stjórnarskipunarlög.

Hæstv. forseti. Í upphafi máls míns vil ég taka undir þau orð sem komu fram í ræðu hv. þm. Birkis Jóns Jónssonar fyrr í dag. Stjórnarskrárbreytingar eru auðvitað stórmál og krefjast vandaðrar umræðu. Ég tek eindregið undir það. Það á því ekki að koma mönnum á óvart að umræður um stjórnarskrárfrumvarp verði ítarlegar hér í þinginu. Annað væri fullkomlega óeðlilegt. Ég vil líka taka fram, hæstv. forseti, að af hálfu okkar sjálfstæðismanna hefur verið bent á að nær væri að taka á dagskrá þingsins, áður en að þessari umræðu kæmi, mál sem varða brýna hagsmuni heimila og fyrirtækja og eru í raun síðar á dagskrá þessa fundar, um atvinnuleysistryggingar, embætti sérstaks saksóknara, auknar heimildir vegna rannsóknar á bankahruninu og heimild til samninga um álver í Helguvík svo að dæmi séu tekin.

Það er hins vegar ákvörðun hæstv. forseta þingsins, hv. þm. Guðbjarts Hannessonar, og ríkisstjórnarflokkanna sem á bak við hann standa, að geyma umræðu um þau mál og keyra áfram á þessari umræðu um stjórnarskrármálin sem allir vita að verður löng og ítarleg. Það er þeirra ákvörðun og ég hafna því gersamlega sem sést hefur í fjölmiðlum, einkum síðasta sólarhringinn, að sjálfstæðismenn séu með einhverjum hætti að tefja fyrir t.d. álversframkvæmdum í Helguvík með ítarlegum umræðum um stjórnarskrármál. Það er ákvörðun hæstv. forseta þingsins og ríkisstjórnarinnar að taka málin fyrir í þessari röð, það er ekki á ábyrgð Sjálfstæðisflokksins. Við buðum það að þessi mál færu fram fyrir og yrðu afgreidd hratt, því var hafnað.

Fyrri ræðumenn Sjálfstæðisflokksins hafa farið yfir marga þætti þess máls sem hér liggur fyrir. Ég held hins vegar að við þurfum að staldra við þann þátt sem lýtur að því hvernig breyta eigi stjórnarskrá. Hvernig líta stjórnlagafræðingar og þeir sem um þessi mál hafa fjallað á það hvernig breyta eigi stjórnarskrá?

Í skýrslu stjórnarskrárnefndar, sem hv. þm. Sturla Böðvarsson vísaði hér til áðan, er að finna ágæta yfirferð yfir það. Þar er að finna ágætar upplýsingar um hvernig stjórnarskrárbreytingar eru framkvæmdar í mismunandi löndum og allar eiga þær það sameiginlegt að þær gera ráð fyrir annarri og vandaðri málsmeðferð en gildir almennt um lagafrumvörp. Af hverju er það? Það er vegna þess að stjórnarskrár eru grundvallarlög ríkja, lög sem önnur lög byggja á. Samkvæmt því er almennt samkomulag um að stjórnarskrár eiga að vera stöðugar og breytingar á þeim eiga að vera vel ígrundaðar og skoðaðar af kostgæfni. Það er rauði þráðurinn í öllu sem snýr að breytingum á stjórnarskrá hvarvetna í lýðræðisríkjum.

