136. löggjafarþing — 85. fundur,  20. feb. 2009.

Seðlabanki Íslands.

280. mál
[10:51]
Horfa

Frsm. meiri hluta viðskn. (Álfheiður Ingadóttir) (Vg):

Herra forseti. Í kjölfar dýpstu efnahagskreppu síðan 1930 er um allan heim rætt um ástæður hrunsins á fjármálamörkuðum heimsins. Það er rætt um hver voru viðbrögð stjórnvalda og eftirlitsaðila við blikkandi viðvörunarljósum en einnig um nauðsyn þess að grípa til aðgerða til að koma í veg fyrir eða reyna að afstýra öðrum slíkum áföllum í bráð og lengd.

Það er ljóst að eftirlitskerfi og stjórntæki í hinu kapítalíska og alþjóðlega hagkerfi frjálshyggjunnar ýmist brugðust eða voru misnotuð í þágu fjármálaspekúlanta og auðjöfra en opinberar stofnanir og eftirlitsaðilar víða um lönd aðhöfðust lítt eða helltu jafnvel olíu á eld. Menn ræða um allan heim í kjölfar þessa hvernig endurskipuleggja þurfi stjórnkerfi í peningamálum þjóða til þess fyrst og fremst að tryggja að sparnaði fólks verði ekki stolið á nýjan leik og hann selfluttur yfir landamæri jafnvel í skattaskjól út og suður.

Menn ræða nauðsyn þess að aflétta bankaleynd, sem er hið heilaga vígi auðmagnsins, og menn ræða nauðsyn þess að breyta lagarammanum um peningamarkaðinn og að endurskipuleggja allt regluverk og eftirlit í heimi frjáls flæðis peninga og yfirþjóðlegra fjármálafyrirtækja. Þetta eru og verða verkefni og viðfangsefni næstu mánaða og missira hér á landi sem og víða um heim. Það er eðlilegt að við hugum að þessum málum og fylgjumst vel með því sem grannar okkar eru að gera austan hafs og vestan vegna þess að hrunið á Íslandi var margfalt stærra, bæði miðað við hina frægu höfðatölu og miðað við stærð efnahagskerfis okkar.

Það er hins vegar svo að með því frumvarpi um Seðlabanka Íslands sem hér er til umræðu er ekki verið að fara í umfangsmikla endurskipulagningu á þeim nótum sem ég hef rakið að nauðsynlegt sé. Það er enda ekki gott að fara í umfangsmikla endurskipulagningu á sama tíma og nýta þarf alla krafta manna til að bjarga því sem bjargað verður. Það á jafnt við um Seðlabankann og Fjármálaeftirlitið, því að eins og fulltrúi Fjármálaeftirlitsins, sem kom á fund hv. viðskiptanefndar, sagði um mögulega sameiningu þessara tveggja stofnana á nýjan leik: „Það er kannski það síðasta sem við þurfum að fara að gera akkúrat núna þegar við erum með fangið fullt.“

Því nefni ég þetta hér, herra forseti, að frumvarpið sem hér liggur frammi til umræðu eftir meðferð í hv. viðskiptanefnd er í rauninni einfalt og skýrt. Það tekur aðeins til yfirstjórnar bankans og ákvarðana um beitingu stjórntækja hans í peningamálum. Þetta eru tvö meginatriði, annars vegar í upphaflegu frumvarpi hæstv. forsætisráðherra, að skipa einn seðlabankastjóra í stað þriggja og leggja niður hið fjölskipaða stjórnvald sem er bankastjórn Seðlabanka Íslands. Í öðru lagi að festa í sessi peningastefnunefnd bankans þannig að í henni eigi sæti tveir sérfræðingar utan bankans. Í þriðja lagi að tryggja gagnsæi við ákvarðanir um þessi tvö atriði eins og nánar verður vikið að síðar.

Markmið þeirra breytinga sem frumvarp hæstv. forsætisráðherra kveður á um er að tryggja að í bankanum starfi fagleg yfirstjórn og þar með að tryggt verði að faglega sé staðið að ákvarðanatöku við beitingu stjórntækja bankans í peningamálum og áhersla lögð á gagnsæi allra ákvarðana sem þar eru teknar.

