135. löggjafarþing — 64. fundur,  12. feb. 2008.

skipulagslög.

374. mál
[14:09]
Hlusta

umhverfisráðherra (Þórunn Sveinbjarnardóttir) (Sf):

Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til skipulagslaga.

Skipulagsmál eru mjög þýðingarmikill málaflokkur á sviði umhverfismála sem verður sífellt umfangsmeiri með vaxandi byggð og aukinni atvinnustarfsemi. Við gerð skipulags eru teknar ákvarðanir um framtíðarnotkun lands, hvers konar framkvæmdum sé verið að stefna að og hvernig þær falla að landnotkun. Áhrif skipulags og þróun umhverfisins eru í æ ríkara mæli skoðuð samhliða mótun skipulags og þannig verður skipulagsgerð stöðugt mikilvægara tæki til umhverfisverndar og til að treysta sjálfbæra þróun í sessi.

Þar sem skipulag er í eðli sínu langtímastefnumörkun hentar það einnig mjög vel sem tæki til umhverfisverndar. Það er grundvallaratriði að vandað sé til verka við gerð skipulags og leitað sé eftir sjónarmiðum þeirra sem skipulagið snertir. Ekki síst er mikilvægt að skipulagsyfirvöld taki ákvarðanir sem eru í sem mestri sátt við íbúa og aðra hagsmunaaðila. Við ákvörðun um skipulag þarf því oft að taka tillit til andstæðra sjónarmiða og mikilvægt er að þau séu íhuguð gaumgæfilega og að fundinn sé farvegur sátta.

Í frumvarpi þessu er að finna ýmis nýmæli og breytingar á skipulagsþætti gildandi skipulags- og byggingarlaga. Áhersla er lögð á aukna kynningu og samráð við gerð skipulagsáætlana bæði gagnvart almenningi og opinberum aðilum. Þannig er þátttaka almennings og samráðsaðila við gerð skipulags aukin. Með því er ætlunin að vanda gerð skipulags og tryggja að þessir aðilar hafi tækifæri til að koma athugasemdum sínum á framfæri við sveitarfélögin þannig að þau geti tekið upplýsta ákvörðun við afgreiðslu skipulagsáætlana.

Þetta kemur m.a. fram í markmiðsákvæðum frumvarpsins þar sem kveðið er á um að tryggja skuli samráð við almenning við gerð skipulagsáætlana. Þá er mælt fyrir um lýsingu skipulagsverkefnis þar sem gera á grein fyrir áherslum við gerð skipulags, forsendum þess og fyrirliggjandi stefnu og hvernig samráði og kynningu verði háttað gagnvart íbúum og hagsmunaaðilum. Gert er ráð fyrir að vinna við gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulags hefjist með lýsingu á skipulagsverkefninu. Með því er lögð áhersla á að vinna við gerð skipulags sé unnin á gagnsæjan og aðgengilegan hátt allt frá upphafi.

Í gildandi lögum er ekki að finna skýran farveg fyrir ríkisvaldið til að setja fram almenna stefnumörkun í skipulagsmálum sem markar stefnu um skipulagsákvarðanir sem varða almannahagsmuni og sem geta leyst úr ágreiningsmálum, t.d. á milli ríkis og einstakra sveitarfélaga um skipulagsmál sem teljast varða þjóðarhagsmuni.

Eins og í gildandi skipulags- og byggingarlögum verður höfuðábyrgð og forræði á skipulagsgerð hjá sveitarfélögunum samkvæmt frumvarpi þessu. Hins vegar er í frumvarpinu viðurkennd þörf á því að ríkisvaldið leggi til heildstæða sýn í skipulagsmálum sem varðar almannahagsmuni í svokallaðri landsskipulagsáætlun. Landsskipulagsáætlun er ætlað að vera tæki til að samræma og samþætta stefnu í ólíkum málaflokkum hvað varðar landnotkun þegar þess gerist þörf. Eðli landsskipulagsáætlunar getur verið tvíþætt, annars vegar að hún feli í sér stefnumörkun um landnotkun sem varðar almannahagsmuni og er hún þá bindandi fyrir sveitarfélög. Hins vegar felur hún í sér leiðbeiningar fyrir sveitarfélög þegar þau vinna skipulagsáætlanir sínar og er henni þá ætlað að styðja við þetta mikilvæga verkefni sveitarfélaganna.

