskipti á þessu sviði. Það getur aldrei orðið sátt á þeim grundvelli, það getur ekki orðið sátt um sósíalisma á Íslandi.
Stjórnarskipunarlög hafa tvenns konar þýðingu og þar með talið það ákvæði sem hér er til umræðu. Annars vegar setja þau almenna löggjafanum skorður um hvers konar lög megi setja. Almenn lög mega ekki stangast á við stjórnarskrá og lög á að túlka til samræmis við hana. Því er afar brýnt að ákvæði stjórnarskrárinnar séu skýr og afdráttarlaus. Það er verkefni þingsins nú og þeirra þingnefnda sem munu fjalla um það frumvarp sem liggur fyrir að fjalla ítarlega og með vönduðum hætti um málið og skýra ítarlega hvað felst í umræddu ákvæði.
Fyrsta spurningin sem takast þarf á við er: Hvað felst í hugtakinu „þjóðareign“? Hugtakið er skýrt nokkuð vel í frumvarpinu og virðist geta vísað til hvers konar eigna, náttúruauðlinda, hvort sem þær eru í einkaeigu, í eigu ríkisins eða lúta ekki beinum eignarrétti eða óbeinum. Í annan stað er mikilvæga tilvísun að finna í ákvæðinu til réttinda skv. 72. gr. og það þarf að vera mjög skýrt að sú tilvísun þýði að réttindi skv. 72. gr. standi óhögguð og að þrátt fyrir að ákvæðið taki gildi haldi eignarréttarvernd samkvæmt þeirri grein stjórnarskrárinnar fullu gildi.
Ástæða er til að benda á að margar vísbendingar og yfirlýsingar eru í greinargerðinni sem benda til þess að þjóðareignarákvæðið eigi hins vegar að takmarka þýðingu 72. gr. þegar til framtíðar er litið. Það er sérstaklega setningin sem ítrekað hefur verið vísað til í umræðunni þar sem segir, með leyfi forseta:
„Hins vegar eru einnig tekin af tvímæli um að óbein eignarréttindi tengd nýtingarheimildum sem þegar eru fyrir hendi munu ekki leiða til beins eignarréttar.“
Ástæða er til að velta því fyrir sér hvaða almennu þýðingu, og þá ekki bara varðandi sjávarútveginn eins og hér hefur verið rætt, þessi yfirlýsing muni hafa. Hvaða þýðingu hefur þetta ákvæði t.d. varðandi lög um hefð? Eru þau með þessari breytingu orðin andstæð stjórnarskrá? Þau eru einmitt dæmi um nýtingu, að nýting geti leitt til beins eignarréttar. Þetta er atriði sem þarf að skoða og skýra í meðförum þingnefnda.
Í framhaldinu er einnig rétt að velta fyrir sér stöðu réttinda til hagnýtingar og afnota sem koma til eftir að lögin eru sett. Munu þau ekki njóta eignarréttarverndar skv. 72. gr. stjórnarskrárinnar? Einnig þarf að skoða sérstaklega hvaða takmarkanir ákvæðið, eins og það liggur fyrir nú, muni setja á heimildir Alþingis til þess að móta reglur til framtíðar um réttindi einstaklinga og lögaðila. Eru takmörk sett fyrir því, nái frumvarpið fram að ganga, að löggjafinn, Alþingi, geti mótað reglur um nýtingu takmarkaðra auðlinda sem fela í sér hefðbundnar eignarréttarheimildir? Slíkar reglur eru fallnar til þess að stuðla að hagkvæmri nýtingu náttúruauðlinda. Þetta er atriði sem þarf að fjalla um í nefndarstörfum og þar held ég að sé rétt að gefa 3. málslið frumvarpsins sérstakan gaum. Þar er kveðið á um að einkaaðilum megi veita heimildir til afnota og hagnýtingar á þjóðareignum. Spurningin er hvort það verði mögulegt að gagnálykta frá þessum orðum. Þýðir þetta að einkaaðilum megi ekki veita eignarréttindi af neinum toga yfir þjóðareignum, aðeins takmörkuð og tímabundin afnotaréttindi?
Þegar haft er í huga hversu víðtækt þjóðareignarhugtakið er samkvæmt frumvarpinu virðist þetta geta þýtt að engar náttúruauðlindir sem nú eru háðar einkaeignarrétti eða eru háðar einkaeignarrétti ríkisins verði framseldar til einkaaðila. Í því samhengi er mikilvægt að velta fyrir sér stöðu þjóðlendna en eignarréttarleg staða þeirra er afar sérstæð. Í greinargerð sem fylgdi skýrslu auðlindanefndar, greinargerð frá Þorgeiri Örlygssyni fyrrverandi lagaprófessor, þar sem hann fjallaði um stöðu auðlinda að íslenskum rétti segir um stöðu þjóðlendna, með leyfi forseta:
„Þótt þjóðlendur séu sagðar eign ríkisins, er á því byggt í lögunum, að ekki beri að fara með þjóðlendur eins og hefðbundnar eignir ríkisins, svo sem einstakar lóðir eða jarðir, heldur fari ríkið í þessu tilviki með varðveislu og forræði sameiginlegra gæða þjóðarinnar, þó svo að taka verði tillit til hagsmuna þeirra, sem þegar hafa áunnið sér réttindi til nytja innan þeirra.“
Eitt af þeim atriðum sem sérstaklega þarf að gefa gaum er einmitt þessi staða þjóðlendna, hvort það frumvarp sem nú liggur fyrir til stjórnarskipunarlaga muni setja ráðstöfun þjóðlendna sérstakar hömlur.
Alþingi sækir vald sitt til stjórnarskrárinnar, stjórnarskráin er grundvöllur ríkisvaldsins og mannréttindaverndar. Þess vegna er gríðarlega brýnt að vel sé staðið að öllum breytingum og þær séu vandlega unnar. Það er verkefni þingsins næstu daga og ekki síst þingnefnda sem fá málið til umfjöllunar að stuðla að því að vandað sé til verka og ákvæði frumvarpsins séu fullskýrð. Það er erfitt verkefni, ekki síst í ljósi þess að markmið og sýn þingmanna í málinu er býsna ólík. Það er ljóst að málflutningur ýmissa þingmanna hefur verið á þá lund að tilgangur ákvæðisins eigi beinlínis að vera sá að veikja eignarréttarvernd stjórnarskrárinnar, en það er fullkomlega ljóst að slíkar hugmyndir geta ekki stuðlað að sátt í málinu.