Við getum líka velt fyrir okkur hvað þeir sem um þessi mál hafa ritað hér á landi hafa sagt. Það þarf ekki að fletta lengi í Deildum Alþingis eftir dr. Bjarna Benediktsson til að sjá tilvitnanir um það þar sem hann varar við hvatvíslegum breytingum á stjórnarskrá og varar við því að ráðlauslega sé staðið að verki, eins og hann orðar það. Bjarni telur að vísu að deildaskipting Alþingis, sem þá var við lýði, og tryggði að frumvörp fengju sex umræður í þinginu, þrjár í hvorri deild, væri ákveðinn hemill á þetta. Því fyrirkomulagi var breytt fyrir 18 árum. Rauði þráðurinn er þessi, það er varað við hvatvíslegum breytingum og því að ráðlauslega sé staðið að verki. Sömu sjónarmið má sjá í umfjöllun Ólafs Jóhannessonar í Stjórnskipun Íslands, og Gunnar Schram segir sérstaklega í Stjórnskipunarrétti: „Hyggja þarf vel að fyrirhuguðum breytingum á stjórnarskrá og ráðrúm þarf að gefast, bæði innan þings og utan, til þess að gaumgæfa þær breytingar sem á henni eru gerðar.“

Hvers vegna segja menn þetta? Hvers vegna vara menn við hvatvíslegum breytingum? Það er auðvitað til þess að tryggja það að stjórnarskráin sé vel úr garði gerð til þess að um hana sé sátt þannig að stjórnarskrá sé ekki undir því komin hvernig pólitískir vindar blása hverju sinni og nýr þingmeirihluti gangi þegar í stað í að breyta grundvallarlögum lýðveldisins. Þetta er spurning um stöðugleika í samfélaginu, spurning um það að farið sé fram af varfærni.

Þetta vil ég benda á í ljósi þess að aðdragandi þessa stjórnarskrárfrumvarps er með mjög sérstökum hætti. Hann er með þeim hætti að ríkisstjórnin hefur ákveðið, sú minnihlutastjórn sem nú situr, að beita sér fyrir tilteknum breytingum á stjórnarskránni. Í stað þess að leita pólitísks samráðs allra flokka um að koma slíkum breytingum í gegn setur hún lítinn ráðgjafarhóp í það að útfæra þær tillögur sem hún hefur þegar ákveðið að leggja fram. Ráðgjafarhópurinn var ekki að fjalla, eftir því sem fram hefur komið, um hvaða atriði af þeim ótal greinum stjórnarskrárinnar sem geta krafist endurskoðunar — það var ekki verið að fjalla um það hverjar ætti að velja úr og breyta núna. Það var verið að fjalla um það hvernig ætti að útfæra þær breytingartillögur sem ríkisstjórnin hafði þegar ákveðið að leggja fram.

Þetta verður strax svolítið sérkennilegt í ljósi þess að alltaf þegar stjórnarskrárbreytingar hafa náð fram að ganga í 50 ár hefur það byggst á pólitísku samkomulagi, víðtæku pólitísku samkomulagi. Frá því er vikið núna.

Annað atriði sem er sérkennilegt er auðvitað sá tími sem ætlaður er til þessara stjórnarskrárbreytinga. Þegar stjórnarskránni hefur verið breytt á undanförnum áratugum hefur jafnan verið gefinn góður tími hér í þinginu til að undirbúa það. Yfirleitt hefur átt sér stað langur aðdragandi í nefndarstarfi áður en frumvarpið er lagt fram en síðan hefur góður tími verið gefinn hér í þinginu og ekki hlaupið að neinu. Frá þessu er vikið núna með þeim hætti að frumvarp til stjórnarskipunarlaga er lagt fram og mælt fyrir því í mesta lagi fjórum vikum áður, gangi áform ríkisstjórnarinnar fram um það að þingið verði hér að störfum fram í byrjun apríl.

Það er sem sagt gefinn afar skammur tími og það þótt pólitískt samráð hafi ekki átt sér stað á undan þannig að ríkisstjórninni mátti vera ljóst að málið yrði umdeilt hér í þinginu og að þingið þyrfti meiri tíma til að fjalla um það í ljósi þess að ekki var haft pólitískt samráð eins og venja er.

Allt er þetta mjög sérstakt. Það sem hefur komið fram í þessum umræðum er skýrt af hálfu okkar sjálfstæðismanna. Við höfum verið reiðubúnir til að beita okkur fyrir ýmsum breytingum á stjórnarskrá. Við tókum þátt í starfi stjórnarskrárnefndar 2005–2007 af heilindum og töldum þá að ýmis atriði væru þess virði að taka þau til endurskoðunar. Síðan höfum við marglýst því yfir að við vildum beita okkur fyrir ýmsum breytingum á stjórnarskrá þannig að ekki hefur staðið á okkur.

