skýrsla umboðsmanns Alþingis 2006.

Herra forseti. Það hefur verið árviss viðburður á Alþingi að við þingmenn tökum til umræðu ársskýrslu umboðsmanns Alþingis en eins og kom fram í máli hæstv. forseta fer sú umræða nú fram í kjölfar breytinga sem gerðar voru á þingsköpum Alþingis í vor. Nú er mælt fyrir í 23. gr. þingskapa að allsherjarnefnd skuli fjalla um skýrslu umboðsmanns áður en hún kemur á dagskrá þingsins og kemur það í minn hlut sem formanns allsherjarnefndar að mæla fyrir henni. Álit allsherjarnefndar hljóðar svo:

Allsherjarnefnd skilar nú í fyrsta skipti áliti um skýrslu umboðsmanns Alþingis og er það í samræmi við 1. mgr. 23. gr. laga um þingsköp Alþingis eins og henni var breytt síðastliðið vor með lögum nr. 68/2007. Markmiðið með þessu nýmæli er að tryggja betur en áður tengsl embættis umboðsmanns og þingsins sjálfs og undirstrika mikilvægi þess að skýrsla umboðsmanns fái viðeigandi umfjöllun í þeirri fastanefnd þingsins sem um málefni embættisins fjallar.

Allsherjarnefnd hefur fjallað um skýrslu umboðsmanns fyrir árið 2006 á tveimur fundum. Nefndin heimsótti embættið 17. október sl. og gerði umboðsmaður þar grein fyrir meginþáttum starfseminnar og fór yfir helstu atriði skýrslunnar sem lögð var fram á þingi daginn eftir. Þá kom umboðsmaður á fund nefndarinnar í þessari viku og svaraði fyrirspurnum nefndarmanna um einstök atriði. Nefndin telur yfirferð af þessu tagi gagnlega og mikilvæga og leggur áherslu á að þessi samskipti umboðsmanns og nefndarinnar þurfi að auka og móta frekar á næstu þingum.

Á næsta ári verða 20 ár liðin frá stofnun embættis umboðsmanns Alþingis. Allsherjarnefnd telur óhætt að fullyrða að með því hafi verið stigið verulegt framfaraskref í innleiðingu góðra stjórnsýsluhátta hér á landi. Hlutverk umboðsmanns hefur frá upphafi verið að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og honum er þannig ætlað að standa vörð um réttindi borgaranna gagnvart stjórnvöldum og stuðla að því að þeir sem með opinbert vald fara gæti jafnan lagareglna og góðra stjórnsýsluhátta. Ekki er vafamál að störf umboðsmanns og það aðhald sem hann hefur veitt stjórnvöldum á hverjum tíma hefur skilað umtalsverðum árangri í þeim efnum.

Skýrslur umboðsmanns gegna mikilvægu hlutverki, enda er þar að finna ítarlega og vandaða umfjöllun um ýmsa þætti stjórnsýsluréttarins. Skýrslurnar og raunar einstök álit umboðsmanns eru mikilvæg heimild um túlkun margvíslegra reglna á þessu réttarsviði. Skýrslan fyrir árið 2006 er að vanda greinargóð og fróðleg og þakkar allsherjarnefnd umboðsmanni og starfsmönnum hans fyrir skýrsluna og vel unnin störf á liðnu ári.

Undir þetta nefndarálit rita auk þess sem hér stendur Ágúst Ólafur Ágústsson, Atli Gíslason, Ellert B. Schram, Siv Friðleifsdóttir, Ólöf Nordal, Karl V. Matthíasson og Jón Magnússon en Sigurður Kári Kristjánsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Ef ég vík nú nánar að skýrslu umboðsmanns er ljóst að frá því að embættið tók til starfa hafa skýrslurnar haft að geyma annars vegar almennt yfirlit yfir störf umboðsmanns og verkefni á viðkomandi ári og hins vegar upplýsingar um einstök mál sem umboðsmaður hefur lokið og telur tilefni til að upplýsa Alþingi sérstaklega um. Skýrsla umboðsmanns er því með vissum hætti spegill sem við alþingismenn getum litið í til að glöggva okkur á því hvernig til hefur tekist í stjórnsýslunni um framkvæmd þeirra laga sem sett hafa verið hér á Alþingi. Í sumum tilvikum kann að vera tilefni fyrir okkur alþingismenn til að huga að því hvort upplýsingar úr skýrslunum gefa tilefni til lagabreytinga eða þá til að kalla eftir frekari skýringum af hálfu ráðherra eða annarra fyrirsvarsmanna stjórnsýslunnar.

