135. löggjafarþing — 118. fundur,  4. sept. 2008.

alþjóðleg þróunarsamvinna Íslands.

442. mál
[14:12]
Hlusta

Frsm. utanrmn. (Bjarni Benediktsson) (S):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti um frumvarp til laga um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands sem kemur frá utanríkismálanefnd. Nefndin hefur fengið til sín fjölmarga aðila og er þeirra getið í nefndaráliti sem liggur frammi á þskj. 1158. Meðal fulltrúa sem komu fyrir nefndina eru fulltrúar frá utanríkisráðuneyti, framkvæmdastjóri Þróunarsamvinnustofnunar, stjórn Þróunarsamvinnustofnunar kom líka fyrir nefndina, fulltrúi frá Bandalagi háskólamanna, Samtökum atvinnulífsins, Félagi ráðgjafarverkfræðinga, Hjálparstarfi kirkjunnar, Rauða krossi Íslands, Háskólanum á Akureyri og frá Nýsi hf. Eins og ég gat um bárust umsagnir um málið frá sumum þessara aðila og einnig öðrum.

Með frumvarpinu er lagt til að sett verði heildarlöggjöf um opinbera þróunarsamvinnu Íslendinga, tvíhliða jafnt sem marghliða.

Ég vil láta þess getið í upphafi máls míns að rauði þráðurinn í störfum nefndarinnar við vinnslu þessa máls var sá að leggja áherslu á að ná sem víðtækastri sátt um afgreiðslu málsins. Þess vegna var þetta á þessu þingi sem brátt lýkur nú á haustdögum eitt af veigameiri málunum í meðförum nefndarinnar fram eftir vetri. Það tókst ljómandi vel að ná niðurstöðu um þau mál sem helst þurfti að ræða í tengslum við þetta frumvarp og eru allir nefndarmenn með á málinu þó að hv. þm. Steingrímur J. Sigfússon og Siv Friðleifsdóttir styðji álitið með fyrirvara.

Frumvarpið felur sem sagt í sér heildarlöggjöf um opinbera þróunarsamvinnu Íslendinga og er því ætlað að leysa af hólmi núgildandi lög frá 1981, um Þróunarsamvinnustofnun Íslands, en þau lög hafa mun takmarkaðra gildissvið en frumvarpið gengur út frá. Í frumvarpinu er m.a. gert ráð fyrir því að Alþingi komi að málefnum þróunarsamvinnu, bæði hvað varðar stefnumörkun og í tengslum við skýrslugjöf utanríkisráðherra. Þá gerir frumvarpið ráð fyrir því að stjórn Þróunarsamvinnustofnunar verði lögð niður, en þess í stað hafi utanríkisráðherra 15 manna samstarfsráð sér til ráðgjafar við stefnumarkandi ákvarðanatöku. Framlög til þróunarsamvinnu nema nú meira en þriðjungi útgjalda utanríkisþjónustunnar en ríkisstjórnin ákvað árið 2004 að framlög til þróunarsamvinnu skyldu fara stigvaxandi þannig að þau næmu 0,35% af vergum þjóðartekjum árið 2009. Frumvarpið gengur út frá því að nauðsynlegt svigrúm sé til staðar til að beita þeim aðferðum sem tryggja að framlögum til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu sé vel og skynsamlega varið þannig að þróunarsamvinnan verði skilvirk og árangursrík.

Nefndin ræddi efnisatriði frumvarpsins ítarlega á fundum sínum eins og ég hef nú getið um. Meðal þeirra atriða sem helst komu til umfjöllunar var aðkoma Alþingis að málefnum tengdum þróunarsamvinnu, niðurlagning stjórnar Þróunarsamvinnustofnunar Íslands og skipan samstarfsráðs um alþjóðlega þróunarsamvinnu. Þá var rætt um tengsl friðargæslu við þróunarsamvinnu, tímabundnar ráðningar starfsmanna ríkisins til Þróunarsamvinnustofnunar og valdframsal til ráðherra með heimildum til setningar reglugerða. Ég ætla aðeins að koma við þessa þætti sérstaklega í framsögu minni eins og gerð er grein fyrir þeim í nefndarálitinu.

