135. löggjafarþing — 25. fundur,  15. nóv. 2007.

skýrsla umboðsmanns Alþingis 2006.

215. mál
[11:40]
Hlusta

Ágúst Ólafur Ágústsson (Sf):

Frú forseti. Við ræðum nú skýrslu umboðsmanns Alþingis sem er árlegur og mikilvægur viðburður hér á þingi. Það væri óskandi að fleiri þingmenn, sérstaklega fleiri ráðherrar, væru viðstaddir þar sem meðal annars er verið að fjalla um hvernig löggjöfin virkar. Við vitum að langflest frumvörp sem verða að lögum eru búin til í ráðuneytunum og því held ég að okkar blessuðu ráðherrar hefðu gott af að fylgjast með umræðunni en ég treysti því að þeir kynni sér skýrsluna vel.

Ég óska embætti umboðsmanns Alþingis til hamingju með skýrsluna og þá vinnu sem unnin hefur verið undanfarið ár og óska starfsfólki umboðsmanns Alþingis velfarnaðar í starfi. Það eru ekki margir einstaklingar sem starfa hjá embættinu en engu að síður er það gríðarlega mikilvægt. Embættið sem slíkt hefur engin völd en þó gríðarleg áhrif og það skiptir miklu máli að svo haldist áfram. Það helst auðvitað í hendur við þann trúverðugleika sem þarf að ríkja innan dyra hjá því embætti en það tengist því einnig hvernig menn tala um embætti umboðsmanns Alþingis. Þótt menn geti stundum verið ósáttir við álit umboðsmanns Alþingis skiptir miklu máli að tala alls ekki niður embættið því að með því værum við að grafa undan því. Ég set umboðsmann Alþingis á svipaðan stall og dómstólana og við eigum að virða sjálfstæði hans í hvívetna.

Í skýrslunni kemur fram að nýskráð mál voru 273 sl. ár þannig að fjöldi mála er stöðugur. Stjórnsýslan virðist almennt séð hafa batnað á ákveðnum sviðum og það er sérstaklega ánægjulegt að álitamálum sem lúta að réttarstöðu og stöðu fanga hefur fækkað. Ég leyfi mér að álykta að ástandið fari einfaldlega batnandi en því miður eru verkefni embættisins enn þá næg.

Umboðsmaður Alþingis talar talsvert um viðhorf stjórnvalda í þessari skýrslu og í skýrslum fyrri ára. Hann bendir á það sama ár eftir ár, að stjórnsýslan sé til fyrir borgarana en ekki öfugt. Umboðsmaður Alþingis segir jafnframt að stjórnsýslan sé lögbundin og grunnurinn og markmiðið sé að borgararnir og almenningur hafi trú á stjórnsýslunni og upplifi að virtar séu ákveðnar meginreglur. Hann talar einnig um uppeldisleg áhrif innan stjórnsýslunnar, þ.e. að embættismenn og opinberir starfsmenn temji sér rétt og gott hugarfar gagnvart erindum borgaranna. Umboðsmaður Alþingis hefur sérstaklega bent á viðhorf sem heyrist stundum í stjórnsýslunni um að viðkomandi kvartari eða borgari geti einfaldlega farið í mál. Það er viðhorf sem ekki á að heyrast í íslenskri stjórnsýslu.

Fyrir nokkrum árum benti umboðsmaður Alþingis á að stundum einkenndi afgreiðslu stjórnvalda ákveðinn hroki gagnvart almenningi. Það er auðvitað mjög alvarlegt og opinberir starfsmenn þurfa að taka það til sín. Þetta helst auðvitað í hendur við aukna fræðslu en einnig ákveðið viðhorf um hvernig stjórnsýslan á að haga sér gagnvart borgurunum.

Það er eitt mál sem mig langar að minnast aðeins á í þessu sambandi sem lýtur að sjávarútvegsráðuneytinu.

