fjárlög 2008.
Herra forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2008 sem er 1. mál þessa þings og fyrsta fjárlagafrumvarp nýrrar ríkisstjórnar.
Ríkisfjármálin eru í eðli sínu þannig að nokkurn tíma tekur að breyta um stefnu enda á fjárlagaferli hvers árs sér umtalsverðan aðdraganda. Þá er ekki laust við að samsetning og umfang gjalda og tekna hverju sinni sé háð ákvörðunum sem teknar hafa verið á fyrri árum.
Hin nýja ríkisstjórn setur þó mark sitt á ríkisfjármálin með þessu frumvarpi. Í fyrsta sinn verður í kjölfar þessa frumvarps lagður fram rammi um forgangsröðun útgjalda yfir kjörtímabilið í heild. Þar mun áherslum í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar verða hrundið í framkvæmd. Er áætlað að slík rammafjárlög verði lögð fram á komandi vorþingi. Þá mun ríkisstjórnin taka upp nýtt og bætt verklag við fjárlagagerð og framkvæmd fjárlaga með það að markmiði að sýna aukna ráðdeild og taka frávik frá fjárlögum fastari tökum en hingað til hefur verið gert. Mun ég koma betur að þeim áformum síðar en fyrst mun ég í stuttu máli rekja helstu forsendur frumvarpsins.
Ríkisfjármálin standa á óvenjutraustum grunni og er áætlað að ríkissjóður verði rekinn með ríflega 30 milljarða kr. afgangi á næsta ári. Ríkisfjármálum verður því áfram beitt til aðhalds þrátt fyrir mikið átak í samgöngubótum og þrátt fyrir að til komi tímabundin útgjöld vegna mótvægisaðgerða til að mæta samdrætti í þorskafla. Fyrri spár gerðu ráð fyrir tæplega 5 milljarða tekjuhalla á næsta ári og að gengið yrði á innstæður ríkissjóðs hjá Seðlabanka Íslands. Þess í stað er nú gert ráð fyrir áframhaldandi lækkun skulda og að staðan við Seðlabanka batni enn. Ríkisfjármálastefnan er því ábyrg þótt nauðsynlegt sé að auka útgjöld tímabundið vegna ytri aðstæðna og til að byggja upp innviði samfélagsins. En mikilvægt er að innviðir hagkerfisins þróist í takt við þarfir efnahagslífsins því annars er hætt við að kostnaður í atvinnustarfsemi aukist og það dragi úr hagvaxtargetu til lengri tíma litið.
Eins og sjá má á gjaldalið frumvarpsins eru áherslumál ríkisstjórnarinnar að efla háskólamenntun og rannsóknir, treysta velferðarkerfið og stórauka framlög til samgöngumála. Á sama tíma er það stefna ríkisstjórnarinnar að stuðla að auknu jafnvægi í efnahagsmálum. Verða því umbætur í mennta- og velferðarmálum teknar í öruggum skrefum á kjörtímabilinu og vandlega undirbúnar. Í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar verður dregið úr tekjutengingum og skerðingum bóta í almannatryggingakerfinu til hagsbóta fyrir aldraða og öryrkja. Fyrstu skrefin hafa þegar verið stigin með þeirri samþykkt alþingis í sumar að afnema skerðingu lífeyris almannatrygginga vegna atvinnutekna 70 ára og eldri. Koma áhrif þess fram í fjárlagafrumvarpi ársins 2008. Þá er gert ráð fyrir átaki í málefnum geðfatlaðra og kostnaði við stefnumörkun í málefnum barna og ungmenna.
Útreikningar á svonefndri kerfislægri afkomu ríkissjóðs sýna að svigrúm er til að lækka skatta án þess að stefna afkomu ríkissjóðs í langvarandi halla, sem mundi krefjast niðurskurðar útgjalda. Skattalækkanir verða tímasettar miðað við markmið um stöðugleika í efnahagsmálum. Átak í samgöngumálum er hins vegar að stórum hluta tímabundin aðgerð til að mæta auknum kröfum og þeirri öru þróun sem er í flutningum og ferðum með fjölbreyttara atvinnulífi og hærri tekjum landsmanna. Átakinu er sérstaklega beint á þau svæði þar sem hagvöxtur hefur verið lítill. Bættar samgöngur eru forsenda hagvaxtar og mega flöskuhálsar ekki hamla þróun atvinnulífs og byggða auk þess sem bættar samgöngur stytta ferðatíma, draga úr slysum og geta minnkað losun gróðurhúsalofttegunda.