Þá er fyrst til að taka að í 3. og 4. gr. frumvarpsins er tilgreint annars vegar að ráðherra leggi annað hvert ár fram tillögu til þingsályktunar á Alþingi um áætlun stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands til fjögurra ára í senn og hins vegar að Alþingi kjósi fimm fulltrúa til setu í samstarfsráði um alþjóðlega þróunarsamvinnu. Auk þess er í 10. gr. gert ráð fyrir að ráðherra gefi Alþingi skýrslu um framkvæmd áætlunar stjórnvalda um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands annað hvert ár.

Ég vil kannski láta þess getið hér að því nýmæli að ráðherra leggi annað hvert ár fram tillögu til þingsályktunar um þetta efni var mjög vel tekið í nefndinni og eins hinu að aðkoma þingsins yrði áfram tryggð þrátt fyrir niðurlagningu stjórnarinnar en hana hafa að jafnaði skipað fulltrúar þingflokkanna, kosnir af þeim á þinginu.

Varðandi þetta frekar ítrekar nefndin mikilvægi þverpólitísks samstarfs og samstöðu, sem og langtímastefnumörkunar á sviði þróunarsamvinnu. Telur nefndin því heppilegt að skilgreina aðkomu Alþingis að málefnum alþjóðlegrar þróunarsamvinnu með nokkuð öðrum hætti en frumvarpið gerir ráð fyrir og tryggja þannig nánar aðkomu fulltrúa þingflokkanna að stefnumarkandi umræðu og ákvörðunum ráðherra um alþjóðlega þróunarsamvinnu til lengri tíma. Nefndin ræddi sérstaklega þá breytingu að leggja niður stjórn Þróunarsamvinnustofnunar, en eins og ég hef nú getið um er hún kjörin hlutfallskosningu af Alþingi. Voru nokkuð skiptar skoðanir um þetta atriði meðal umsagnaraðila og reyndar einnig í nefndinni en þar var því sjónarmiði hreyft að aðkoma stjórnar Þróunarsamvinnustofnunar að rekstri og stefnumörkun stofnunarinnar hefði gefið góða raun. Á móti því sjónarmiði kom fram að það gengi gegn anda frumvarpsins að takmarka aðkomu fulltrúa þingflokkanna við tvíhliða þróunaraðstoð og því væri skynsamlegt að þeir hefðu heildaryfirsýn yfir málaflokkinn með einhverjum þeim hætti sem frumvarpið gerir ráð fyrir. Eftir að hafa rætt þetta atriði í þaula leggur nefndin til breytingu á 2. gr. frumvarpsins þess efnis að á fót verði sett sérstök Þróunarsamvinnunefnd sem Alþingi kjósi sjö fulltrúa til setu í. Jafnframt falli brott ákvæði 4. gr. um að Alþingi kjósi fimm fulltrúa til setu í samstarfsráði um alþjóðlega þróunarsamvinnu, en fulltrúar þess í Þróunarsamvinnunefnd skulu eigi að síður eiga sæti í ráðinu sem samkvæmt því verður þá skipað 17 fulltrúum í stað 15. Með skipan sjö þingkjörinna fulltrúa í Þróunarsamvinnunefnd er hugsunin sú að tryggt sé að fulltrúar löggjafans hafi eftir þetta aðkomu að allri þróunarsamvinnu, tvíhliða jafnt sem marghliða.

Nefndin leggur auk þess til að við 3. gr. bætist ákvæði þess efnis að drög að tillögu til þingsályktunar sem ráðherra leggur fyrir Alþingi verði lögð fyrir Þróunarsamvinnunefnd til umsagnar og umsögn hennar fylgi tillögunni til Alþingis. Með þessu er stuðlað að vandaðri undirbúningi umfjöllunar málsins á Alþingi. Í tillögunni felst að þingkjörnir fulltrúar fjalla um heildarstefnumörkun í þróunarsamvinnu með nokkuð öðrum hætti en samstarfsráðinu er ætlað að gera. Nefndin telur eðlilegt að vinnulag verði með þeim hætti að Þróunarsamvinnunefnd verði kölluð saman meðan á áætlanagerð ráðherra stendur þannig að afstaða nefndarmanna komi skýrt fram snemma í ferlinu. Jafnframt má búast við því að fulltrúar Þróunarsamvinnunefndar verði kallaðir fyrir utanríkismálanefnd við umræður um þingsályktunartillöguna á tveggja ára fresti. Þá bendir nefndin á mikilvægi þess að fulltrúar í Þróunarsamvinnunefnd og samstarfsráði um alþjóðlega þróunarsamvinnu hafi tækifæri til að kynnast starfsemi sem Ísland á aðild að í þróunarmálum á erlendri grundu. Nefndin telur einnig eðlilegt að samstarfsráðið komi að lágmarki saman tvisvar á ári.