Hvað varðar skipan seðlabankastjóra þá var í frumvarpi hæstv. forsætisráðherra ákvæði um að auglýsa skuli þá stöðu á opinberum vettvangi eins og önnur embætti á vegum íslenska ríkisins og gera skyldi tilteknar hæfniskröfur til umsækjanda. Hvað varðar ákvarðanir um beitingu stjórntækja bankans í peningamálum var í frumvarpi hæstv. forsætisráðherra tryggt að að slíkum ákvörðunum skyldu koma tveir aðilar utan bankans og fengju þeir sæti í peningastefnunefnd hans. Enn fremur var í frumvarpi hæstv. forsætisráðherra gert ráð fyrir því að opinberlega skyldi gerð grein fyrir ákvörðunum peningastefnunefndar og forsendum þeirra, þar með talið við vaxtaákvarðanir.

Þetta voru meginefni frumvarpsins eins og það var kynnt í framsögu hæstv. forsætisráðherra og þau eru til þess ætluð að endurvekja traust á þeirri mikilvægu stofnun sem Seðlabanki Íslands er og mikilvægt er í þeirri stöðu sem íslensk þjóð nú er í.

Frumvarpið tók í raun einni efnislegri breytingu í meðförum nefndarinnar með því að gerð er tillaga af hálfu meiri hluta nefndarinnar um að setja á stofn embætti aðstoðarseðlabankastjóra við Seðlabanka Íslands og skuli hann vera staðgengill seðlabankastjóra. Aðrar breytingar sem meiri hlutinn leggur til eru einkum til áréttingar þeim markmiðum frumvarpsins sem ég áður nefndi um að faglega sé staðið að öllum málum og gagnsæi verði sem mest.

Ég mun nú, herra forseti, fara aðeins yfir nefndarálit meiri hluta hv. viðskiptanefndar og breytingartillögur sem er að finna á þskj. 567. En áður en ég vík að því vil ég þakka sérstaklega öllum þeim sem gáfu sér tíma, oft með mjög litlum fyrirvara, til að leggja hv. viðskiptanefnd lið við vinnslu þessa máls. Ég nefni alla þá fjölmörgu sem sendu inn umsagnir. Það komu að ég held um 15 skriflegar umsagnir, margar mjög ítarlegar. Ég vil þakka sérstaklega þeim sem sendu þær inn og líka öllum þeim sem höfðu samband beint við nefndarmenn með ábendingar og tillögur og á það jafnt við um þingmenn sem aðila utan þings. Ég vil líka þakka sérstaklega þeim fjölmörgu sem komu á fund nefndarinnar. Það komu um 23 gestir á sjö fundi nefndarinnar og sumir oftar en einu sinni. Síðast en ekki síst vil ég þakka starfsmönnum á nefndasviði og í forsætisráðuneytinu sem mikið mæddi á, einkum á síðustu metrunum.

Þá á ég, herra forseti, aðeins eftir að þakka hv. nefndarmönnum gott samstarf en eins og ég nefndi áðan hélt nefndin sjö fundi um málið og ég veit og þakka fyrir það að allir nefndarmenn gerðu þetta mál að forgangsverkefni sínu þá 14 daga sem frumvarpið hefur verið í meðförum þingsins.

Ýmsar góðar tillögur nefndarmanna, umsagnaraðila og gesta hafa ratað inn í breytingartillögur meiri hlutans og umsögn hans. Það er skoðun mín að með frumvarpi hæstv. forsætisráðherra og þeirri miklu vinnu sem hv. viðskiptanefnd lagði í málið hafi verið lagður grunnur að betri og öflugri seðlabanka sem notið getur trausts og trúnaðar innan lands sem utan, því að á því þurfum við að halda og það er takmarkið.

Herra forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti meiri hluta viðskiptanefndar en það er að finna á þskj. 566, en meiri hlutann skipa auk þeirrar sem hér stendur, og er formaður viðskiptanefndar, hv. þingmenn Gunnar Svavarsson, Lúðvík Bergvinsson, Höskuldur Þórhallsson og Birkir J. Jónsson.