Staðan er góð og að mörgu leyti er bjart fram undan í efnahagsmálum. Þá benda framreikningar til þess að staða ríkissjóðs verði áfram góð, en horfurnar geta breyst og verður ríkisfjármálunum beitt til sveiflujöfnunar í samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar um aukinn stöðugleika í efnahagsmálum. Aðkoma ríkissjóðs að sveiflujöfnun er tvíþætt. Annars vegar bregðast fjármál ríkisins fljótt við ófyrirséðum breytingum í efnahagslífinu. Eins og komið hefur fram hafa sjálfvirkir sveiflujafnarar dregið úr ójafnvægi í núverandi uppsveiflu og átt þátt í að skila ríkissjóði meiri afgangi en reiknað var með. Hins vegar getur ríkisstjórnin gripið til sértækra ráðstafana gerist þess þörf.
Ljóst er að efnahagslífið er sífellt háðara ytri aðstæðum og því sem gerist í alþjóðlegum efnahagsmálum. Er það hluti af þeim breytingum sem orðið hafa á atvinnulífinu í tengslum við breytingar á skipulagi hagkerfisins og alþjóðavæðingu þess undanfarin ár. Aðstæður á alþjóðlegum fjármálamörkuðum hafa haft mikil áhrif á þróun mála að undanförnu og munu líklega hafa talsverð áhrif á þróun efnahagsmála hér á landi á komandi árum.
Eins og endranær fylgir nokkur óvissa nýrri þjóðhagsspá. Fjármálaráðuneytið hefur reiknað fráviksdæmi frá meginspá þar sem þjóðhagsleg áhrif tveggja óvissuþátta eru metin með þjóðhagslíkani. Annars vegar er gert ráð fyrir að gengi íslensku krónunnar veikist um 20% og hins vegar er reiknað með að ráðist verði í byggingu nýs álvers og tengdra orkuvera. Niðurstöður þeirra útreikninga sýna að hagkerfið ræður vel við slíkar breytingar þótt það kalli fram tímabundið aukið ójafnvægi. Verðbólguhorfur mundu versna á næstu árum ef kæmi til gengisfellingar en á móti mundi viðskiptahallinn hverfa. Hagvöxtur mundi aukast fyrst um sinn og atvinnuleysi minnka. Með nýju álveri mundi hagvöxtur, verðbólga og viðskiptahalli aukast en atvinnuleysi minnka.
Ef málin þróast á annan veg en gert er ráð fyrir í frumvarpinu mun afkoma ríkissjóðs breytast í takt við það og ríkissjóður hafa áhrif til að draga úr hagsveiflum. Þá má nefna að ef frekari óróa verður vart á alþjóðlegum fjármálamörkuðum er ríkissjóður í sterkri stöðu til að mæta því. Við slíkar aðstæður getur ríkisstjórnin einnig hrundið áformum um samgöngubætur hraðar í framkvæmd.
Íslenskt atvinnulíf hefur einkennst af þrótti, frumkvæði og snerpu og er undirstaða aukinna tekna heimila og ríkissjóðs. Tekjuáætlun ríkisins hefur verið endurskoðuð og endurspeglar þann mikla kraft sem er í atvinnulífinu. Auknum tekjum hefur að mestu verið varið til að styrkja afkomu ríkissjóðs og hefur aðhald ríkisfjármála því verið mun meira en áætlanir gerðu ráð fyrir. Að hluta er tekjunum varið til að treysta stoðir efnahagslífsins og bæta stöðu þeirra sem höllum fæti standa. Þannig er í frumvarpinu gert ráð fyrir auknum framlögum til menntamála, bæði í háskólamenntun og til sí- og endurmenntunar, auk þess að framlög til rannsóknarsjóða eru aukin. Framlög til uppbyggingar hjúkrunarheimila og endurhæfingar eru stóraukin auk þess að dregið er úr tekjutengingum í almannatryggingum. Frekari skref verða stigin í þeim málum og er nú að störfum nefnd á vegum félagsmálaráðherra sem á að endurskoða almannatryggingar og einfalda kerfið.