Varðandi þetta síðastnefnda hefur það tíðkast að stjórnarmenn í Þróunarsamvinnustofnun hafi farið í vettvangsferðir og þarna er þeirri ábendingu komið á framfæri frá nefndinni að þetta hafi þótt vera mikilvægar ferðir til þess að efla skilning á því starfi sem við tökum þátt í. Þeirri ábendingu er því komið á framfæri í nefndarálitinu að fulltrúar í Þróunarsamvinnunefndinni geti tekið við þessu hlutverki en það verður auðvitað að segjast alveg eins og er varðandi þessa hugmynd að þetta er tilraun til að tryggja áframhaldandi aðkomu þingkjörnu fulltrúanna að stefnumörkun í málaflokknum. Það má svo sem segja að þar sem þeir munu bæði sitja í Þróunarsamvinnunefndinni og síðan í ráðinu geti orðið dálítið vandasamt að skilja nákvæmlega þarna á milli. Við þurfum að gefa mönnum hæfilegan tíma til að þróa þetta samstarf og þetta fyrirkomulag en vonir standa til þess að þetta geti tekist með ágætum. Þetta er sem sagt niðurstaðan eftir að nefndin fór yfir þetta í vor á fjölmörgum fundum og um þetta hefur m.a. verið haft samráð við utanríkisráðuneytið. Mér sýnist á öllu að allir þeir sem komu að umfjöllun um þetta mál séu sæmilega bjartsýnir um að fyrirkomulagið geti tekist vel. Í það minnsta er alveg ljóst að með þessum breytingum er tryggt að fulltrúar þingflokkanna munu hafa betri yfirsýn yfir málaflokkinn í heild sinni en verið hefur hingað til.

Nefndin leggur til þá orðalagsbreytingu á 2. mgr. 4. gr. frumvarpsins að hlutverki samstarfsráðsins verði lýst þannig að það verði að sinna ráðgefandi hlutverki við stefnumarkandi ákvarðanatöku í stað þess að vera ráðgefandi stjórnsýslunefnd ráðherra. Ég held að þetta atriði þarfnist svo sem ekki sérstakrar skýringar umfram þetta en í athugasemdum við frumvarpið er gert ráð fyrir því að sérstakur stýrihópur verði starfandi innan utanríkisráðuneytisins undir stjórn ráðuneytisstjóra. Honum er ætlað að veita utanríkisráðherra þá heildarsýn á málefni þróunarsamvinnu sem frumvarpið stefnir að og móta tillögur til ráðherra sem hafa stefnumótandi áhrif á framkvæmd málaflokksins. Gert er ráð fyrir því að hópurinn samhæfi vinnuaðferðir og ákvarðanir og sinni innra aðhaldi og eftirliti með ákvörðunum og rekstri allrar þróunarsamvinnu opinberra aðila hér á landi.

Í 6. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði þess efnis að um þátttöku íslenskra stjórnvalda í friðargæsluverkefnum fari samkvæmt ákvæðum laga um íslensku friðargæsluna og þátttöku hennar í alþjóðlegri friðargæslu. Þetta atriði var tekið til umfjöllunar í nefndinni og eftir nokkra umræðu þar varð niðurstaðan sú að nefndin taldi þetta ákvæði hafa mjög takmarkaða sjálfstæða þýðingu og því er lagt til að það falli brott úr frumvarpinu.

Til að taka af allan vafa leggur nefndin auk þess til breytingu á 7. gr. frumvarpsins þess efnis að áskilið verði að framkvæmdastjóri Þróunarsamvinnustofnunar skuli hafa lokið háskólaprófi í stað þess að hann skuli hafa háskólamenntun. Þetta er auðvitað bara orðalagsatriði en nefndin telur að ákvæðið sé skýrara með þessum hætti.