Í skýrslunni stendur, með leyfi forseta:

„Síðan segir þó að það sé á hinn bóginn mat ráðuneytisins að hvorki sé raunhæft né tilefni til að rannsaka nú hvort málsmeðferð og undirbúningur ákvarðana um úthlutun byggðakvóta á liðnum fiskveiðiárum hafi í einu og öllu verið í samræmi við þær kröfur sem leiði af reglum stjórnsýsluréttar og/eða öðrum lagareglum sem þýðingu geti haft í því sambandi, enda sé sá byggðakvóti sem til ráðstöfunar hefði verið á liðnum fiskveiðiárum bundinn við þau tilteknu ár og aðeins nýtanlegur á þeim.“

Hér birtist ákveðið viðhorf stjórnvalds sem á ekki að birtast, á ekki að vera sýnilegt, að í ljósi þess að tiltekin réttindi, í þessu tilviki byggðakvóti, hafi verið runninn út eða verið bundinn við tiltekin ár sem voru þá liðin, að þá væri engin ástæða til að bregðast við. Að sjálfsögðu ber stjórnvaldi að bregðast við í svona tilvikum þó að það væri ekki nema bara til að fá hið rétta fram í dagsljósið en svo getur að sjálfsögðu líka myndast skaðabótaréttur í svona málum, þannig að þetta skiptir miklu máli.

Hér segir umboðsmaður Alþingis enn fremur, með leyfi forseta:

„Ástæða þess að ég geri þessi viðbrögð ráðuneytisins sérstaklega að umfjöllunarefni hér er að ég verð iðulega var við viðbrögð af þessum toga hjá stjórnvöldum þegar um er að ræða úthlutun gæða, t.d. styrkja og tímabundinna réttinda. Gæðin sem til úthlutunar voru séu uppurin og því tjói lítt að fást um það þótt einhver mistök hafi orðið við töku ákvarðana. En eru það virkilega ásættanleg viðbrögð og samrýmanleg þeim skyldum sem hvíla á stjórnvöldum að haga viðbrögðum sínum með þessum hætti? Ég tel rétt að vekja athygli á því að eftir situr einstaklingur eða lögaðili sem hefur fengið þá niðurstöðu óháðs eftirlitsaðila að stjórnvaldið hafi ekki leyst réttilega úr máli hans.“

Þetta er því eitthvað sem ég held að við eigum að vekja sérstaklega athygli á gagnvart stjórnvaldinu og ráðherrunum sem bera ábyrgð á sínum ráðuneytum og undirstofnunum.

Af öðrum þáttum í þessari skýrslu höfum við þessar lykilreglur sem birtast auðvitað í stjórnsýslulögunum en það er líka til eitthvað sem heitir óskráðar reglur í stjórnsýslunni. Þegar stjórnsýslulögin voru sett á sínum tíma var það markmiðið að hafa þau einföld og skýr og þau eru það, en þessar lagareglur hafa gjörbreytt, held ég, íslenskri stjórnsýslu til batnaðar og þetta eru stjórnsýslureglur sem flestar lúta að undirbúningi og töku hinna svonefndu stjórnvaldsákvarðana. Þó eru tvö ákvæði stjórnsýslulaganna sem skera sig úr og það er jafnræðisreglan og meðalhófsreglan sem eru tvær grundvallarreglur sem eru báðar skráðar í stjórnsýslulögum en eru líka óskráðar.

Það er auðvitað grundvallaratriði þegar rætt er um stjórnsýsluna að stjórnsýslan sé lögbundin og það skiptir miklu máli að stjórnsýslan sé með það á hreinu að það sem stjórnvöld vilja gera þarf að eiga sér einhvers konar stoð í lögum eða reglum.