Ég ætla að reyna að fara stuttlega yfir þessar breytingartillögur. Ítarlega er gerð grein fyrir þeim og forsendum þeirra í nefndarálitinu. Vil ég þá fyrst víkja að 1. breytingartillögunni á þskj. 567. Samkvæmt frumvarpi hæstv. forsætisráðherra var gert ráð fyrir því að bankaráð fengi það hlutverk að setja starfsreglur um varðveislu gjaldeyrisvarasjóðsins að fengnum tillögum seðlabankastjóra. Með því væri bankaráðinu í reynd falið nýtt hlutverk, að mati hv. viðskiptanefndar, og þar sem ekki eru í frumvarpinu gerðar aðrar breytingar á hlutverki bankaráðs að nokkru leyti þá þykir ekki rétt að hrófla við því að svo stöddu. Við leggjum því til að seðlabankastjóri setji starfsreglur um varðveislu gjaldeyrisvarasjóðsins.

Í öðru lagi, eins og menn þekkja, hefur verið rætt mikið um hæfniskröfur — eða ég ætla að víkja fyrst, herra forseti, að þessari meginbreytingu sem er tillaga um að skipaður verði aðstoðarseðlabankastjóri auk seðlabankastjóra sem greindi í frumvarpi hæstv. forsætisráðherra. Við gerum sem sagt tillögu um breytingu við 3. gr., og er það í 2. tölulið á þskj. 567, um að auk þess að skipa seðlabankastjóra skuli forsætisráðherra skipa aðstoðarseðlabankastjóra sem skuli vera staðgengill bankastjóra og er lagt til að um skipun, skipunartíma og hæfniskröfur gildi sömu reglur og um seðlabankastjóra. Aðstoðarbankastjóri leysir þannig seðlabankastjóra af í styttri fjarvistum og forföllum og fer hann þá með sömu valdheimildir og seðlabankastjóri samkvæmt lögum, samanber almennar reglur um innra valdframsal innan stofnana ríkisins, samanber einnig nánari reglur sem seðlabankastjóri setur um umboð starfsmanna bankans, þar með talið aðstoðarbankastjóra, til að skuldbinda bankann með undirskrift sinni og skulu reglurnar staðfestar af bankaráði. Þessar tillögur er að finna í 2. tölulið á þskj. 567. En í upphaflegu frumvarpi var tiltekið, og stendur óbreytt, að komi til lengri forfalla, hvort heldur er seðlabankastjóra eða aðstoðarseðlabankastjóra, geti forsætisráðherra, skv. 2. efnismgr. 3. gr. frumvarps, sett seðlabankastjóra og aðstoðarseðlabankastjóra tímabundið í embættið.

Ég ætla þá að víkja aðeins að menntunarkröfunum sem nokkuð hafa verið til umræðu. Líkt og menn vita komu fram ábendingar strax við 1. umr. málsins, um að þær kröfur um menntun, sem kveðið er á um í frumvarpinu, væru of þröngt skilgreindar. Þessi orð nokkurra þingmanna við 1. umr. fengu mikinn stuðning í umsögnum og ummælum gesta, og töldu menn að of þröngur stakkur væri skorinn að gera kröfu um meistarapróf í hagfræði. Í stað þessa leggur meiri hluti nefndarinnar til að umsækjendur um starf seðlabankastjóra og aðstoðarseðlabankastjóra skuli hafa lokið háskólaprófi í hagfræði eða tengdum greinum og búa yfir víðtækri reynslu og þekkingu á fjármálastarfsemi og efnahags- og peningamálum. Þetta teljum við býsna víða skilgreiningu og hún ætti að vera til þess fallin að hæfustu menn með góða reynslu og þekkingu á fjármálastarfsemi og efnahags- og peningamálum og með háskólamenntun á mjög breiðum grunni væru hæfir sem umsækjendur um starf þessara embættismanna ríkisins. Í nefndaráliti á bls. 2 er tekið sem dæmi um slík fagsvið viðkomandi umsækjenda sem til greina kæmu að mati meiri hlutans, viðskiptafræði, rekstrarhagfræði, fjármálaverkfræði eða fjármálastærðfræði, tölfræði við hagrannsóknir, fjármálalögfræði, viðskiptalögfræði og fleira, og ég legg áherslu á þetta „og fleira“ vegna þess að aldrei getur verið um tæmandi upptalningu á hæfniskröfum sem þessum að ræða enda er það lagatextinn sem blífur, þ.e. „í hagfræði og tengdum greinum“.

