breyting á lögum á auðlinda- og orkusviði.

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti meiri hluta iðnaðarnefndar um frumvarp til laga um breytingu á nokkrum lögum á auðlinda- og orkusviði.

Nefndin hefur fjallað mjög ítarlega um þetta mál síðan það kom inn til nefndarinnar fyrir tæplega þremur mánuðum síðan og hefur fengið til sín fjölmarga gesti og sömuleiðis fjölmargar umsagnir, 27 umsagnir auk umsagnar sem barst rétt fyrir helgi frá BSRB. Eins og áður sagði tók nefndin sér góðan tíma og fjallaði um málið á fjölda funda og bætti við fundum einu sinni í viku þegar því var við komið til þess að funda um málið utan reglulegs fundartíma.

Ég ætla gera grein fyrir nefndaráliti meiri hlutans í stórum dráttum. Frumvarpið sem hér um ræðir varðar einkum reglur um meðferð á orkuauðlindum í opinberri eigu og rekstrartilhögun orkufyrirtækja eða eins og segir í greinargerð með frumvarpinu þá er tilgangur þess að setja reglur um eignarhald auðlinda í opinberri eigu og skýra mörk samkeppnis- og sérleyfisþátta í samstarfi orkufyrirtækja. Með þessu frumvarpi er verið að skýra löggjöf á þessu sviði sem og tryggja opinbert eignarhald á auðlindum okkar Íslendinga. Því er ekki nokkur spurning að hér er um gríðarlega mikilvægt frumvarp að ræða.

Ég ætla eins og áður sagði að fara yfir helstu atriði í nefndaráliti meiri hlutans en því er aðallega skipt upp í þrjá kafla. Í fyrsta lagi fjöllum við þar um meðferð vatns- og jarðhitaréttinda í opinberri eigu en það frumvarp sem hér er til umfjöllunar ...

(Forseti (StB): Forseti vill biðja hv. þingheim að gefa hljóð í salnum.)

(Gripið fram í.) Það er erfiðara að æpa yfir þingheim þó að maður sé svo sem ekki óvanur því.

Frumvarpi því sem hér er til umfjöllunar er ætlað að tryggja núverandi eignarhald ríkis og sveitarfélaga á vatns- og jarðhitaréttindum yfir tilteknum viðmiðum. Farin er sú leið að binda eignarhaldið í lög þannig að opinberum aðilum er óheimilt að framselja varanlega áðurnefndar auðlindir til annarra en ríkis, sveitarfélaga eða félaga sem alfarið eru í eigu þessara aðila og sérstaklega stofnuð til að fara með þessi réttindi. Verði frumvarp þetta að lögum munu opinberir aðilar geta veitt öðrum tímabundinn afnotarétt á auðlindum í þeirra eigu til 65 ára eða skemur.

Í störfum nefndarinnar, sem tóku talsverðan tíma, voru boðaðar breytingar frumvarpsins ræddar með hliðsjón af ákvæðum stjórnarskrár, einkum 72. og 78. gr. Fjallaði nefndin sérstaklega um réttarstöðu sveitarfélaga og orkufyrirtækja í þeirra eigu vegna takmarkana frumvarpsins á varanlegu framsali vatns- og jarðhitaréttinda. Hafa þeir sérfræðingar sem nefndin hefur ráðfært sig við almennt fallist á það álit Eiríks Tómassonar lagaprófessors, sem hann vann fyrir iðnaðarráðuneytið og vísað er til í frumvarpinu, að efni þess feli að meginstefnu í sér almenna takmörkun eignarréttar sem rúmast innan marka eignarréttarákvæðis stjórnarskrár. Í áliti Eiríks Tómassonar kemur fram og er vísað til á síðu 15 í greinargerð með frumvarpinu, með leyfi forseta:

„Eins og fram kemur í athugasemd með fyrirliggjandi frumvarpsdrögum er tilgangur þeirrar takmörkunar á eignarráðum sveitarfélaga sem þar er gert ráð fyrir sá að tryggja til frambúðar aðgang íbúa sveitarfélaga og landsmanna allra að auðlindum í formi heits og kalds vatns og raforku. Hér er um að ræða takmarkaðar auðlindir sem allir þurfa að hafa aðgang að í nútímaþjóðfélagi eigi frumþörfum borgaranna að vera sinnt. Svo sem rakið hefur verið að framan hefur löggjafinn af þessum sökum haft um langa hríð meiri eða minni afskipti af meðferð og ráðstöfun sveitarfélaganna á auðlindum af þessum toga. Þegar allt það er virt sem að framan greinir svo og að sú takmörkun sem gert er ráð fyrir mundi aðeins fela í sér bann við að ráðstafa beinum eignarrétti að tilteknum auðlindum í eigu sveitarfélaganna á varanlegan hátt án þess að þau séu svipt rétti til þess að leyfa afnot af auðlindunum til takmarkaðs tíma er það álit mitt að slík takmörkun brjóti ekki gegn 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár þannig að það baki ríkinu bótaskyldu.“

Virðulegi forseti. Undir þetta álit tóku í megindráttum þeir sérfræðingar sem nefndin kallaði fyrir til viðtals, þeir Sigurður Líndal lagaprófessor og Karl Axelsson.

Þess vegna telur meiri hlutinn að vafa um þetta álitamál hafi verið eytt eins og hægt er, þ.e. eins og framast er unnt miðað við það sem fram kom í viðræðum við þessa áðurnefndu lögmenn, Sigurð Líndal og Karl Axelsson.

Meiri hlutinn bendir á að Samband ísl. sveitarfélaga tók ekki efnislega afstöðu til frumvarpsins og að ekkert hefur komið fram við umfjöllun nefndarinnar sem bendir til að það bitni óeðlilega hart á einstökum sveitarfélögum eða orkufyrirtækjum í eigu þeirra ef undan er skilin umsögn forstjóra Hitaveitu Suðurnesja frá 8. apríl sl.. Á fundi nefndarinnar 21. apríl afhentu hins vegar fulltrúar stærstu eigenda þess fyrirtækis, þ.e. Hitaveitu Suðurnesja, nefndinni viðbótarumsögn þar sem lýst er yfir vilja til að laga starfsemi þess að ákvæðum frumvarpsins.

Í þeirri viðbótarumsögn kemur fram að stærstu eigendur í Hitaveitu Suðurnesja skilji að miklir þjóðhagslegir og samfélagslegir hagsmunir tengist eignarhaldi og nýtingu orkuauðlinda landsins og því sé ríkur vilji til að hafa þær áfram í samfélagslegri eigu. Þeir segja jafnframt að þó að þetta ákvæði eigi ekki við um Hitaveitu Suðurnesja hf. hafi núverandi eigendur, sem eru Reykjanesbær og Geysir Green Energy, sýnt þessu sjónarmiði fullan skilning. Svo segja þeir jafnframt að nú sé unnið að því að koma á samkomulagi um að a.m.k. Reykjanesbær eignist það land og jarðhitaréttindi sem nú er í eigu Hitaveitu Suðurnesja. Jafnframt segja þeir að æskilegt sé að leita til fleiri sveitarfélaga sem hagsmuna eiga að gæta um aðild að þessu verkefni og þannig fari land og jarðhitaréttindi Hitaveitu Suðurnesja í fulla eigu opinberra aðila. Samið verði síðan við Hitaveitu Suðurnesja um afnot. Þetta kemur fram í umsögn sem Árni Sigfússon, formaður stjórnar Hitaveitu Suðurnesja, og Ásgeir Margeirsson, varaformaður stjórnar Hitaveitu Suðurnesja, rita undir.

Ef þetta gengur eftir er alveg ljóst að frumvarpið mun ná til allra helstu orkufyrirtækja í landinu. Við mat á því hvort frumvarpið skerði ráðstöfunarrétt sveitarfélaga yfir eigum sínum og rýri þar með verðmæti eigna þeirra umfram það sem framangreind stjórnarskrárákvæði heimila telur meiri hlutinn að ekki verði litið fram hjá þeirri staðreynd að öll stærri orkufyrirtæki landsins eru í eigu íslenska ríkisins eða sveitarfélaga, að Hitaveitu Suðurnesja frátalinni. Þá er viðurkennt að löggjafinn hafi meira svigrúm til inngrips í eignarréttinn þegar hann á tilurð sína að rekja til opinberrar leyfisveitingar. Frumvarpið gerir enn fremur ráð fyrir að opinberum aðilum muni áfram verða heimilt að framselja umræddar orkuauðlindir hver til annars og að þeim verði heimil ráðstöfun þeirra tímabundið til einkaaðila, eða eins og áður sagði í 65 ár eða skemur.