Fyrirhugað er að gera átak í stjórn ríkisfjármála þar sem krafist verður ábyrgrar fjármálastjórnar á öllum sviðum. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar segir að unnið verði að einföldun og nútímavæðingu stjórnsýslunnar og að ríkisstjórnin leggi áherslu á að ýtrasta aðhalds sé gætt í rekstri hins opinbera þannig að fjármunir skattgreiðenda séu nýttir sem best. Ráðdeild og varfærni í fjármálum hins opinbera er talin höfuðnauðsyn og áríðandi að hlutur opinberrar starfsemi af þjóðarframleiðslunni aukist ekki umfram það sem nú er.
Í ljósi þessara markmiða kann ýmsum að þykja vöxtur útgjalda heldur mikill. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að útgjöld ríkissjóðs aukist tímabundið sem hlutfall af vergri landsframleiðslu árin 2007–2009, en fari síðan lækkandi þegar ráðstöfun á söluandvirði Landssímans er lokið og dregur úr mótvægisaðgerðum. Rúmlega 86% af hækkun útgjalda af landsframleiðslu frá árinu 2007 til 2008 má rekja til framkvæmda og mótvægisaðgerða og afganginn að mestu til aukinna tilfærsluútgjalda, meðal annars vegna spár um aukið atvinnuleysi svo og vegna samnings um bætt kjör eldri borgara og öryrkja.
Ef horft er yfir tvö ár, á breytinguna frá árinu 2006 til 2008, má rekja 70% af aukningu útgjalda af vergri landsframleiðslu til stofnkostnaðar, aukins atvinnuleysis, vaxtagjalda, mótvægisaðgerða og áhrifa af brotthvarfi varnarliðsins. 25% aukningarinnar eiga rætur að rekja til aukinna elli- og örorkulífeyrisbóta, m.a. vegna samkomulags við eldri borgara, en 5% aukningarinnar eru vegna annarra verkefna.
Þegar fjallað er um vöxt útgjalda er nauðsynlegt að kanna hvaða forsendur liggja þar að baki og þá einkum hvort gjöldin eru tímabundin eða til langframa. Ábyrgð og ráðdeild í meðferð skattfjár er mikilvæg og að ráðstöfun þess sé í samræmi við áherslur stjórnvalda en ráðist ekki nánast af tilviljun eftir á þar sem mestu fé verði varið í verkefni sem eru umfram heimildir fjárlaga.
Til þess að ná markmiðum um bætta meðferð opinberra fjármuna verður annars vegar gerður rammi um forgangsmál ríkisstjórnarinnar út kjörtímabilið og hins vegar hert á framkvæmd fjárlaga og ábyrgð þeirra sem fara með opinbert fé. Þá er áformað í næstu fjárlögum að leggja fé til hliðar í sjóð til að mæta óvæntum útgjöldum innan ársins.
Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er kveðið á um gerð rammafjárlaga til fjögurra ára í senn. Þar verði sett fram meginstefna í hagstjórn, viðmið um tekjuöflun og útgjöld ríkissjóðs. Jafnframt verði þjónustuverkefnum og framkvæmdum ríkisins forgangsraðað. Þar sem tiltölulega stutt er síðan ný ríkisstjórn tók við og umfangsmikið verk er að forgangsraða þjónustuverkefnum til næstu ára hefur verið ákveðið að leggja fram endurskoðaða stefnumörkun á vorþingi. Þar mun verða lagður fram rammi fjárlaga næstu ára með forgangsröðun verkefna í samræmi við áherslumál í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar. Með því móti verða áherslumál næstu fjárlaga ljós og ráðuneyti og stofnanir hafa meiri tíma til að undirbúa mál sín. Rammi um fjárveitingar næstu ára gerir meiri kröfur til ráðuneyta um að vanda fjárlagaáætlanir sínar og að leysa úr rekstrarvanda stofnana áður en kemur til framlaga í ný verkefni. Meiri kröfur verða gerðar til rökstuðnings fyrir nýjum verkefnum og gerð krafa um að ráðuneytin skoði fyrst aðra möguleika á að leysa málin en með auknum útgjöldum úr ríkissjóði. Með öðrum orðum verður gerð ríkari krafa um forgangsröðun verkefna innan þess ramma sem ráðuneytin hafa.