Dæmi um landsskipulagsáætlun sem felur í sér stefnumótun um landnotkun sem varðar almannahagsmuni er grunngerð á landsvísu eins og samgöngukerfi, orkuöflunar- og dreifikerfi, náttúruvernd, útivist og önnur landnotkun á svæðum sem varðar þjóðarhagsmuni eins og miðhálendi Íslands. Þannig yrði landsskipulagsáætlun fyrir miðhálendi Íslands, svo dæmi sé tekið, stefnumörkun ríkisvaldsins um frekari uppbyggingu á því svæði eins og orkunýtingu, vegaframkvæmdir og náttúruvernd. Jafnframt yrði í þeirri landsskipulagsáætlun sett fram heildstæð áætlun um verndun svæða á miðhálendi Íslands sem samkomulag væri um að ekki eigi að nýta til framkvæmda heldur á að nýta það til verndunar sem ósnortnum til upplifunar og útivistar í framtíðinni.

Lagt er til að landsskipulagsáætlun verði lögð fram á Alþingi sem tillaga til þingsályktunar eftir víðtækt samráðsferli í stjórnkerfinu og við Samband íslenskra sveitarfélaga en sambandið er að sjálfsögðu lykilaðili í þessu samráðsferli. Verði frumvarpið að lögum er gert ráð fyrir að fyrsta landsskipulagsáætlunin verði lögð fram á Alþingi árið 2010 og fjalli þá um stefnumörkun á miðhálendi Íslands. Skipulagsstofnun er ætlað það hlutverk að sinna eftirliti með skipulagsákvörðunum sveitarfélaga og tryggja að samræmi sé milli skipulagsáætlana þeirra við stefnu ríkisins varðandi landnotkun og byggðaþróun.

Lagt er til að samvinnunefnd miðhálendisins sem fer með skipulagsmál á miðhálendi Íslands verði lögð niður. Við gildistöku frumvarpsins, verði það að lögum, eiga öll sveitarfélög í landinu að hafa lokið við gerð aðalskipulags í sínu sveitarfélagi en í gildandi lögum er kveðið á um að að liðnum tíu árum frá gildistöku þeirra — þ.e. þau tóku gildi 1997 og 1. janúar 2008 er nú liðinn — skulu öll sveitarfélög hafa gert aðalskipulag. Við gildistöku frumvarpsins verður því lokið því mikilvæga hlutverki samvinnunefndarinnar að samræma aðalskipulag sem liggur að miðhálendinu við svæðisskipulag miðhálendisins. Fyrstu landsskipulagsáætluninni er þannig ætlað að taka yfir stefnumótandi þætti svæðisskipulags miðhálendisins. Með vísan til framangreindra breytinga á skipan mála er því ekki talin þörf á að samvinnunefnd miðhálendisins haldi áfram störfum þar sem lagt er til að verkefni hennar verði færð til ríkisvaldsins og viðkomandi sveitarfélaga.

Áhersla er lögð á að skipulagsgerð sé skilvirk og jafnframt sveigjanleg svo sem varðandi breytingar á skipulagsáætlunum og afgreiðslu þeirra. Þannig er m.a. lagt til að Skipulagsstofnun verði falið það hlutverk að staðfesta svæðisaðalskipulagstillögur í stað umhverfisráðherra. Þó er gert ráð fyrir staðfestingu ráðherra í ákveðnum tilvikum. Með þessari breytingu er ætlunin að einfalda stjórnsýslu þessara mála þannig að eitt stjórnvald komi að staðfestingu skipulagstillagna í stað tveggja áður og mun það auka skilvirkni við afgreiðslu mála. Skipulagsstofnun mun hafa sama hlutverk og ráðherra varðandi yfirferð skipulagstillagna og m.a. gæta þess að þær séu í samræmi við lög svo sem samþykkta landsskipulagsáætlun.

Þá er lagt til að lögfest verði svokallað rammaskipulag en slíkt skipulag er heildstæð áætlun um uppbyggingu og skipulag ákveðinna hluta aðalskipulags og gefur fyrirheit um hvernig það verður útfært í deiliskipulagi og veitir þar með íbúum sveitarfélagsins betri upplýsingar um fyrirhugaða framtíðarnotkun lands.