Margar athugasemdir bárust til nefndarinnar við hina og þessa þætti þessa frumvarps. Ein af þeim var að viðmiðið um bann við varanlegu framsali vatnsréttinda væri miðað við 7 MW. Að fengnum athugasemdum leggur meiri hlutinn til að það viðmið verði hækkað í 10 MW. Er sú breyting gerð til samræmis við lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, þar sem kveðið er á um í viðauka að önnur orkuver en jarðvarmavirkjanir eða önnur vatnsorkuver með uppsett rafafl undir 10 MW séu ekki ávallt háð mati á umhverfisáhrifum. Það er alveg ljóst að almennt eru virkjanir sem eru undir 10 MW skilgreindar sem smávirkjanir.

Til þess að gefa einhverja mynd af þessum mörkum og hvaða áhrif þau hafa, eru samkvæmt upplýsingum Orkustofnunar eingöngu tvær vatnsaflsvirkjanir í rekstri sem eru á bilinu 7–10 MW og er þar um að ræða Andakílsárvirkjun, sem er með 7,9 MW, og Mjólkárvirkjun sem er með 8,1. Næstu virkjanir þar fyrir ofan eru Sogsstöðvarnar, Ljósafossstöð, sem er 14,6 MW og Steingrímsstöð sem er 26,4 MW, sem teljast þá tvímælalaust yfir mörkum smávirkjana.

Jafnframt fjallaði nefndin — og við gerum grein fyrir því í nefndaráliti — talsvert um þennan tímabundna afnotarétt. Frumvarpið gerir ráð fyrir að ríki, sveitarfélögum og sérstökum eignarhaldsfélögum sem alfarið eru í þeirra eigu sé heimilt að veita einkaaðilum tímabundin afnot af þeim vatns- og jarðhitaréttindum sem háð eru framsalstakmörkunum til allt að 65 ára með þeim skilyrðum að úthlutun sé án mismununar og stuðli að hagkvæmri nýtingu auðlinda og fjárfestingu í mannvirkjum. Samkvæmt bráðabirgðaákvæði frumvarpsins er forsætisráðherra falið að koma á fót nefnd sem ætlað er að fjalla um fyrirkomulag leigu á vatns- og jarðhitaréttindum í eigu ríkis og gera tillögur í þeim efnum.

Við umfjöllun nefndarinnar lögðu einstök orkufyrirtæki sem og samtök þeirra ríka áherslu á að þau tækju þátt í áðurnefndu nefndarstarfi sem fjallað er um í umræddu bráðabirgðaákvæði. Þau vilja auk þess að hámarkstími afnotaréttar verði lengdur og að nánar verði útlistað hvernig fara eigi með réttindi afnotahafa fyrir og við lok afnotatímans. Það voru fjölmargir sem vildu sjá þennan tíma lengdan.

Meiri hlutinn leggur hins vegar áherslu á að nefnd forsætisráðherra sem falið verður að móta reglur um leigu vatns- og jarðhitaréttinda hafi víðtækt samráð og taki mið af þeim reglum sem nú þegar gilda um eignarráð ríkisins, t.d. í þjóðlendum og á ríkisjörðum, og einnig þeim opinberu hagsmunum sem liggja til grundvallar takmörkunum frumvarpsins á varanlegu framsali. Meiri hlutinn leggur ekki til að þessum 65 árum verði breytt heldur verði því haldið eins og segir í frumvarpinu.

Meiri hlutinn leggur til að handhafi afnotaréttar skuli að liðnum helmingi afnotatímans eiga rétt á viðræðum við leigjanda um framlengingu. Einnig leggur meiri hlutinn til þá breytingu að nefnd forsætisráðherra fjalli sérstaklega um hvernig fara eigi með endurnýjun afnotasamninga og önnur atriði er lúta að réttindum og skyldum aðila. Meiri hlutinn vekur athygli á að störf nefndarinnar eru samkvæmt frumvarpinu einskorðuð við vatns- og jarðhitaréttindi í eigu ríkisins en af því verður ráðið að sveitarfélögunum verður eftir sem áður látið eftir að móta sínar eigin reglur um ráðstöfun þeirra réttinda sem eru í þeirra eigu. Eins og sagt er í ákvæðinu er þar kveðið á um allt að 65 ár og sveitarfélögin hafa þar með svigrúm innan þess tímaramma til þess að ráðstafa sínum eignum eins og þau kjósa.