Nefndin bendir á að ákvæði 11. gr. frumvarpsins um reglugerðarheimildir feli í sér töluvert víðtækt reglusetningarframsal til ráðherra án tengingar við sérstök efnisákvæði. Nefndin telur reglugerðarheimildir í 4. og 7. gr. frumvarpsins um hlutverk samstarfsráðs um alþjóðlega þróunarsamvinnu og hlutverk Þróunarsamvinnustofnunar í sjálfu sér nægjanlegar að svo komnu máli og leggur því til að ákvæði 11. gr. falli brott.

Nefndin ræddi ákvæði 8. gr. frumvarpsins, um tímabundna ráðningu starfsmanna ríkisins við afmörkuð verkefni í þróunarsamvinnu erlendis, sérstaklega á fundum sínum. Ég held að það sé óhætt að láta þess getið hér að þetta efnisatriði fékk töluverða umfjöllun í nefndinni. Sú meginbreyting verður með samþykkt ákvæða frumvarpsins að þeir starfsmenn sem Þróunarsamvinnustofnun ræður til starfa hér á landi við verkefni erlendis munu falla undir lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, en svo hefur ekki verið til þessa. Þeir munu því borga skatta og skyldur af launum sínum hér á landi, vera í stéttarfélögum, greiða til íslenskra lífeyrissjóða og ávinna sér réttindi samkvæmt almennum reglum, auk þess sem þeir fá greiddar staðaruppbætur eftir sömu reglum og gilda um starfsmenn utanríkisþjónustunnar samkvæmt frumvarpi fjármálaráðherra sem lagt var fram sem mál nr. 515 eins og getið er um í nefndaráliti, en hefur í millitíðinni, frá því að nefndarálitið var gefið út, verið samþykkt sem lög nr. 61/2008. Gengið er út frá því að Þróunarsamvinnustofnun reki áfram starfsstöðvar í samstarfslöndum og að ráðherra geti ákveðið að þær skuli reknar sem sendiráð, en þær eru nú sex talsins og hafa stöðu sendiráða. Vegna ójafnvægis í fjölda starfsmanna í höfuðstöðvum Þróunarsamvinnustofnunar hér á landi annars vegar og starfsmanna á skrifstofum stofnunarinnar í samstarfslöndunum hins vegar er erfitt að koma við flutningsskyldu með sama hætti og gildir í utanríkisþjónustunni. Því er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að starfsmenn sem fara til starfa erlendis fái tímabundinn samning hverju sinni. Það er þetta atriði sem nefndin skoðaði sérstaklega. Nefndin leggur áherslu á að hér er um heimildarákvæði að ræða og það er bent á að starfsmannalögin sem slík eru ekki sniðin að starfsmönnum ríkisins sem eru við störf erlendis um lengri tíma. Í lögum um utanríkisþjónustu Íslands, nr. 39/1971, er að finna slík ákvæði og þeim hefur verið beitt um starfsmenn annarra ráðuneyta og ríkisstofnana sem starfað hafa erlendis um lengri tíma. Í þeim tilvikum þegar um er að ræða starfsmann Þróunarsamvinnustofnunar, utanríkisráðuneytis eða annars opinbers aðila fær viðkomandi starfsmaður leyfi frá reglulegu starfi sínu eins og tíðkast hefur meðan starfi er sinnt erlendis fyrir Þróunarsamvinnustofnun. Tímabinding á störfum erlendis er þannig fyrst og fremst hugsuð til að ná sömu markmiðum og mætt er með flutningsskyldu starfsmanna utanríkisþjónustunnar. Regla starfsmannalaga um að tímabundin ráðning megi mest vara í tvö ár gæti leitt til þess að óbreyttu að mjög erfitt yrði að fá starfsmenn til tímabundinna starfa í þróunarlöndum. Nefndin fellst því á þau rök sem eru fyrir þessari sérreglu frumvarpsins.