Einnig er lagt til á þskj. 567 að skipunartími seðlabankastjóra sem og skipunartími aðstoðarseðlabankastjóra skuli vera 5 ár en ekki 7 eins og tilgreint var í frumvarpi hæstv. forsætisráðherra. Er það til samræmis við skipunartíma annarra embættismanna íslenska ríkisins.

Ég nefndi áðan þá kröfu sem hæstv. forsætisráðherra lagði áherslu á í framsögu sinni um þetta mál, um gegnsæi. Það á við um ráðningarferlið eða skipunarferlið því að þar var í upphaflega frumvarpinu gerð tillaga um að það yrði auglýst og gerðar yrðu kröfur um menntun seðlabankastjóra en til þessa hefur seðlabankastjóri verið skipaður beint án nokkurra tilnefninga eða formlegs aðdraganda og hefur það sætt ámæli og menn talið að þar væri mikil hætta á pólitískum ráðningum sem girða þyrfti fyrir. Hvernig er það gert almennt í lögum? Það er gert með kröfu um auglýsingu, það er gert með kröfu um hæfni, menntun og reynslu. En meiri hluti viðskiptanefndar hefur fallist á, og gert að tillögu sinni, tillögur ýmissa umsagnaraðila um að auk þessa skuli forsætisráðherra skipa sérstaka nefnd sem hafi það hlutverk að leggja mat á hæfi umsækjenda um þessar stöður. Tillagan miðar þá að því að styrkja enn frekar faglegan grundvöll við skipun í embætti. Gert er ráð fyrir því að bankaráð Seðlabanka Íslands skipi einn fulltrúa í þessa matsnefnd, einn fulltrúi verði skipaður af samstarfsnefnd háskólastigsins en í henni eiga sæti rektorar allra háskóla á landinu sem fengið hafa viðurkenningu menntamálaráðuneytisins og loks skipi forsætisráðherra þriðja manninn og skal hann vera án tilnefningar og skal hann vera formaður nefndarinnar.

Þá er ég kannski, herra forseti, komin að peningastefnunefndinni en ákvæði um hana er að finna í 4. gr. frumvarpsins. Eins og ég sagði áðan er annar af tveimur meginþáttum þessa máls sá að formgera peningastefnunefnd bankans þannig að í henni eigi sæti utanaðkomandi aðilar. Að sjálfsögðu er peningastefnunefnd starfandi í Seðlabanka Íslands í dag. Mönnum til upplýsingar er hún skipuð sjö mönnum. Þar af eru þrír sem hafa atkvæðisrétt, það er hin fjölskipaða bankastjórn bankans. Í frumvarpi hæstv. forsætisráðherra er gerð tillaga um formlega skipan í peningastefnunefnd og ef tekið er mið af þeim breytingartillögum sem ég mæli hér fyrir munu áfram sitja í henni fimm manns en í stað þess að seðlabankastjóri skipi tvo nefndarmenn að fenginni staðfestingu ráðherra, eins og upphaflega var gerð tillaga um í frumvarpinu, þá skipi forsætisráðherra þessa tvo utanaðkomandi aðila beint. Breytingin miðar að því að takmarka áhrifavald seðlabankastjóra að þessu leyti. Það er eftirtektarvert að í mörgum þeirra umsagna sem nefndinni bárust var lögð mikil áhersla á það að takmarka sem mest áhrifavald seðlabankastjóra.

Við höfum hins vegar í hv. viðskiptanefnd, og ég hygg að það eigi við um bæði meiri hluta og minni hluta, lagt áherslu á að styrkja sjálfstæði Seðlabankans sem slíks og seðlabankastjórans innan skipurits bankans. Þannig féllumst við ekki á hugmyndir eða tillögur um það að peningastefnunefnd skyldi skipuð einvörðungu fulltrúum utan bankans eða að í peningastefnunefnd skyldu sitja að minnsta kosti að meiri hluta til aðilar utan bankans. Þeir tveir sérfræðingar, sem við gerum þá tillögu um að forsætisráðherra skipi beint, skulu vera sérfræðingar á sviði efnahags- og peningamála og er það til ítrekunar á því sem sagði í upphaflegum texta frumvarpsins og í nefndaráliti kemur fram að meiri hlutinn telur að til álita komi að leita eftir erlendum einstaklingum eða einstaklingi til að taka sæti í þessari nefnd. Það er lagt til að skipunartími utanaðkomandi nefndarmanna verði fimm ár í stað þriggja sem var í upphaflegu tillögunum en ábendingar bárust um að eðlilegt væri að hafa þetta ekki svo stuttan tíma miðað við það sem þá var hugsað um varðandi seðlabankastjóra.