Meiri hlutinn leggur jafnframt til að nefnd forsætisráðherra fái frest til 1. júní 2009 til að skila tillögum sínum og gerir breytingartillögu þar að lútandi. Við teljum eðlilegt að hún fái eitt ár til þess að sinna þessu stóra verkefni og finnst okkur það í raun vera lágmark.

Einn stór og veigamikill þáttur í frumvarpinu snýr að tilhögun á rekstri orkufyrirtækjanna, þ.e. að aðskilnaður verði gerður á milli sérleyfis- og samkeppnisþátta orkufyrirtækjanna. Þar er gerð krafa um að veitufyrirtækjum sem hafa einkaleyfi til starfsemi verði óheimilt að stunda samkeppnisrekstur á orkusviði. Í frumvarpinu er sömuleiðis gerð krafa um að fyrirtækjum sem hafa tekjur umfram tiltekið viðmið verði óheimilt að stunda samkeppnisrekstur á orkusviði, þ.e. framleiðslu og sölu á raforku, og verði þar af leiðandi að færa þann þátt yfir í sjálfstætt fyrirtæki. Þá er lagt til að dreifiveitur og hitaveitur skuli hafa stjórnir sem sjálfstæðar eru gagnvart samkeppnisfyrirtækjum og jafnframt að samkeppnisfyrirtækjum með árlegar tekjur umfram tiltekin viðmið verði óheimilt að stunda sérleyfisstarfsemi.

Með hliðsjón af fram komnum athugasemdum telur meiri hluti nefndarinnar rétt að taka fram að ákvæði frumvarpsins sem varða fyrirtækjaaðskilnað gera ekki kröfu um eignarréttarlegan aðskilnað. Fyrirtækjum í samkeppnisrekstri verður því heimilt að eiga hlut í dótturfélögum í sérleyfisrekstri og öfugt. Í frumvarpinu er jafnframt tekið fram að til að hægt sé að koma á lögbundnu eignarhaldi hins opinbera á sérleyfisrekstri þurfi að skilja á milli samkeppnis- og sérleyfisþátta. Til stuðnings fyrirtækjaaðskilnaði hefur enn fremur verið bent á að hann sé til þess fallinn að bæta samkeppnisskilyrði og auðvelda opinbert eftirlit.

Á fundi nefndarinnar með Samkeppniseftirlitinu kom fram að eftirlitið telur að verði þetta frumvarp að lögum sé það til þess fallið að auka samkeppni á raforkumarkaði. Á fundum nefndarinnar kom fram að sum orkufyrirtækjanna hefðu nú þegar álitið hagkvæmt að skipta starfsemi sinni upp eins og kveðið er á um í frumvarpinu og eins og krafist verður, verði þetta frumvarp að lögum. Um fyrirtækjaaðskilnað eru þó skiptar skoðanir og má þar m.a. vísa til umsagnar Samorku þar sem fram kemur að í einhverjum tilfellum geti slíkri uppskiptingu fylgt rekstrarlegt óhagræði og jafnvel aukinn kostnaður.

Fjölmargar umsagnir frá orkufyrirtækjunum voru jákvæðar og má þar m.a. nefna umsögn frá Orkuveitu Reykjavíkur í þessu sambandi. Þó má benda á að forstjóri Hitaveitu Suðurnesja kom með mjög harðorða umsögn um þennan þátt frumvarpsins sem hann taldi að gæti fylgt verulegt óhagræði. Hins vegar segir í viðbótarumsögn frá stærstu eigendum Hitaveitu Suðurnesja að þrátt fyrir augljósan kostnaðarauka sem af þessu gæti hlotist og skýrður hefur verið í erindi forstjóra Hitaveitu Suðurnesja, er tekið undir þau sjónarmið af stærstu eigendum hennar að uppskiptingin hljóti að afstýra samkeppnishindrunum. Það tel ég mikilvægt að komi líka fram við þessa umfjöllun.