Mikil umræða hefur verið um framkvæmd fjárlaga og er hægt að taka undir margar af ábendingum Ríkisendurskoðunar um að þar sé hægt að gera betur. Eins og fram hefur komið er til lítils að leggja fram ramma um útgjöld til nokkurra ára ef ríkisfjármálin ber af leið. Lykilatriði í bættri framkvæmd er að ábyrgð sé skýr og að saman fari aukið svigrúm stjórnenda til ráðstöfunar fjármuna og framleiðsluþátta og ábyrgð þeirra á fjármálum. Það verður að vera alveg skýrt að auknu valdi og auknum sveigjanleika fylgir aukin ábyrgð. Það verður einnig að vera alveg skýrt að ætlast er til að sá sem fer með ábyrgð á þjónustuverkefni eða rekstri hefur ekki heimild til að ráðstafa meira fé en heimilað er í fjárlögum. Skilaboðin eru skýr; ekki er heimilt að ráðstafa meiru en fjárlög segja til um og því verður fylgt eftir.
Til þess að mæta óvæntum útgjöldum og kjarasamningum er til skoðunar að gert verði ráð fyrir ákveðinni fjárhæð eða sjóði í fjárlögum sem að mestu komi í stað þeirra útgjalda sem hingað til hafa komið fram í fjáraukalögum hvers árs. Einnig verður tekið til athugunar að veita lán ef stjórnendur stofnana telja sig þurfa að mæta tímabundnum útgjöldum í rekstri. Yrði þá skoðað hvort þeim yrði heimilt að sækja um lán með vöxtum hjá ríkissjóði, enda legðu þeir fram áætlanir um hvernig lánið verði endurgreitt. Þá verður stefnt að því að húsnæðiskostnaður og fjárbinding verði reiknuð inn í kostnað stofnana til að allur kostnaður við rekstur komi fram. Þannig verði ríkisreksturinn líkari því sem er á einkamarkaði og gerðar sömu kröfur til stjórnenda og þar. Einnig kemur kostnaður við opinberan rekstur þá skýrar fram og samanburður við kostnað einkaaðila verður auðveldari.
Það er sagt að það þurfi sterk bein til að þola góða daga. Það á líklega hvergi eins vel við og við stjórn ríkisfjármála. Þegar vel gengur í efnahagslífinu er staða ríkisfjármála góð, eftirspurn heimilanna eftir þjónustu eykst og kröfur um gæði verða meiri. Líklega er mun erfiðara að stjórna ríkisútgjöldum þegar vel gengur en þegar harðnar á dalnum. Skilningur fyrir því að halda þurfi aftur af útgjöldum verður minni þegar ríkissjóður er með góðum afgangi en þegar hann er í halla. Þó er aldrei mikilvægara að fara varlega i ríkisfjármálum en einmitt þegar vel árar. Ef óvarlega er farið er hættan sú að um of reyni á þolrifin og í stað þess að bæta hag heimila og fyrirtækja verði niðurstaðan allt önnur. Af þeim sökum leggur ríkisstjórnin höfuðáherslu á jafnvægi í efnahagslífinu og að gera breytingar á velferðarkerfinu í skrefum á kjörtímabilinu. Það er líka óeðlilegt að hið opinbera taki meira til sín en nauðsynlegt er og því er nauðsynlegt í góðæri sem hallæri að endurmeta hlutverk ríkisins og draga úr verkefnum sem ekki eru lengur talin nauðsynleg og færa fjármuni til skattgreiðenda eða í verkefni sem meiri þörf er fyrir.
Staða ríkissjóðs er það góð að allar horfur eru á að hægt sé að lækka skatta án þess að það leiði til hallareksturs yfir hagsveifluna. Í stjórnarsáttmálanum er stefnt að hvetjandi skattaumhverfi þar sem skattar verði lækkaðir á einstaklinga og fyrirtæki. Ríkisstjórnin mun þannig vinna að endurskoðun á skattkerfinu, m.a. með hækkun persónuafsláttar einstaklinga og frekari lækkun skatta á fyrirtæki. Einnig er stefnt að endurskoðun óbeinna skatta, þ.e. vörugjalda og virðisaukaskatts, auk þess að stefnt er að afnámi stimpilgjalda í fasteignaviðskiptum á kjörtímabilinu.