Andstaða okkar við vinnubrögð ríkisstjórnarinnar í þessu máli snýst ekki um það að við séum yfir höfuð á móti því að endurskoða mörg ákvæði í stjórnarskrá. Eins og fyrri ræðumenn flokksins hafa tekið hér fram eru þar fjölmörg ákvæði sem þarf að laga að raunveruleikanum, atriði sem í ljósi nýs og breytts þjóðfélags þarf að taka inn og öðrum þarf að breyta. Allt eru þetta atriði sem við höfum verið tilbúnir til að ræða, hins vegar höfnum við því að hér sé skellt inn í þingið, án pólitísks samráðs, örstuttu fyrir þinglok, frumvarpi með þeim orðum að það eigi að keyra í gegn hvað sem tautar og raular.

Það sem við sjálfstæðismenn höfum beðið um er í rauninni þetta: Við höfum beðið um að eðlilegur tími væri gefinn til þessarar umræðu, eðlilegur tími gefinn til vandaðrar umfjöllunar hér í þinginu. Ég spyr: Er það ósanngjarnt? Finnst hv. þingmönnum það ósanngjarnt að þegar verið er að fjalla um grundvallarlög lýðveldisins gerum við kröfu um að gefinn sé eðlilegur tími til að fjalla um það mál?

Í annan stað vil ég spyrja: Finnst mönnum það ósanngjarnt að við teljum að um stjórnarskrárbreytingar eigi að reyna að ná fram pólitísku samkomulagi? Finnst mönnum það ósanngjarnt eða óeðlilegt? Mér finnst það ekki. Ég á bágt með að trúa því að hv. þingmenn ríkisstjórnarflokkanna eða Framsóknarflokksins séu tilbúnir að koma hér upp og segja að pólitískt samráð eigi ekki rétt á sér þegar um stjórnarskrárbreytingar er að ræða eða að eðlilegt sé að keyra stjórnarskrárbreytingar í gegn á örskömmum tíma.

Ég á eftir að sjá þann þingmann ríkisstjórnarflokkanna eða Framsóknarflokksins sem er tilbúinn að koma hér upp og raunverulega rökstyðja það að rétt sé að standa þannig að stjórnarskrárbreytingum. Ég spurði hv. þm. Birki Jón Jónsson þeirrar spurningar áðan hvort honum fyndist að staðið væri að þessum stjórnarskrárbreytingum með vönduðum og góðum hætti. Hann kaus að svara ekki þeirri spurningu. Ég hugsa að mörgum þingmönnum ríkisstjórnarflokkanna og Framsóknarflokksins sé eins innan brjósts og hv. þm. Birki Jóni Jónssyni, þeir kjósa að svara ekki þessari spurningu.

Nú er það svo að í þessari umræðu, og raunar bæði í framsöguræðu hæstv. forsætisráðherra og í greinargerð með frumvarpinu sem hér liggur fyrir, er nokkuð vísað til þess að vönduð vinna hafi átt sér stað við undirbúning stjórnarskrárbreytinga í stjórnarskrárnefndinni 2005–2007. Það er rétt. Mikil gagnaöflun átti sér stað og miklar umræður um fjölmörg ákvæði stjórnarskrárinnar. Það er hins vegar ákvörðun ríkisstjórnarinnar að draga fram þau atriði sem eru hér á borðinu sem eru í þessu frumvarpi en ekki fjölmörg önnur atriði sem voru ítarlega rædd og allt útlit var fyrir að býsna gott samkomulag gæti orðið um í þeirri vinnu sem átti sér stað í stjórnarskrárnefnd. Til þess að taka það enn einu sinni fram vil ég árétta að ekki var um það að ræða að samkomulag væri um þau atriði sem er að finna í stjórnarskrárfrumvarpi því sem liggur hér fyrir. Það var ekki samkomulag í stjórnarskrárnefndinni á sínum tíma og það er því rangt, sem sérstaklega hæstv. utanríkisráðherra hefur haldið fram í ræðu og riti, að þessi mál hafi hreinlega öll verið afgreidd og Sjálfstæðisflokkurinn væri með einhverjum hætti að hlaupa frá fyrri afstöðu með því að vara við þeirri útgáfu sem kemur fram í tillögum ríkisstjórnarinnar.