En það er ekki bara að skýrsla umboðsmanns Alþingis geymi frásögn af því sem hæst bar hjá embættinu á liðnu ári, heldur hefur þess jafnan verið gætt að afla upplýsinga hjá stjórnvöldum um hver hafa orðið viðbrögð við þeim tilmælum sem umboðsmaður hefur beint til þeirra í álitum. Eru þær upplýsingar birtar i skýrslunni.

Eins og undanfarin ár heyrir til undantekninga ef stjórnvöld fara ekki eftir tilmælum umboðsmanns. Samkvæmt þessari skýrslu varð sú raunin í einu máli sem laut að því að umboðsmaður vísaði til sérstakra tilmæla til stjórnvalds um að taka á ný til afgreiðslu mál viðkomandi einstaklings eða lögaðila og síðan í tveimur tilvikum þar sem umboðsmaður beindi almennum tilmælum til stjórnvalda um að gera breytingar á tilteknum vinnubrögðum eða reglum. Ég vek athygli á ummælum umboðsmanns í skýrslunni um mikilvægi þess að stjórnendur hjá hinu opinbera hafi frumkvæði að því að bæta úr því sem kann að hafa farið úrskeiðis í stjórnsýslu stofnana þeirra. Andvaraleysi í því efni og jafnvel það viðhorf að telja óþarft að bregðast við í slíkum tilvikum hefur ekki góð áhrif á vinnubrögð og viðhorf starfsmanna í stjórnsýslunni. Rétt viðbrögð að þessu leyti eru liður í því að auka og viðhalda trausti almennings á henni.

Ég vísaði áðan í inngang að skýrslu umboðsmanns. Eins og síðustu ár hefur sá kafli í skýrslunni ekki bara að geyma frásögn af starfi hans á árinu, heldur dregur hann saman ýmis atriði sem hann telur sérstakt tilefni til að koma á framfæri af sinni hálfu um það sem betur má fara í stjórnsýslunni. Þetta á t.d. við um ummæli hans um framkvæmd stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, en eðlilega eru þau lög hvað fyrirferðarmest í starfi umboðsmanns. Ég læt nægja að vísa þar til umfjöllunar umboðsmanns um mikilvægi þess að stjórnvöld hagi skipulagi og undirbúningi mála þannig að jafnan sé gætt að jafnræðisreglum stjórnsýsluréttarins.

Það er líka ástæða til að vekja athygli á umfjöllun sem er að finna í innganginum þar sem umboðsmaður víkur að þeirri þróun sem hann segir gæta í auknum mæli, að mál séu leidd til lykta á vettvangi stjórnsýslunnar með samningum í stað þess að teknar séu hefðbundnar ákvarðanir eða settar reglur. Umboðsmaður lýsir áhyggjum af því að þessi leið fari ekki alltaf saman við gildandi réttarreglur um meðferð mála í stjórnsýslunni og þær réttaröryggisreglur sem málsmeðferðarreglur stjórnsýslunnar kveða á um. En umboðsmaður bendir líka á að í vissum tilvikum hafi Alþingi með lögum opnað fyrir þessa leið og hvetur til að betur verði hugað að þeim málum. Frá sjónarmiði okkar alþingismanna er ástæða til að staldra við þessa umfjöllun. Það er ekki bara tilefni til að huga að því hvort rétt sé að veita slíkar heimildir, heldur þarf að minnast þess að ef stjórnsýslan eða einstakir ráðherrar gera slíka samninga án þess að hafa fyrir fram aflað sér fullnægjandi heimildar stendur Alþingi í reynd frammi fyrir gerðum hlut. Alþingi verður þá ekki sá vettvangur stefnumörkunar og málefnalegrar umræðu um hvaða leiðir eigi að fara við úrlausn viðkomandi mála eins og því er ætlað í stjórnskipun okkar.