Jafnframt er lögð áhersla á að skýra hlutverk skipulagsáætlana á mismunandi skipulagsstigum og samspil þeirra og að komið sé í veg fyrir skörun einstakra skipulagsáætlana til að tryggja skilvirkni við gerð þeirra. Þannig er lagt til að skýr greinarmunur sé á svæðisskipulagi annars vegar og aðalskipulagi hins vegar. Í svæðisskipulagi skal þannig einungis fjalla um sameiginleg hagsmunamál þeirra sveitarfélaga sem standa að því en ekki almennt um staðbundnar ákvarðanir um landnotkun. Ekki er gerð krafa um að svæðisskipulagið taki til alls lands viðkomandi sveitarfélaga heldur getur svæðisskipulagið tekið til heilla landshluta eða ákveðinna þátta landnotkunar sem nær til fleiri en eins sveitarfélags. Jafnframt er lögð áhersla á að tryggja betur að skipulagsákvarðanir eigi þátt í að stuðla að sjálfbærri þróun um leið og þær séu betur fallnar til að stuðla að öðrum markmiðum frumvarpsins.

Í frumvarpinu er sérstaklega kveðið á um svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins og lagt til að starfrækja skuli svæðisskipulagsnefnd höfuðborgarsvæðisins sem fer með breytingar og framfylgd þessa skipulags.

Í frumvarpinu er skilgreint með skýrum hætti til hvers konar ákvarðana deiliskipulag skuli taka eins og varðandi útlit mannvirkja og form þeirra. Þar sem hér er um stefnumótandi þætti að ræða er lagt til að kveðið sé á um slíka þætti í deiliskipulagi en það sé ekki hluti af umfjöllun um veitingu leyfa vegna mannvirkjagerðar eins og nú gildir. Í ljósi framkvæmdarinnar er talið nauðsynlegt að fyrir hendi sé úrræði til að tryggja eftirfylgni á stöðvun framkvæmda í þeim tilvikum þar sem framkvæmdir eru ekki í samræmi við lög. Skipulagsstofnun er fengið slíkt hlutverk í frumvarpinu en stofnunin hefur að ákveðnu leyti gegnt eftirlitshlutverki með framkvæmdaleyfisskyldum framkvæmdum með því að vera í samskiptum við einstakar sveitarstjórnir og benda á atriði sem oft þarf að lagfæra eftir ábendingar sem stofnuninni hafa borist. Hér er lagt til að stofnunin geti fylgt slíkum ábendingum eftir ef þörf er á.

Virðulegi forseti. Ég hef í stuttu máli rakið meginefni frumvarpsins. Eins og fram kemur í frumvarpinu sjálfu og greinargerð með því og athugasemdum hefur þetta mál ásamt öðrum frumvörpum sem ég mæli fyrir í dag verið lengi í vinnslu. Vinnsla við þessi mál hófst árið 2002 og var sett af stað af þáverandi hæstv. umhverfisráðherra. Síðan eru liðin um það bil sex ár. Mælt var fyrir frumvörpunum, fyrst á 133. löggjafarþingi rétt fyrir kosningar síðasta vor en þau fóru ekki lengra þá. Ég tók við þessum málum í vor og sumar í ráðuneyti umhverfismála. Ég fór þá yfir það mjög vandlega hvort ég vildi gera þau að mínum af því að það er hægara sagt en gert að taka við svona viðamikilli, flókinni og mikilvægri frumvarpsvinnu sem staðið hefur í mörg ár og í raun í tíð þriggja fyrrverandi umhverfisráðherra. Eftir vandlega yfirvegun og skoðun hef ég sannfærst um að þetta séu góð mál. Hér séu á ferðinni mál sem stuðla að betri stjórnsýslu í landinu, betri þjónustu við neytendur, að betur sé haldið utan um skipulagsþáttinn. Við ögum og bætum með þeim vinnubrögð hvort sem það á við um skipulag, mannvirki eða byggingar eins og rætt verður síðar í dag. Ég hef einnig lagt mig fram á síðustu mánuðum um að eiga áfram náið samráð við þá sem málin varða helst. Ég átti fund með stjórn Sambands ísl. sveitarfélaga í haust. Ég hef rætt við marga sveitarstjórnarmenn. Farið hefur verið mjög vandlega yfir þessi mál í þingflokkum stjórnarflokkanna, svo dæmi sé tekið, en vissulega er það svo að hér eru viðamikil mál á ferðinni sem þarfnast að sjálfsögðu mikillar og góðrar umfjöllunar í hv. umhverfisnefnd. Ég trúi því og treysti að það verði gert og að umræðan fari fram á yfirstandandi þingi. Ég hlakka til að taka þátt í henni.