Þau efnisatriði sem eru í þessu frumvarpi eru fjögur. Í fyrsta lagi er það auðlindaákvæðið, mikil vinna og mikil umræða hafði átt sér stað um það í stjórnarskrárnefnd en eins og sjá má af skýrslunni um endurskoðun stjórnarskrárinnar leiddi það ekki til niðurstöðu, enn var ágreiningur bæði um málsmeðferð og um niðurstöðu í sambandi við það mál. Það endurspeglaðist líka þegar sérstakt stjórnarskrárfrumvarp var lagt hér fram vorið 2007, að mikill ágreiningur var um þetta, skilningur fræðimanna á því hvernig túlka bæri orðalag það sem var í mismunandi tillögum var mjög mismunandi og af þeim sökum var fallið frá því að ljúka afgreiðslu þess máls í þinginu vorið 2007 vegna þess að bæði voru margir óvissuþættir uppi sem átti eftir að útkljá og vegna þess að pólitískur ágreiningur var um orðalag þó að það sé rétt að allir flokkar hafi talið rétt að setja einhvers konar auðlindaákvæði þarna inn. Það var ekki komin niðurstaða. Um þá niðurstöðu sem er að finna í frumvarpi hæstv. ríkisstjórnar er ekkert samkomulag.

Annað atriði í frumvarpinu snýr að þjóðaratkvæðagreiðslum. Það er rétt að þjóðaratkvæðagreiðslur voru mikið ræddar í starfi stjórnarskrárnefndar en engin niðurstaða fékkst varðandi þær, það fékkst engin niðurstaða varðandi útfærslu. Við sjálfstæðismenn höfum lýst því yfir að við teldum rétt að hafa möguleika á þjóðaratkvæðagreiðslum skýrari í stjórnarskrá, það væri rétt að kveða með skýrari hætti á um þjóðaratkvæðagreiðslur. Það var áherslumunur í stjórnarskrárnefnd um hversu miklar kröfur ætti að gera í sambandi við þjóðaratkvæðagreiðslur, en ekki var ágreiningur um það í sjálfu sér að eðlilegt væri að bæta í stjórnarskrá slíku ákvæði. En sú niðurstaða sem er hér í frumvarpi ríkisstjórnarinnar er ekki byggð á neinu samkomulagi úr gömlu stjórnarskrárnefndinni.

Þriðja atriðið sem vert er að nefna er ákvæðið um breytingar á stjórnarskránni, ákvæði sem snýr að því hvernig breyta eigi stjórnarskrá. Það var mikið rætt í stjórnarskrárnefnd og þar varð, ólíkt hinum tilvikunum, ákveðin niðurstaða. Mótuð var í stjórnarskrárnefnd ákveðin tillaga sem allir fulltrúar í stjórnarskrárnefnd skrifuðu undir og send var forsætisráðherra. Það kemur því mjög á óvart þegar núverandi ríkisstjórn beitir sér fyrir því að lagt sé fram hér ákvæði sem er eins og bútur klipptur innan úr gömlu tillögunni sem allir fulltrúarnir skrifuðu undir eftir málamiðlun vorið 2007. Þar er veigamiklum atriðum, sem skipta verulegu máli í sambandi við það hvernig breyta á stjórnarskrá, sleppt.