Samningar við aðila utan stjórnsýslunnar geta verið bæði mikilvægir og nauðsynlegir en það verður að gæta að framkvæmdinni, bæði þannig að hið málefnalega frumkvæði haldist hjá Alþingi og eins að ekki sé farið á svig við góða stjórnsýsluhætti.

Í skýrslu umboðsmanns er líka að finna fróðlega samantekt á því að hvaða málum eða atriðum athugasemdir í álitum umboðsmanns hafi beinst á árunum 2002–2006. Í umfjöllun sinni um þessar tölulegu upplýsingar vekur umboðsmaður Alþingis athygli á því hversu hátt hlutfall þessara athugasemda hafi beinst að því að stjórnvöld hafi ekki fylgt hinum svonefndu efnisreglum við töku ákvarðana í málum eða setningu stjórnvaldsfyrirmæla.

Umboðsmaður bendir á að þarna sé um að ræða 23,4% athugasemda og til viðbótar komi athugasemdir vegna stjórnvaldsfyrirmæla, sem séu 5,8%, og athugasemdir um valdmörk stjórnvalda, sem séu 4,7%. Samtals er þetta um þriðjungur athugasemda þessi ár.

Þarna er, eins og umboðsmaður bendir á, verið að fjalla um lagalegan grundvöll hlutaðeigandi stjórnvaldsfyrirmæla, t.d. reglugerða eða gjaldskráa. Hér hafi því með öðrum orðum reynt á hvaða valdheimildir stjórnvaldið hafi til afskipta og ákvarðana um málefni borgaranna. Umboðsmaður tekur fram að gera verði ríkar kröfur til þess að þeir sem eru í forsvari fyrir hlutaðeigandi stjórnvöld hafi full tök á því og vald á því hvernig fara eigi með þær lagaheimildir sem þeir eiga að starfa eftir.

Á þessu geta verið margar og mismunandi skýringar. Ég tek hins vegar eftir því að þótt umboðsmaður útiloki ekki að í einhverjum tilvikum hafi skýrari löggjöf getað verið til bóta, þá telur hann að tilvikin séu fleiri þar sem hlutaðeigandi stjórnvöld hafi ekki, áður en viðkomandi ákvörðun var tekin, eða stjórnvaldsfyrirmæli gefin út, hugað nægilega að lagagrundvellinum í ljósi þeirra almennu reglna og sjónarmiða sem viðurkennt er að fylgja beri um beitingu og túlkun laga að þessu leyti.

Ástæða er til að taka undir með umboðsmanni þegar hann bendir á nauðsyn þess að betur verði hugað að þekkingu og þjálfun þeirra starfsmanna sem koma að verkum í stjórnsýslunni. Það þurfa stjórnvöld, bæði ríki og sveitarfélög, að hafa forustu um. En það er líka ástæða fyrir okkur alþingismenn að veita athygli þeim tölum sem koma fram á bls. 36 í skýrslunni um það hversu oft umboðsmaður hefur á síðustu fimm árum talið tilefni til að tilkynna Alþingi, hlutaðeigandi ráðherra eða sveitarstjórn að hann teldi að tilteknir meinbugir væru á gildandi lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum.

Alls var þetta gert í 22 skipti eða í 12,3% þeirra 179 álita sem athugunin tók til. Þarna er líka vitnað til samantektar um hliðstætt efni frá árunum 1988–1996. Voru sambærilegar tilkynningar sendar í 7,3% þeirra álita sem umboðsmaður sendi frá sér á þessum árum. Umboðsmaður bendir á að hlutfall tilkynninga um meinbugi á lögum sé mun hærra en hjá umboðsmönnum þjóðþinganna í næstu nágrannalöndum. Það er ástæða fyrir okkur alþingismenn að við gefum þessum orðum gaum og höfum þetta í huga við afgreiðslu mála hér á þingi.