Einnig hefur komið fram að hugsunin að baki þeirri tilhögun frumvarpsins að láta fyrirtækjaaðskilnað ekki taka til smærri orkufyrirtækja hafi verið sú að hlífa þeim við kostnaði og óhagræði sem því fylgdi. Af samkeppnisástæðum sé heldur ekki þörf á að hafa sömu áhyggjur af minnstu fyrirtækjunum og þeim stærri. Aðrir telja hins vegar að undanþága smærri orkufyrirtækja, byggð á tekjuviðmiðum, sé óskýr og ójafnræðisleg. Meiri hlutinn tekur undir að tekjuviðmið undanþágunnar sé óskýrt og því er lögð til breyting á þessari undanþágu.

Nefndin ræddi einnig þau ákvæði frumvarpsins sem varða lögbundið eignarhald hins opinbera á orkufyrirtækjum í sérleyfisstarfsemi og eins um aðra efnisþætti frumvarpsins sem skiptar skoðanir voru um. Fram komu sjónarmið um að ástæðulaust væri að gera kröfu um aukinn eignarhlut hins opinbera þar sem hagsmunir þess væru nægilega vel tryggðir með einföldum meiri hluta. Einnig var á það bent að með aukinni meirihlutaeign hins opinbera skapaðist hætta á að dregið yrði um of úr áhuga fjárfesta, t.d. lífeyrissjóða, á starfseminni sem fram til þessa hefur þó alls ekki verið mikill vegna strangra arðsemisviðmiða raforkulaga. Arðsemisviðmiðin tryggja það auðvitað að þeir sem koma inn í svona starfsemi eru fjárfestar sem eru með langtímafjárfestingu og þolinmótt fjármagn í huga.

Nefndinni bárust margar ábendingar um að kominn væri tími til að endurskoða lagaramma utan um starfsemi sérleyfishafa með það að leiðarljósi að tryggja hagkvæman rekstur og að fyrirtækin sjái sér hag í að byggja upp raforkukerfið. Fulltrúar iðnaðarráðuneytisins upplýstu nefndina um að verið væri að skipa nefnd til að endurskoða raforkulögin og að þessir þættir mundu þá koma til skoðunar.

Eins og áður sagði tökum við undir það að tekjuviðmiðið sé óskýrt, þ.e. miðað við tveggja milljarða undanþáguna. Með hliðsjón af þessum athugasemdum leggjum við til að annað viðmið komi sem miðast við fjölda íbúa á dreifiveitusvæði. Þar er kveðið á um að þegar þeim skilyrðum er fullnægt að færri en tíu þúsund íbúar séu á dreifiveitusvæði sé þeim heimilt að hafa í sama fyrirtæki samkeppnisrekstur og aðra sérleyfisstarfsemi svo sem hitaveitur.

Ef við skoðum orkufyrirtækin í landinu er um að ræða þrjú fyrirtæki sem falla undir þessa undanþágu en það eru Orkubú Vestfjarða þar sem eru 7.309 íbúar á dreifiveitusvæðum, Orkuveita Húsavíkur með 2.373 íbúa á dreifiveitusvæðum, og Rafveita Reyðarfjarðar sem er einungis með 600 íbúa á dreifiveitusvæðum. Þarna er því um að ræða gríðarlega litla aðila á markaði. Þegar Evrópusambandið var fjallaði um undanþágu frá aðskilnaðarkröfu — en þar er gerð krafa um bókhaldslegan aðskilnað — voru helstu rökin fyrir því að gera undanþágu frá því í tilvikum smærri orkufyrirtækja þau að umsvif smærri orkufyrirtækja á samkeppnismarkaði væru mjög óveruleg. Jafnframt að voru rökin þau að hlutfallslega lítill fjöldi viðskiptavina byggi á dreifiveitusvæðum þeirra, kostnaður vegna aðskilnaðar hefði hlutfallslega meiri áhrif á smærri orkufyrirtækin og að möguleikar fyrirtækjanna væru takmarkaðir vegna fárra starfsmanna. Það vitum við að á við, sérstaklega í tilviki Rafveitu Reyðarfjarðar. Jafnframt sé þörf á gagnsæi og hvatningu til fjárfestingar meiri á stærri kerfum. Einnig er fjallað um að tillit þurfi að taka til byggðarsjónarmiða. Það þarf ekki að taka fram að það sama á við hér og undir það tökum við í meiri hlutanum og þess vegna er þessi breyting gerð. Teljum við að þessi leið sé mun skýrari en leiðin um tveggja milljarða tekjuviðmið vegna þess að það getur falið í sér vandamál til lengri tíma.