Varðandi peningastefnunefndina sjálfa að öðru leyti er lagt til að auk seðlabankastjóra eigi sæti í nefndinni aðstoðarseðlabankastjóri, sem hér er gerð tillaga um að verði skipaður, og síðan einn af yfirmönnum bankans sem seðlabankastjóri skipar í hana.

Það er ein áherslubreyting í textanum hvað varðar verkefni peningastefnunefndar þar sem lagt er til að áréttað verði, og það er í 3. breytingartillögu á þskj. 567 sem fjallað er um þessar breytingar á peningastefnunefndinni, að peningastefnunefnd skuli við ákvarðanatöku um beitingu stjórntækja bankans í peningamálum taka mið af ástandi og horfum í fjármálastöðugleika með sama hætti og tekið er mið af ástandi og horfum í efnahags- og peningamálum. En það kom fram í umræðum í nefndinni, umsögnum og ábendingum að þess hefði kannski ekki gætt nægilega vel í störfum nefndarinnar eða bankans.

Ég nefndi áðan hversu mikilvægt það er í frumvarpi hæstv. forsætisráðherra að styrkja gegnsæi bæði við ákvörðunartökur nefndarinnar og við ráðningu seðlabankastjóra. Því til áréttingar leggur meiri hluti nefndarinnar til að fundargerðir peningastefnunefndar verði gerðar opinberar. Auk þess sem segir í frumvarpi hæstv. forsætisráðherra — að opinberlega skuli gerð grein fyrir ákvörðunum peningastefnunefndar og forsendum þeirra, þar með talið í vaxtamálum — gerum við tillögu um að fundargerðirnar sem slíkar verði gerðar opinberar og nefndin setji sér sérstakar reglur þar um. Þetta tíðkast m.a. í Bretlandi, þar sem opna skal fundargerðir nefndarinnar innan sex vikna, og í Svíþjóð, þar sem birta skal fundargerðir peningastefnunefndar innan tveggja vikna. Er það talið til þess fallið að auka trúverðugleika ákvarðana nefndarinnar auk þess sem það felur í sér aukið gagnsæi sem ég nefndi áðan. Telja verður nauðsynlegt fyrir fjármálalífið að það fái upplýsingar um það á hvaða grunni þessar ákvarðanir peningastefnunefndar séu teknar. Gagnrýnt hefur verið af hálfu fjármálafyrirtækja að forsendur og markmið stýrivaxtaákvarðana til að mynda séu ekki uppi á borðinu. Sú breyting sem hér er lögð til er fyrst og fremst sett fram til að auka tiltrú á Seðlabankanum og auka gagnsæi stýrivaxtaákvarðana. Um leið fengi bankinn, með birtingu fundargerða, nauðsynlegt aðhald og málefnaleg umræða um ákvarðanirnar, forsendurnar og afleiðingarnar mundi aukast. Það er til að mynda talið þýðingarmikið, og kom fram í umsögnum og umræðum á fundum nefndarinnar, að upplýst sé hvernig atkvæði falla við töku ákvarðana í peningastefnunefnd. Eins og ég nefndi áðan er gert ráð fyrir því að peningastefnunefnd setji nánari reglur um birtingu fundargerða, þar með talið um tímamörk birtingar.

Eitt nýmæli er að finna í tillögum meiri hluta hv. viðskiptanefndar og það er að peningastefnunefnd skuli gefa Alþingi skýrslu tvisvar á ári um störf sín og er þá gengið út frá því að þrjár nefndir þingsins, efnahags- og skattanefnd, sem Seðlabankinn heyrir með réttu til, fjárlaganefnd og viðskiptanefnd fundi sameiginlega um efni skýrslnanna ásamt nefndarmönnum úr peningastefnunefnd.