Umboðsmaður gerir í skýrslu sinni grein fyrir þeim málum sem hann fjallaði um á árinu 2006 að eigin frumkvæði. Þessi þáttur í starfi umboðsmanns er afar mikilvægur og þá ekki síst sem liður í því að kalla eftir umbótum í stjórnsýslunni og rétta mál af, ef svo má segja, ef þau hafa að einhverju leyti farið úrskeiðis. Þá getur einmitt skipt máli að beina sjónum stjórnvaldsins að þeim grundvallarreglum sem stjórnsýslan á að starfa eftir. Nýleg bréf, sem umboðsmaður sendi þremur sveitarstjórnum, og nokkuð hefur verið fjallað um í fjölmiðlum, eru einmitt dæmi um slíkt.

Af þeim frumkvæðismálum sem umboðsmaður fjallar um í skýrslu sinni vek ég sérstaklega athygli á upplýsingum, sem fram koma á bls. 92–104, um það hvernig umboðsmaður hefur fylgt eftir þeirri athugun sem hann gerði á skráningu mála, málshraða og fleiru hjá alls 32 stjórnvöldum á árunum 2002–2006. Nú hefur umboðsmaður safnað saman upplýsingum um hver hafi orðið viðbrögð stjórnvalda við tilmælum hans um úrbætur á þessu sviði. Þær upplýsingar eru birtar í skýrslu hans og þá jafnframt hvernig einstök stjórnvöld hafa brugðist við. Eins og umboðsmaður bendir sjálfur á í skýrslunni sýna þessar upplýsingar og samanburður milli þessara þriggja ára, 2002, 2006 og 2007, að mál hafa almennt þokast til betri vegar miðað við upplýsingar stjórnvalda sjálfra.

Þegar tölur um fjölda skráðra mála hjá umboðsmanni fyrir árið 2006 eru skoðaðar sést að það ár, síðasta ár, fækkaði málum um nær 15% frá árinu 2005. En það er hins vegar ljóst af tölum sem umboðsmaður hefur kynnt í allsherjarnefnd að þessi fækkun hefur gengið til baka. Nú eru skráð mál um 16% fleiri en þau voru á sama tíma í fyrra.

Í ljósi þess tel ég brýnt að við gætum þess við afgreiðslu fjárlaga að umboðsmanni verði tryggt nægilegt fjármagn til þess að sinna þeim verkefnum sem honum ber. Það skiptir máli að umboðsmaður geti ekki bara sinnt þeim kvörtunum sem til hans berast heldur líka málum sem hann telur tilefni til að fjalla um að eigin frumkvæði.

Mér finnst rétt að geta þess hér að á fund allsherjarnefndar komu nýverið fulltrúar Öryrkjabandalags Íslands og var erindi þeirra að óska eftir því að umboðsmanni Alþingis yrði gert það fjárhagslega kleift að sinna frumkvæðisathugunum á málum sem lúta að réttindagæslu fatlaðra samkvæmt gildandi lögum. Ég nefni þetta sérstaklega þar sem af hálfu fulltrúa Öryrkjabandalagsins voru höfð uppi þau sjónarmið að þeir teldu ekki rétt að komið yrði á fót sérstöku embætti umboðsmanns fatlaðra heldur teldu að það mundi þjóna hagsmunum fatlaðs fólks mun betur ef skrifstofa umboðsmanns yrði efld í þeim tilgangi að umboðsmaður gæti betur sinnt þessu verkefni.

Ástæða er til að veita þessu sjónarmiði athygli með tilliti til þeirra hugmynda sem heyrast oft í opinberri umræðu í samfélaginu um þörfina á því að stofnað verði til embætta umboðsmanna fyrir hina ýmsu hópa. Nú er það svo að rétt eins og með málefni fatlaðra eru t.d. málefni aldraðra og sjúklinga að stórum hluta til viðfangsefni stjórnvalda og stjórnsýslu bæði ríkis og sveitarfélaga. Það fellur því innan starfssviðs umboðsmanns Alþingis að fjalla um athugasemdir sem gerðar eru um starfshætti stjórnvalda á þessum sviðum og ef fólk telur að það njóti ekki þeirra réttinda sem lög hljóða um.