Sterk staða ríkissjóðs hefur leitt til þess að frá og með árinu 2006 eru vaxtatekjur talsvert umfram vaxtagjöld og er áætlað að vaxtatekjur verði ríflega 3,5 milljörðum króna meiri en vaxtagjöld á næsta ári. Það stafar af því að tekjuafgangi undanfarinna ára hefur verið varið til að styrkja stöðuna við Seðlabanka Íslands, lækka hreinar skuldir ríkissjóðs og til að greiða fyrir fram inn á lífeyrisskuldbindingar ríkisins. Í árslok 2006 voru inneignir ríkissjóðs hjá Seðlabanka 117 milljarðar króna. Í stöðunni eru hvorki endurlán ríkissjóðs til bankans til að styrkja gjaldeyrisstöðu hans né framlag úr ríkissjóði til að styrkja eigið fé bankans. Þá námu fyrirframgreiðslur ríkissjóðs inn á lífeyrisskuldbindingar 126 milljörðum kr. ásamt vöxtum um síðustu áramót. Hrein staða ríkissjóðs á næsta ári, þ.e. peningalegar eignir og kröfur að frádregnum skuldum, er áætluð að verði jákvæð sem nemur 4,9% af landsframleiðslu en var neikvæð um 23,4% árið 1998. Horfur eru því á að staða ríkissjóðs batni enn á þessu og næsta ári gangi áform frumvarpsins eftir.
Herra forseti. Sú sterka stjórn efnahagsmála sem hér hefur verið undanfarin ár hefur leitt af sér öflugan hagvöxt og sterka stöðu ríkissjóðs. Samkvæmt nýju endurmati á hagtölum frá Hagstofu Íslands kemur í ljós að hagvöxtur hefur verið samfelldur hér á landi allt frá árinu 1993 og gera spár ráð fyrir áframhaldandi hagvexti a.m.k. næstu fimm ár. Fari svo mun hér á landi verða samfelldur hagvöxtur í 19 ár í röð sem bæði verður að teljast einstakt og eftirsóknarvert í samanburði þjóðanna. Þessi góða staða er m.a. tilkomin vegna þess að dregið hefur verið úr ítökum ríkisins í efnahagslífinu með einkavæðingu, opnara og sveigjanlegra hagkerfi og lækkun skatta á fyrirtæki og einstaklinga í landinu.
Mikill tekjuafgangur ríkissjóðs á síðustu árum hefur leitt til þess að skuldir eru nú litlar og verulegum fjárhæðum hefur verið varið í að styrkja stöðu Seðlabanka Íslands og lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins. Mikilvægt er að þeim miklu fjármunum sem nú eru aflögu hjá ríkissjóði verði varið með skynsamlegum hætti þannig að þeir nýtist til áframhaldandi aukins kaupmáttar fyrir fólkið í landinu. Auðvelt er að láta undan hvers kyns kröfum og óskum um aukin útgjöld en hætt er við að slíkt leiði af sér aukna þenslu og verðbólgu sem áfram leiðir til samdráttar í kaupmætti og verri stöðu þjóðarinnar. Varfærni og ráðdeild á næstu mánuðum og missirum er því mikilvægari en oft áður. Engu að síður staðfestir þessi góða og sterka staða ríkissjóðs að ríkisstjórnin hefur tök á að fylgja eftir áherslum sínum sem fram komu í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 23. maí sl. þar sem m.a. er kveðið á um skattalækkanir og sterkari stöðu velferðarkerfisins. Verða slíkar ákvarðanir tímasettar með tilliti til stöðu og þróunar efnahagsmála á kjörtímabilinu.
Í þjóðhagsspá fjármálaráðuneytisins sem nýverið var kynnt kemur fram að efnahagslífið leitar nú jafnvægis eftir nokkrar sveiflur undanfarinna ára. Hagvöxtur verður hóflegur á næstu árum, viðskiptahalli minnkar, verðbólga hjaðnar og spenna á vinnumarkaði verður minni en verið hefur á síðustu árum. Allar forsendur eru því til að ætla að þróun efnahagsmála hér á landi verði jákvæð á næstu árum og staða einstaklinga og heimilanna í landinu haldi áfram að batna með sífellt vaxandi kaupmætti.
Ég legg til, herra forseti, að frumvarpi þessu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar. Óska ég eftir góðu samstarfi við nefndina nú sem hingað til og að takast megi að afgreiða frumvarpið í samræmi við starfsáætlun þingsins eins og undanfarin ár.