Þá vil ég, herra forseti, vekja athygli á því sem segir í breytingartillögum við 5. gr. frumvarpsins, um að nefndarmönnum í peningastefnunefnd sé óheimilt að sinna störfum utan bankans sem geta verið til þess fallin að draga óhlutdrægni þeirra í efa. Þetta er viðbót sem meiri hlutinn leggur til að verði sett inn til áréttingar til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra. Komi upp ágreiningur um beitingu þessa ákvæðis sker forsætisráðherra úr samkvæmt tillögu meiri hlutans og þá er jafnframt gerð tillaga um að forsætisráðherra geti með reglugerð kveðið nánar á um hæfisskilyrði, þar með talin neikvæð hæfisskilyrði, þeirra sem eiga sæti í peningastefnunefnd. Með neikvæðum hæfisskilyrðum er m.a. átt við að menn séu taldir fruminnherjar og þurfi þá að tilkynna um aðgerðir sínar ef þeir eru þátttakendur á markaði.

Nokkrar breytingartillögur taka til þessa nýja embættis aðstoðarbankastjóra og ætla ég ekki að fara nánar út í þær, þær eru til samræmis við það sem segir um seðlabankastjóra, svo sem hvernig eigi að ákveða starfskjör hans. En ég vek athygli á því varðandi peningastefnunefndina og þetta nýja embætti aðstoðarbankastjóra að gert er ráð fyrir því að um þessa nefndarmenn gildi sömu ákvæði um þagnarskyldu og meðferð trúnaðarupplýsinga og gilda um seðlabankastjóra og aðra starfsmenn bankans og bankaráðsmenn, skv. 35. gr. laga um Seðlabankann.

Herra forseti. Ég er rétt að ljúka máli mínu. Ég vil vekja athygli á því að lagðar eru til nokkrar breytingar á bráðabirgðaákvæðunum en einnig að bætt verði við nýju ákvæði til bráðabirgða. Þar er verið að tala um svokallaða veltiskipan til að tryggja að skipunartími til að mynda seðlabankastjóra og aðstoðarseðlabankastjóra renni ekki út á sama tíma. Því er gerð tillaga um það að seðlabankastjórinn verði skipaður til fimm ára, eins og segir í lögunum, en þrátt fyrir ákvæði um fimm ára skipan aðstoðarbankastjóra skuli hann hið fyrsta sinn vera skipaður til fjögurra ára. Á sama hátt er gert ráð fyrir því að fulltrúarnir tveir í peningastefnunefnd, sem á að skipa til fimm ára, verði í fyrsta sinn skipaðir annars vegar til þriggja ára og hins vegar til fjögurra ára.

Í ákvæði II til bráðabirgða, herra forseti, er ítrekað hvernig standa skuli að setningu seðlabankastjóra og aðstoðarseðlabankastjóra til bráðabirgða þann tíma sem tekur að uppfylla önnur ákvæði laganna eftir gildistöku þeirra, þ.e. ákvæði um auglýsingu, skipan matsnefndar og í framhaldinu skipun í embætti seðlabankastjóra og aðstoðarseðlabankastjóra. En eins og bráðabirgðaákvæðið ber með sér í frumvarpinu fellur niður við gildistöku laganna — eins og hér segir, með leyfi forseta:

„Við gildistöku laga þessara er bankastjórn Seðlabanka Íslands lögð niður og þar með embætti þriggja bankastjóra sem sæti eiga í stjórninni, þ.m.t. embætti formanns bankastjórnar.“

Síðan er tekið á því hvernig forsætisráðherra setur til bráðabirgða í slík embætti meðan auglýsingaferlið fer fram og þær breytingar sem meiri hluti nefndarinnar leggur til að gerðar verði á því ákvæði eru til áréttingar þessu.

Ég hef lokið, herra forseti, við að fara yfir lauslega þær breytingartillögur sem meiri hluti viðskiptanefndar gerir. Ég vil að lokum ítreka þakkir mínar til starfsmanna þingsins og til nefndarmanna allra og gesta fyrir að hafa lagt mjög mikið af mörkum við vinnslu þessa máls.