Að þessu leyti kann að vera ástæða til að við hugum að því að efla embætti umboðsmanns Alþingis til að sinna viðfangsefnum á þessum sviðum í stað þess að stofna til sérstakra embætta umboðsmanna eða talsmanna fyrir hina einstöku hópa. Við verðum að muna að það er hlutverk umboðsmanns að hafa eftirlit með því að stjórnsýslan starfi í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti en það fellur hins vegar utan starfssviðs hans að hafa uppi sjónarmið um á hvern veg æskilegt sé að skipa lagareglum eða hvernig til hafi tekist með löggjöf nema þá að umboðsmaður telji að um meinbugi á lögum sé að ræða.

Af umræðunni verður helst skilið að auk þess að sinna þeim viðfangsefnum í málefnum þessara hópa sem falla undir starfssvið umboðsmanns Alþingis standi hugur manna stundum til þess að umræddir hópar fái einhvers konar launaðan eða opinberan starfsmann sem talsmann sinn og þar á meðal til að ná fram breytingum á lögum sem gilda um þessi málefni. Við megum ekki gleyma því í þessu sambandi að þau verkefni hafa fyrst og fremst verið viðfangsefni frjálsra félaga og hagsmunasamtaka og raunar stjórnmálamanna. Ég spyr: Er rétt að víkja frá því prinsippi? Er rétt að víkja frá þeirri meginreglu og koma upp ríkisvæddum talsmönnum fyrir hina einstöku hópa í samfélaginu? Ég tel svo ekki vera.

En svo ég víki aftur að ábendingum Öryrkjabandalagsins þá er það ekki svo að einstakir hagsmunahópar geti komið til allsherjarnefndar og fengið hana til að hlutast til um að umboðsmaður taki einstök mál upp. Umboðsmaður er sjálfstæður í störfum sínum og tekur ekki við fyrirmælum frá okkur sem sitjum á þingi um það hvaða mál hann tekur fyrir og hver ekki. Hins vegar er ljóst að þessi ábending frá Öryrkjabandalaginu átti þátt í því að við í allsherjarnefnd tókum þessi mál til umræðu og vöktum raunar athygli fjárlaganefndar á því takmarkaða svigrúmi sem umboðsmaður hefur til að taka upp mál að eigin frumkvæði og hvöttum til þess að þetta yrði haft í huga við mótun fjárlagatillagna fyrir embættið.

Herra forseti. Ég vil að lokum árétta það sem segir í áliti allsherjarnefndar: Embætti umboðsmanns Alþingis hefur mikilvægu hlutverki að gegna við að stuðla að betri stjórnsýsluháttum og auknu réttaröryggi borgaranna. Álit umboðsmanns eru að sönnu ekki bindandi og hafa ekki beina réttarverkan með sama hætti og t.d. úrlausnir dómstóla. Engu að síður fela álitin oft í sér mikilvægar leiðbeiningar til stjórnvalda um hvernig haga beri vinnubrögðum og ákvörðunartöku í stjórnsýslunni.

Eins og dæmin sanna eru álit umboðsmanns ekki alltaf óumdeild og stundum kann að vera nauðsynlegt að fá úrlausn dómstóla um mál sem embættið hefur fjallað um. Ekki er óeðlilegt að stundum séu skiptar skoðanir um þá niðurstöðu sem umboðsmaður kemst að. Það dregur á engan hátt úr mikilvægi embættisins og þeirra álita og athugasemda sem frá því berast. Þau hljóta alltaf að skipta verulegu máli.

Ég vil að lokum ítreka þakkir mínar og allsherjarnefndar til umboðsmanns og starfsfólks hans fyrir skýrsluna og góð störf á liðnu ári.