135. löggjafarþing — 13. fundur,  18. okt. 2007.

samkeppnisstaða fyrirtækja í eigu ríkis og sveitarfélaga.

16. mál
[21:07]
Hlusta

Flm. (Ásta Möller) (S):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir tillögu til þingsályktunar um samkeppnisstöðu fyrirtækja í eigu ríkis og sveitarfélaga, en ég ásamt níu þingmönnum Sjálfstæðisflokksins legg tillöguna fram. Hún hljóðar svo:

Alþingi ályktar að fela viðskiptaráðherra að gera athugun á því hvort og á hvaða sviðum fyrirtæki og stofnanir í eigu ríkis og sveitarfélaga eru í samkeppni gagnvart einkaaðilum, einnig að kanna hvort þessi fyrirtæki hafi eflt samkeppnisstöðu sína gagnvart einkafyrirtækjum á undanförnum árum. Þá er viðskiptaráðherra jafnframt falið að gera athugun á því í hversu miklum mæli stofnanir og fyrirtæki hins opinbera sinna verkefnum sem sérhæfðir aðilar í atvinnulífinu gætu leyst jafn vel eða betur fyrir minna fé.

Ráðherra skili Alþingi skýrslu um málið fyrir 1. apríl 2008.

Tillaga sambærilegs efnis var áður flutt á 131. og 132. löggjafarþingi og voru flutningsmenn Guðlaugur Þór Þórðarson, Ásta Möller og Gunnar Örlygsson. Var hún send til umsagnar margra aðila á 132. löggjafarþingi og fékk hún jákvæðar viðtökur.

Á síðustu 10–15 árum hefur ríkið markvisst dregið sig út úr samkeppnisrekstri. Fjölmörg fyrirtæki á vegum ríkisins hafa verið einkavædd og má þar m.a. nefna bankastarfsemi og fjarskiptaþjónustu.

Á hinn bóginn hefur fjölgað þeim stofnunum ríkisins sem sinna stjórnsýsluverkefnum og öðrum samfélagslegum verkefnum sem talið er eðlilegt að séu fjármögnuð af ríkinu.

Oft eru stofnanir settar á laggirnar til að sinna afmörkuðum verkefnum, sem síðan vinda upp á sig og aukast að umfangi með tilheyrandi auknum kostnaði. Til þessara stofnana eru ráðnir vel menntaðir og metnaðarfullir starfsmenn, með víðtæka yfirsýn á þeim vettvangi sem þeir starfa á. Af þeim sökum og oft einnig vegna kröfu um sértekjur viðkomandi stofnana sjá þeir ákveðin tækifæri í því að útvíkka starfsemi stofnunarinnar. Þetta þýðir fleira starfsfólk, aukið fjármagn til reksturs og aukin umsvif ríkisstofnana, en slík útþensla stofnana er oft kennd við parkinson-lögmálið.

Rekstur á vegum ríkis og sveitarfélaga hefur sökum umfangs síns mikil áhrif á starfsumhverfi og starfsmöguleika fyrirtækja í landinu. Þegar opinber stofnun víkkar út starfsemi, hvort heldur er af eigin hvötum eða sökum rúmrar skilgreiningar á þeim lögum sem hún starfar eftir, eða vegna aukinna skyldna sem settar eru á stofnunina, er veruleg hætta á að hún fari að rekast í horn starfsemi sem einkaaðilar hafa markað sér bás.

Við slíkar aðstæður er opinber stofnun viljandi eða óviljandi komin í beina samkeppni við einkaaðila og farin að þrengja að starfsskilyrðum og vaxtarmöguleikum fyrirtækisins. Allmörg dæmi eru um að ríkisstofnanir undirbjóði þjónustu einkaaðila, bjóði þjónustuna ókeypis undir merkjum tilraunaverkefnis eða taki upp hugmyndir sem kynntar hafa verið fyrir þeim og hrindi þeim í framkvæmd. Ríkisstofnanirnar gera þetta í krafti þess að þær fá fjármagn til reksturs frá ríkinu og geta niðurgreitt þjónustuna eða alfarið staðið straum af viðkomandi verkefnum með ríkisfé.