Hv. þm. Geir H. Haarde vísaði til þess áðan — þar ber að nefna m.a. ákvæðið sem var í gamla frumvarpinu sem stjórnarskrárnefndin samþykkti á sínum tíma, sem laut að því að nauðsynlegt væri að fram færu fjórar umræður um stjórnarskrárbreytingar í þinginu og að þrjár vikur liðu milli umræðna, til þess að tryggja það, svo að ég vitni nú aftur til dr. Bjarna Benediktssonar, að ekki sé staðið með hvatvíslegum hætti að stjórnarskrárbreytingum og til þess, svo að ég vitni til Gunnars G. Schrams, að ráðrúm gefist bæði innan þings og utan til að gaumgæfa þær breytingar sem á henni eru gerðar. Þetta eru mikilvæg sjónarmið og þetta töldum við sjálfstæðismenn mjög mikilvægt, að fá inn ný ákvæði, á sínum tíma. Nú kemur ríkisstjórnin með einhverja allt aðra útgáfu sem er, eins og ég segi, bútur innan úr gömlu tillögunni og ætlast til þess að það sé samþykkt umræðulítið. Það er ekki raunsætt mat.

Þetta vildi ég taka fram. Í núverandi stjórnarskrárfrumvarpi, því sem hér liggur fyrir, er talað um stjórnlagaþing. Það var reyndar ekkert rætt í stjórnarskrárnefnd, tillögur komu frá aðilum úti í þjóðfélaginu til stjórnarskrárnefndar þar sem stungið var upp á einhvers konar stjórnlagaþingi en slíkar tillögur voru ekkert á borði stjórnarskrárnefndar. Það er nýmæli. Þessi hugmynd er, eins og komið hefur fram hjá ýmsum þingmönnum Sjálfstæðisflokksins í þessari umræðu, alveg þess virði að hugsa hana. Ég tek undir það sem fram kom hjá hv. þm. Sturlu Böðvarssyni áðan að mér finnst að Alþingi eigi ekki að gefa frá sér valdið til að setja stjórnarskrá. Ég get hins vegar mjög vel hugsað mér að kjörið verði til stjórnlagaþings sem hafi að gegna ráðgefandi hlutverki gagnvart Alþingi um stjórnarskrárbreytingar og Alþingi væri skuldbundið til að taka tillögur þess stjórnlagaþings til meðferðar. Ég get vel hugsað mér einhverja slíka útfærslu.

Ég verð hins vegar að segja að sú hugmynd sem hér liggur fyrir er sérstök að ýmsu leyti. Ég mun kannski geta komið nánar að því síðar við umræðuna en verð þó að benda á að það er skýrt í frumvarpinu að hlutverk þessa stjórnlagaþings að mati frumvarpshöfunda, framsögumanna með frumvarpinu, þeirra sem leggja það fram — hugsunin er sú að stjórnlagaþing hafi frjálsar hendur við heildarendurskoðun stjórnarskrár. Ekki er gert ráð fyrir að starfi stjórnlagaþings séu sett nein takmörk. Í greinargerð með þessu ákvæði segir, með leyfi forseta:

„Einu mörkin sem þinginu“ — þ.e. stjórnlagaþinginu — „eru sett er að því ber að byggja tillögur sínar á lýðræðisskipan, réttarríki og vernd mannréttinda en aldrei verður fallist á að vikið verði frá þessum grunngildum.“

Annars eru stjórnlagaþinginu gefnar frjálsar hendur við heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar. Gott og vel, það getur verið tillaga og ekkert óskynsamlegt að ræða það að sett verði á fót stjórnlagaþing sem hafi það hlutverk að standa að heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar. Ég tel reyndar að slíkar tillögur þyrftu lengri aðdraganda og meiri umræður áður en þær eru keyrðar í gegn eins og hér er ætlunin en þetta eru hlutir sem við getum rætt. Það sem er hins vegar mjög einkennilegt, stingur mjög í stúf og er í raun og veru rökleysa er að á sama tíma og ríkisstjórnarflokkarnir og fylgiflokkar þeirra hér í þinginu leggja fram tillögur um stjórnlagaþing til að standa að heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar koma þessir sömu flokkar með þrjár efnislegar breytingar á stjórnarskránni sem á að klára fyrir vorið, eftir fáa mánuði á síðan að setja á fót stjórnlagaþing til að standa að heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar. Þetta er auðvitað mjög sérstakt.