Af öðrum þætti í skýrslunni langar mig að minnast hér á, eins og aðrir þingmenn við þessa umræðu, athugasemdir umboðsmanns sem lúta að samningum ráðherranna. Þetta er mjög umhugsunarvert. Þetta kom talsvert til umræðu í síðustu kosningabaráttu og hefur svo sem verið rætt í gegnum árin með hvaða hætti framkvæmdarvaldið er að beita valdi sínu og þá kannski sérstaklega í aðdraganda kosninga. Ég held að fyrir síðustu kosningar höfum við séð öfgakennd dæmi um loforð ráðherranna, rétt áður en kosningar voru og skuldbindingar framkvæmdarvaldsins fyrir hönd löggjafarvaldsins voru tugir milljarða kr. á einungis hálfu ári. Það er fyllilega gagnrýnisvert og ég tek undir það sem umboðsmaður Alþingis segir í þeim efnum. Auðvitað geri ég mér grein fyrir því að ráðherrar þurfa að hafa vald til að gera samninga, svigrúm til að gera þá, en við hljótum að geta treyst dómgreind ráðherranna að fara vel með þetta vald.

Hér segir umboðsmaður Alþingis, með leyfi forseta:

„En það er ekki aðeins að stjórnvöld geri samninga sem rata í frásagnir fjölmiðla heldur hef ég tekið eftir því í starfi mínu að þess gætir í meira mæli en áður að stjórnvöld, og stundum með beinni aðkomu Alþingis, leysi með samningum ýmis þau úrlausnarefni sem áður hafa verið viðfangsefni hefðbundinna ákvarðana stjórnvalda eða átt undir reglur sem þau hafa sett einhliða á grundvelli laga. Þessi þróun mála hefur orðið mér tilefni til að staldra við.“

Svo stendur neðar:

„En hvað sem ástæðum þessarar þróunar líður þá er ljóst að hún fer ekki alltaf saman við gildandi réttarreglur um meðferð mála í stjórnsýslunni. Stundum hvarflar það meira að segja að manni hvort stjórnvöld kjósi að fara samningsleiðina beinlínis til að komast hjá því að fylgja nákvæmlega þeim leiðum sem lög mæla fyrir um, bæði um efni máls og málsmeðferð.“

Aðeins síðar segir hann:

„En það eru ekki slíkir samningar sem kalla fram þær áhyggjur sem hér er lýst. Áhyggjuefnin eru annars vegar tilvik þar sem stjórnvöld gera slíka samninga án þess að séð verði að skýr lagaheimild af hálfu Alþingis liggi fyrir og hins vegar tilvik þegar stjórnvöld fara þessa leið þrátt fyrir að lög geri ráð fyrir að stjórnvöld ráði málum til lykta með hefðbundnum ákvörðunum eða samkvæmt reglum sem þau setja.

Með tilliti til stjórnarskrárbundins fjárstjórnarvalds Alþingis vakna því spurningar um þá leið ráðherra að gera samninga um fjárstuðning úr ríkissjóði til einkaaðila eða til einstakra stofnana hins opinbera umfram þær heimildir sem eru í gildandi fjárlögum, og þá stundum til nokkurra ára.“

Þessum orðum umboðsmanns Alþingis þurfum við að taka mark á, sérstaklega ráðherrar.

Umboðsmaður Alþingis gerir einnig að umtalsefni fræðslu til opinberra starfsmanna og sérstaklega forstöðumanna opinberra stofnana. Hann bendir á að hann hafi kallað eftir fræðslu í bréfi í fyrra, 14. nóv. 2006. Hann tekur síðan fram að hann hafi ekki orðið var við þessa fræðslu og kallar eftir henni. Hér hlýtur að vera ástæða fyrir stjórnvöld að bregðast við til að bæta úr hvað slíka fræðslu varðar.

Það hefur verið minnst á frumkvæðismál umboðsmanns Alþingis sem eru að sjálfsögðu gríðarlega mikilvæg. Því miður hefur svigrúm hans til frumkvæðismála og athugana ekki verið nægjanlegt undanfarin ár, það vantar einfaldlega peninga inn í þessi mál. Ég vona að við náum að rétta þann kúrs á þessu kjörtímabili, því frumkvæðismálin skipta miklu máli í því aðhaldi sem umboðsmanni Alþingis ber að veita.