Aðrar aðstæður sem blasa við í þessu sambandi er þegar ríkisstofnanir taka ákvörðun um að taka til sín verkefni sem áður voru útvistuð til einkaaðila, eða semji við aðra ríkisstofnun um framkvæmd verkefna, þótt fjölmargir aðilar á markaði séu tilbúnir til að takast á við verkefnið með samningum við viðkomandi stofnun þar um. Sú staðreynd að opinberar stofnanir hafa dregið að sér hendurnar að kaupa þjónustu af aðilum utan kerfisins er í ósamræmi við yfirlýsta stefnu ríkisins um framkvæmd innkaupa á vegum þess, eins og hún birtist í riti fjármálaráðuneytisins Innkaupastefna ríkisins – Hagkvæmni, samkeppni, ábyrgð og gagnsæi, frá nóvember 2002. Markmið hennar er að fela einkaaðilum tiltekin verkefni, t.d. með útboðum, til að auka hagræðingu, auka fjölbreytni í þjónustu, byggja upp þekkingu í samfélaginu og efla samkeppni á markaði. Í formála þess rits leggur fjármálaráðherra áherslu á að innkaupastefnan nái einnig til útboða á verkefnum eða rekstrarþátta sem „nú eru hluti af ríkisrekstri“.

Aukið samstarf ríkis og einkaaðila hefur þann eftirsóknarverða tilgang að auka hagkvæmni í rekstri ríkisins og efla samkeppni í einkageiranum. Þannig getur ríkið dregið sig út úr starfsemi sem unnt er að vinna á betri og hagkvæmari hátt hjá fyrirtækjum sem starfa á opnum samkeppnismarkaði. Með slíku samstarfi verður ríkið í hlutverki upplýsts og krefjandi kaupanda þar sem aukin áhersla er lögð á árangur og góða nýtingu fjármagns. Ávinningur af þessari aðferðafræði felst í því að með því að tiltekin starfsemi flytjist til einkaaðila frá opinberum stofnunum eykst samkeppni um opinber verkefni og kaupendahópur fyrirtækjanna stækkar. Þeim eru jafnframt sköpuð betri starfsskilyrði með því að færa þeim stór og krefjandi verkefni. Jafnframt verður til ný þekking innan fyrirtækjanna sem styrkir stoðir þeirra til frekari afurðasköpunar og frekari ráðningar starfsfólks.

Hægt er að nefna mörg dæmi þar sem opinber fyrirtæki eru eða hafa verið í beinni samkeppni við einkafyrirtæki.

Í greinargerð með þingsályktunartillögunni eru nefnd nokkur dæmi þar um, um fyrirtæki sem ýmist hafa verið í beinni samkeppni við fyrirtæki á einkamarkaði og síðan dregið sig út úr eða eru enn þann dag í dag í beinni samkeppni við einkaaðila og þrengja verulega að starfsemi þeirra.

Landmælingar Íslands er sennilega það fyrirtæki sem hefur einna mest verið í umræðunni en Landmælingar Íslands er ríkisfyrirtæki sem stóð fyrir töluvert mikilli útgáfu á landakortum og var í beinni samkeppni við einkaaðila. Með breytingum á lögum sem tóku gildi um síðustu áramót var þessi þáttur í starfi Landmælinga ríkisins lagður niður og skapaði það aukið svigrúm fyrir starfsemi einkaaðila á þessu sviði, starfsemi sem byggir á grunni Landmælinga ríkisins. Þannig hafa verkefni sem hafa verið sköpuð hjá ríkinu orðið grunnur að starfsemi einkafyrirtækja úti á markaðnum og hafa skapað aukin tækifæri og aukna þekkingu og vinnu fyrir marga aðila.

Dæmi um verkefni sem fyrirtæki tók til sín verkefni sem áður hafði verið í útboði eru rannsóknastofur Landspítalans en þær hafa verið í beinni samkeppni við einkareknar rannsóknastofur lækna um ákveðin verkefni. Þannig var það töluvert í umræðunni vorið 2004 þegar Heilsugæslan í Reykjavík lagði niður rannsóknastarfsemi sína en samdi, án undangengins útboðs, við aðra ríkisstofnun, Landspítala – háskólasjúkrahús, um framkvæmd rannsókna á hennar vegum. Heilsugæslan hafði um langt árabil keypt hluta af rannsóknastarfsemi sinni frá einkaaðila, sem missti því stóran hluta af viðskiptum sínum við þennan gjörning. Þessi samningur var kærður til samkeppnisráðs.

Ég ætla ekki að lesa öll dæmin sem koma fram í greinargerðinni en ég kemst þó ekki hjá að nefna m.a. Vinnueftirlit ríkisins sem er með lögum gert að fylgjast með aðbúnaði á vinnustöðum. Til að geta rækt þá skyldu sína er m.a. könnun á afstöðu starfsmanna til vinnustaðarins nauðsynlegur hluti rannsókna Vinnueftirlitsins. Slíkar kannanir væri hæglega hægt að fela einkaaðilum. Þá hefur Vinnueftirlit ríkisins með því að skilgreina ákveðin „tilraunaverkefni“ boðið fyrirtækjum endurgjaldslausar kannanir á tilteknum öryggisþáttum vinnustaðarins. Þetta er í beinni samkeppni við fyrirtæki á heilbrigðissviði sem bjóða fyrirtækjum og stofnunum vinnustaða- og áhættugreiningar ásamt ráðgjöf sem lýtur að heilbrigðis- og öryggisstjórnun til að tryggja það að m.a. fyrirtækin uppfylli ákvæði laga um aðbúnað og hollustuhætti á vinnustöðum, nr. 40/1980.