Þá er í 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins að finna heimild til tímabundinnar tilfærslu starfsmanna milli Þróunarsamvinnustofnunar og utanríkisráðuneytisins án þess að viðkomandi starf sé auglýst. Heimildir af slíku tagi eru nú þegar að nokkru leyti fyrir hendi, bæði í starfsmannalögum og í lögum um Stjórnarráð Íslands. Regla frumvarpsins er sérregla sem gengur framar almennu reglunni samkvæmt starfsmannalögum og reglum fjármálaráðherra þar sem samkvæmt henni má ráða starfsmann án auglýsingar til allt að tveggja ára í senn. Nefndin telur heppilegast að almenn lög gildi um starfsréttindi opinberra starfsmanna og er þá vísað til þess að heppilegast væri að geta byggt á tveggja ára reglunni. Hins vegar verður í þessu sambandi jafnframt að horfa til séreðlis Þróunarsamvinnustofnunar og utanríkisþjónustunnar á sviði starfsmannamála og hinnar miklu skörunar þar á milli þar sem sveigjanleiki í starfsmannamálum og flutningsskylda starfsmanna getur skipt miklu máli. Ákveðin rök eru því fyrir þessari sérreglu frumvarpsins sem nefndin fellst á.

Ég vil láta þess getið varðandi 8. gr. að öðru leyti að þegar í henni er fjallað um tímabundna ráðningu til fimm ára í senn er átt við einstök verkefni. Það er ekkert sem kemur þá í veg fyrir það að viðkomandi starfsmaður verði að nýju ráðinn tímabundið í fimm ára verkefni síðar enda hafi orðið hlé á milli og um sé að ræða nýtt verkefni. Fimm ára viðmiðunarreglan í þessu tilliti er afmörkuð við það verkefni sem unnið er að hverju sinni.

Þá ræddi nefndin töluvert um aðkomu einkaaðila og félagasamtaka að þróunaraðstoð. Í því sambandi tekur nefndin fram að ákvæði 8. gr. frumvarpsins girða á engan hátt fyrir að Þróunarsamvinnustofnun geti gert samninga við einkaaðila og félagasamtök um aðkomu að þróunarverkefnum. Nefndin áréttar að um slíkt gilda almennar reglur og þar sem ábending um að taka þyrfti á þessu sérstaklega kom fram vill nefndin koma því á framfæri að hún telji ekki nauðsynlegt að sérstök lagaákvæði verði sett til grundvallar slíkum samningum.

Loks ræddi nefndin um gildistökuákvæði frumvarpsins. Þegar málið var tekið út úr utanríkismálanefnd á vormánuðum gerði nefndin ráð fyrir því að frumvarpið yrði samþykkt í vor og þess vegna er þess getið í nefndaráliti að nefndin telji rétt að lögin öðlist þegar gildi en það er lagt til í breytingartillöguskjali að við frumvarpið bætist bráðabirgðaákvæði þess efnis að stjórn Þróunarsamvinnustofnunar starfi til 1. september 2008. Nú hefur það gerst að þessu máli var vísað áfram inn á frestað þing til haustsins og þess vegna er þessi tillaga nefndarinnar í sjálfu sér orðin úrelt. Nefndin gerði ráð fyrir því í vor að Alþingi mundi kjósa fulltrúa til setu í Þróunarsamvinnunefnd strax núna í september en þar sem málið er ekki enn orðið að lögum mun ég fyrir 3. umr. þessa máls tefla fram breytingartillögu á þessu bráðabirgðaákvæði og leggja til að bráðabirgðaákvæðið verði miðað við 1. nóvember. Er þá út frá því gengið að Alþingi muni kjósa fulltrúa til setu í Þróunarsamvinnunefnd strax og þing kemur saman í október. Þetta þykir skapa stofnuninni hæfilegt svigrúm til að halda áfram óröskuðu starfi, stjórnin muni því halda umboði sínu þar til svigrúm hefur gefist til að kjósa í Þróunarsamvinnunefndina og hún tekur þá til starfa, væntanlega frá og með nóvembermánuði.

Ég hef þá farið yfir öll þau helstu atriði sem nefndin tók til umfjöllunar og gert grein fyrir þeim breytingartillögum sem nefndin teflir fram á þskj. 1159. Með þessum breytingum leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt. Ég hef áður gert grein fyrir því að hv. þm. Steingrímur J. Sigfússon og Siv Friðleifsdóttir gera fyrirvara við nefndarálitið en ég vil nota þetta tækifæri til að þakka nefndarmönnum í utanríkismálanefnd fyrir samstarfið í þessu máli. Eins og ég gat um í upphafi máls míns tel ég ánægjulegt að okkur hafi tekist að skapa jafnríka samstöðu og raun ber vitni. Þessi málaflokkur er þess eðlis að það skiptir miklu máli að um hann séu ekki deilur í grundvallaratriðum þótt menn geti auðvitað tekist á um útfærsluatriðin.