Ég vil líka fara yfir það þar sem umboðsmaður Alþingis minnist á vanda eða meinbugi á lögum. Hann nefnir sérstaklega að hér á landi sé óvenju mikið um meinbugi á lögum ef við berum okkur saman við hin Norðurlöndin og það segir okkur auðvitað bara að við þurfum að vanda okkur miklu betur, við þurfum að hægja á lagasetningunni. Ég er alveg sannfærður um að við eigum ekki að setja eins mörg lög og við gerum hér ár eftir ár, sérstaklega þegar unnið er á þeim hraða sem hér hefur verið árum saman, rétt fyrir jól eða rétt fyrir sumar. Við þurfum að fara að breyta þessu vinnulagi. Ég held að það sé miklu skynsamlegra, eins og með frumvörp ráðherra sem flest verða að lögum, að það sé vandað betur til verka, það sé meira samráð á vinnslustiginu.

Oft þegar frumvörpin koma til þingnefnda þá eru kannski veigamiklir hagsmunaaðilar að sjá frumvörpin í fyrsta sinn og þá er þingnefndin að reyna að púsla saman hugsanlegum breytingum og mæta réttmætum athugasemdum undir tímapressu og það eru mismunandi sjónarmið frá mismunandi hagsmunaaðilum. Ég held að það sé miklu farsælla ef við vinnum þetta með þeim hætti að samráð sé virkt á vinnslustiginu. Þá náum við þeim sjónarmiðum a.m.k. þar fram og síðan er að sjálfsögðu hin pólitíska ákvörðun um hvora leiðina skuli fara, hvernig útfærslan eigi að vera o.s.frv. bara tekin á einhverjum tímapunkti. Þetta snertir þingið og þetta snertir ráðherrana og við ættum að geta lagað þetta hér ef við kærum okkur um.

Það er auðvitað umhugsunarvert að það sé óvenjuhátt hlutfall lélegra laga á Íslandi miðað við það sem þekkist á Norðurlöndunum. Ég minni einnig á að það er talsvert algengara að lög séu álitin vera brot á stjórnarskrá á Íslandi en þekkist á hinum Norðurlöndunum. Við höfum þó nokkur dæmi undanfarin 50 ár í íslenskri réttarsögu eða dómssögu. Mig minnir að það hafi í einu tilviki verið niðurstaða Hæstaréttar í Danmörku að lög þar í landi hafi farið í bága við stjórnarskrá. Það er því eitthvað að í lagasetningu hér á landi.

Að lokum vil ég minnast á heimsókn Öryrkjabandalagsins til umboðsmanns. Þeir eru að kalla eftir frekari réttargæslu. Þeir tóku sérstaklega fram að þeir vilja ekki sérstakan umboðsmann og ég vona að umboðsmaður Alþingis fái þá svigrúm til að sinna þessari réttindagæslu, a.m.k. til að byrja með, í formi frumkvæðisathugunar. En það þarf auðvitað að taka mark á því þegar svona veigamikil hagsmunasamtök kalla eftir hjálp og aðstoð, kalla eftir athugun á hver staðan er varðandi réttindagæslu fatlaðra. Við hljótum að geta brugðist við með einhverjum hætti og sömuleiðis farið yfir þá þætti þar sem þetta eftirlit á að fara fram í dag en fúnkerar kannski ekki.

Að lokum í ljósi þess að tíminn er að renna út vil ég undirstrika að ég held að allir þingmenn séu sammála um að embætti umboðsmanns Alþingis sé mikilvægt, það skipti miklu máli að það sé sjálfstætt og óháð, það hafi trúverðugleika, menn séu ekki að tala niður embættið og það hafi nægjanlegt svigrúm til að sinna sínu verki. Það eru ákveðin tímamót á næsta ári, 20 ára afmæli embættisins. Embættið þarf sömuleiðis nýtt húsnæði þannig að það eru fjölmörg verkefni sem við ættum að huga að. Síðan er áhugaverð umræða sem ég hef ekki tíma til að fara yfir núna, um hvort lögfræðileg umræða hér á landi sé orðin of hagsmunatengd, og síðan hvað varðar stöðu þeirrar opinberu þjónustu sem er sett í einhvers konar einkarekstur en ég get tekið undir það (Forseti hringir.) að á því sviði er vafi sem við þurfum að taka til umræðu hér í þingsalnum.