Það eru nokkur fyrirtæki sem bjóða slíka þjónustu en Vinnueftirlit ríkisins hefur undir merkjum „tilraunaverkefnis“ verið í beinni samkeppni við þessi fyrirtæki og í rauninni boðið þau ókeypis undir þessum merkjum.

Skýrr er einkafyrirtæki á sviði upplýsingatækni. Það var áður í eigu ríkisins og Reykjavíkurborgar, en var hlutafélagavætt á árinu 1996 og síðar einkavætt þegar opinberir aðilar seldu hlut sinn í fyrirtækinu. Í viðtali sem birtist Blaðinu í nóvember 2006 við þáverandi forstjóra Skýrr, Hrein Jakobsson, talar hann m.a. um þá tilhneigingu ríkisstofnana að draga til sín verkefni sem eru í beinni samkeppni við einkaaðila. Forstjórinn bendir á að umfang ríkisstofnana á sviði upplýsingatækni hafi aukist verulega og að ríkisfyrirtækin hafi í auknum mæli tekið verkefni til sín. Hugbúnaðarverkefni fyrir ríkið séu yfirleitt boðin út, en rekstur tölvukerfa nánast aldrei, þrátt fyrir að einkafyrirtæki geti séð um rekstur þeirra með hagkvæmari hætti en ríkisfyrirtækin sjálf.

Í umsögn sem kom frá Skýrr við sambærilega þingsályktunartillögu sem borin var fram á 132. löggjafarþingi taka þeir dæmi um hvernig ríkisfyrirtæki hefur rekist í horn starfsemi Skýrr sem var síðan kært til Samkeppniseftirlitsins og úrskurðað var í því máli. Ég les hér úr umsögn sem barst frá Skýrr við sambærilega þingsályktunartillögu. Þar segir svo, með leyfi forseta:

„Samkeppniseftirlitið komst að þeirri niðurstöðu í ákvörðun sinni nr. 10/2005 að Umferðarstofa hafi misnotað markaðsráðandi stöðu sína á markaði fyrir upplýsingamiðlun úr ökutækjaskrá og þannig brotið gegn samkeppnislögum með eftirfarandi hætti:

Með því að hafna Skýrr um aðgang ökutækjaskrá til að miðla upplýsingum úr skránni með tilteknum hætti.

Með samkeppnishamlandi tilboði til lögmanna.

Með ólögmætri þvingun í viðræðum við Skýrr um endursölu á upplýsingum.

Í ákvörðuninni mælir Samkeppniseftirlit fyrir um að Umferðarstofa veiti fyrirtækjum sem þess óska þann aðgang að ökutækjaskrá sem geri þeim kleift að veita viðskiptavinum sínum sömu þjónustu og Umferðarstofa gerir, að því tilskildu að tækni- og öryggiskröfum sé fullnægt.

Þá er mælt fyrir um fjárhagslegan aðskilnað samkeppnisrekstrar Umferðarstofu annars og lögbundinnar starfsemi stofnunarinnar hins vegar.“

Ljóst má vera af upptalningu hér á undan að ríkisstofnanir hafa ekki orðið við tilmælum sem sett eru fram í innkaupastefnu ríkisins frá árinu 2002. Fjöldi dæma um samkeppni fyrirtækja ríkis og sveitarfélaga og ríkisstofnana við rekstur einkaaðila gefur vísbendingu um að til markvissra aðgerða verði að grípa til að tryggja að stefna stjórnvalda um einkavæðingu og aukið samstarf ríkis og einkaaðila um framkvæmd verkefna á vegum ríkisins nái raunverulega fram að ganga á öllum sviðum.

Tilgangur með framlagningu þessarar þingsályktunartillögu er að fá yfirsýn yfir þá starfsemi á vegum ríkis og sveitarfélaga sem er í beinni samkeppni við einkaaðila. Með slíkar upplýsingar í höndunum er markvisst hægt að stefna að því að ríkið dragi sig út úr starfsemi sem er á samkeppnismarkaði og um leið vekja ríkisstofnanir til vitundar um skaðsemi þess að hamla þróun framsækinnar starfsemi á vegum einkaaðila.

Í þingsályktunartillögu þessari er jafnframt lagt til að skoðað verði hvort lögbundnar skyldur stofnana kalli á sífellt meira umfang þeirra og hvort lagabreytinga sé þörf. Jafnframt þarf að skoða hvað af lögbundnum verkefnum ríkisstofnana er hægt að fela einkaaðilum.