Við teljum að ákvæðum 2. og 6. gr. frumvarpsins sé ofaukið og leggjum því til að þau séu felld brott, að nægilegt sé að takmarka heimildir dreifiveitna og hitaveitna til að stunda aðra starfsemi eins og gert er í a-lið 5. gr. og jafnframt í 11. gr.

Þá leggur meiri hlutinn til að eignarhlutdeild hins opinbera í sérleyfishafa fari úr aukinni meirihlutaeign í einfalda meirihlutaeign. Það er m.a. gert til samræmis við 4. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga, nr. 32/2004. Telur nefndin að markmiðum frumvarpsins um opinbert eignarhald verði náð með einfaldri meirihlutaeign opinberra aðila í sérleyfisstarfsemi eins og ég greindi frá hér áðan.

Að lokum vill meiri hlutinn taka fram að við umfjöllun nefndarinnar hafi svo sem kostur er verið gengið úr skugga um að ákvæði frumvarpsins um fyrirtækjaaðskilnað og lögbundna eignarhlutdeild hins opinbera í orkufyrirtækjum standist ákvæði stjórnarskrár og þá einkum þau sem varða réttarstöðu sveitarfélaga og einkaaðila. Vísar um það til sjónarmiða sem rakin voru í kaflanum hér á undan og rakin eru í kaflanum í nefndarálitinu um takmörkun á varanlegu framsali orkuauðlinda.

Að lokum vil ég nefna að á fundum nefndarinnar var nokkuð rætt um rekstur blandaðra virkjana sem um er fjallað í 3. gr. frumvarpsins. Kom þar fram að fyrirtækjaleg uppskipting þeirra sé bundin erfiðleikum. Fulltrúi Orkustofnunar tók fram að stofnunin hefði hagað eftirliti með rekstri blandaðra virkjana á grundvelli viðmiða sem samin voru í samráði við hagsmunaaðila.

Þá bárust nefndinni jafnframt umsagnir þar sem lögð var áhersla á að IV. kafli frumvarpsins yrði felldur brott og að eðlilegra væri að ákvæði hans yrðu hluti af heildstæðri löggjöf um hitaveitur. Nefndin tekur ekki undir þær röksemdir og bendir á að sömu efnisrök búi að baki kaflanum og ákvæðum frumvarpsins sem taka til dreifiveitna með þeim fyrirvara að í starfsemi hitaveitna er ekki skilið á milli framleiðslu, sölu og dreifingar með sama hætti og á raforkumarkaði.

Þá er jafnframt í lokaþætti frumvarpsins fjallað um brottfall ýmissa eldri laga á orkusviði en við í meiri hluta iðnaðarnefndar hvetjum til þess að rösklega verði gengið til verks við endurskoðun sérlaga á orkusviði eins og ráð er fyrir gert í ákvæði til bráðabirgða nr. II.

Þá leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem gerðar eru á sérstöku þingskjali og ég hef gert hér í grófum dráttum grein fyrir.

Undir þetta nefndarálit rita sú sem hér stendur og er formaður nefndarinnar og framsögumaður meirihlutaálits, hv. þingmenn Kristján Þór Júlíusson, Herdís Þórðardóttir, Ragnheiður E. Árnadóttir, Björk Guðjónsdóttir og Karl V. Matthíasson.

Hv. þm. Guðni Ágústsson skrifar jafnframt undir þetta álit með fyrirvara og varðar fyrirvarinn álitaefni tengd stjórnarskrá og sjónarmið sem fram koma í umsögn Sambands ísl. sveitarfélaga.

Virðulegi forseti. Ég hef nú farið yfir nefndarálit og álit meiri hluta á þessu máli og breytingartillögum og hef því lokið máli mínu að sinni.