Það er auðvitað athyglisvert að við spurningum um þetta efni, þessa mótsögn, hafa ekki komið fram nein gild svör. Ekki hafa komið fram nein gild svör um hvers vegna eða hvernig forráðamenn ríkisstjórnarinnar eða forustumenn þeirra flokka sem standa að þessum tillögum hugsa það að annars vegar ætla þeir að leggja til að gerðar séu efnisbreytingar á stjórnarskránni í miklum flýti nú fyrir þinglausnir en fáum mánuðum síðar á að setja á fót stjórnlagaþing sem á að standa að heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar.

Í mínum huga er einhver óskiljanleg mótsögn í þessu og ég væri þakklátur ef einhver af flutningsmönnum frumvarpsins eða stuðningsmönnum þess í röðum stjórnarflokkanna væri tilbúinn til þess að útskýra fyrir mér hvernig þetta er hugsað, annars vegar að leggja fram efnislegar breytingar fyrir vorið og hins vegar að byrja heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar í haust. Þetta er einhver rökleysa sem getur átt sér ýmsar skýringar, ein skýringin er að það sé einhver áróðursbragur á þessu öllu, það sé verið að reyna að ganga í augun á kjósendum skömmu fyrir kosningar án þess að nokkur meining sé raunverulega að baki. Það er hugsanlegt. Í öllu falli stendur upp á forustumenn ríkisstjórnarinnar að svara því hvernig þeir hugsa þetta.

Annað atriði, sem ég ætla að nefna að lokum, þar sem tími minn er að renna út, er að þeirri spurningu hefur ekki verið svarað hér enn hver kostnaðurinn við þetta stjórnlagaþing verði. Á föstudaginn áætlaði ég með miklum hraði — það skal viðurkennt, það var ekki mjög vísindalegt — að kostnaðurinn gæti verið einhvers staðar á bilinu 1.200–1.500 millj. kr., allt upp í 1,5 milljarða mundi það kosta að setja á fót stjórnlagaþing, auðvitað með skekkjumörkum, auðvitað með talsverðri óvissu en þetta var stærðargráðan. Ég og hv. þm. Geir H. Haarde spurðum hæstv. forsætisráðherra þegar umræðan hófst hér á föstudag hvort ríkisstjórnin hefði gert eitthvert kostnaðarmat, hvort ríkisstjórnin hefði gert sér einhverja hugmynd um það hvað þetta kostaði. Einu svörin frá hæstv. forsætisráðherra voru þau að annars vegar væri ekki skylda að leggja fram kostnaðarmat frá fjárlagaskrifstofu með þessu frumvarpi þar sem þetta væri þingmannafrumvarp en ekki stjórnarfrumvarp — sem er rétt — og hins vegar að auðvitað mundi þetta kosta mikið en lýðræðið kostaði peninga.

Ég verð samt í lok ræðu minnar hér að ítreka að við þessa umræðu hljótum við að kalla eftir því, alþingismenn, að forustumenn ríkisstjórnarinnar, forsætisráðherra og fjármálaráðherra, sem eru 1. og 2. flutningsmaður frumvarpsins geri okkur grein fyrir því hvort þau hafa í ráðuneytum sínum látið áætla þennan kostnað og hver hann sé þá eða hvort þau hafi raunverulega, sem mér finnst ótrúlegt, lagt frumvarpið fram án þess að hafa hugmynd um hvað það mundi kosta, án þess að gera sér nokkra hugmynd um það (Forseti hringir.) hvað þetta frumvarp mundi kosta. Ef svo er er það fullkomið ábyrgðarleysi.