stjórnarskipunarlög.

Virðulegi forseti. Ég stend hér vörð um stjórnarskrá Íslands. Mér er það ekki ljúft en mér er það skylt. Ástæða þess að mér er ekki ljúft að standa hér í ræðustól og fjalla um breytingar á stjórnarskránni sem ríkisstjórnin leggur til er þríþætt.

Í fyrsta lagi má undir engum kringumstæðum gera breytingar á stjórnarskrá í flýti og í ósátt en það er ríkisstjórnin tilbúin að gera. Í öðru lagi finnst mér að fresta eigi 2. umr. málsins og skora ég hér með á hæstv. forseta að vísa málinu til nefndar þar sem mikill ágreiningur er um það. Það virðist ríkisstjórnin ekki vera tilbúin að gera og þar með ekki hæstv. forseti þingsins eins og hann skilur hlutverk sitt. Í þriðja lagi skynja ég pólitísk hrossakaup og lýðskrum í tengslum við þetta mál. Þar er ríkisstjórnin að verki, hún hafði lofað framsóknarmönnum stjórnlagaþingi og sett sér markmið um flýtimeðferð á stjórnarskrárbreytingum eins og fram kemur í verkefnaskrá ríkisstjórnarinnar frá 1. febrúar sl.

Virðulegi forseti. Við vitum öll að stjórnarskráin er grundvöllur stjórnarskipunar Íslands, réttarríkisins Íslands. Stjórnarskráin er grundvöllur mannréttinda og lýðræðis á Íslandi. Þar er að finna reglur réttarríkisins sem tryggja eiga stjórnskipulegan stöðugleika í landinu. Ég undrast því mjög umfjöllun fjölmiðla um málið. Mér finnst að fjölmiðlar megi ekki taka undir lýðskrumið sem tengist því og þeir mega ekki gleyma tilgangi sínum og verkfærum, þ.e. greiningartækjum og fagmennsku í vinnubrögðum. Ég skora á fjölmiðlamenn að skoða stjórnarskrárbreytingar þjóða almennt, hvernig þær eru framkvæmdar og hvers vegna það er erfitt að breyta stjórnarskrám. Ég hvet fjölmiðlamenn einnig til að skoða og gagnrýna þá stöðu sem nú er uppi hér á landi og bera saman við það sem tíðkast við stjórnarskrárbreytingar í þeim löndum sem við viljum gjarnan bera okkur saman við. Ég efast um, virðulegi forseti, að aðferðin sem fylgt er í þessu máli standist grundvallarhugmyndafræði evrópskra ríkja um lýðræði, mannréttindi og virðingu fyrir réttarríkinu.

Ef skoðaðar eru heimildir um stjórnarskrár og stjórnarskrárbreytingar er freistandi að vitna í bók Jans-Eriks Lanes, sem gefin var út af Manchester University Press árið 1996. Bókin heitir á frummálinu Constitution and Political Theory, sem útleggst á íslensku Stjórnarskrá og stjórnmálakenningar. Í bók Jans-Eriks Lanes er úttekt á stjórnarskrám hinna ýmsu ríkja heims. Fram kemur að flestar þjóðir búa við stjórnarskrá. Þær eru mismunandi í sniðum, allt frá því að vera fáeinar blaðsíður, eins og t.d. í Bandaríkjunum, til þess að vera mörg hundruð blaðsíðna langar, eins og t.d. á Indlandi.

Allar ritaðar stjórnarskrár taka á eftirfarandi fjórum þáttum: 1. þáttur er um stjórnarformið, 2. þáttur um mannréttindi, 3. þáttur um valdhafa, skiptingu valds og valdmörk, og 4. þátturinn um hvernig breyta megi stjórnarskrám. Í skrifuðum stjórnarskrám er alltaf fjallað um það hvernig standa megi að stjórnarskárbreytingum.

Stjórnarskrárbreytingar eru aðallega gerðar eftir sex mismunandi leiðum. Algengt er að aukinn meiri hluti þings þurfi að samþykkja breytingar, dæmigert að 2/3 þingmanna þurfi að samþykkja og oft í tveimur deildum. Víða er kveðið á um þjóðaratkvæðagreiðslu til að samþykkja eða synja breytingum á stjórnarskrá. Það er líka algengt að þingrof þurfi í millitíðinni og efna verði til kosninga áður en breytingar eru endanlega staðfestar og samþykktar. Fjórða leiðin er oft blanda af þremur ofangreindum aðferðum. Í fimmta lagi er oft notast við einhvers konar tímatakmörk þegar einhverjar ofangreindar leiðir eru nýttar og tímatakmörkin eru sett til að hindra flýtimeðferð. Að lokum er víða í stjórnarskrám bann við að breyta vissum þáttum hennar. Auk þess eru víða skilyrði í sambandsríkjum um að ákveðið hlutfall einstakra ríkja þurfi að samþykkja breytingarnar svo að þær verði að lögum.

Allar þessar reglur um hvernig breyta eigi stjórnarskrám eru settar í stjórnarskrárnar til að standa vörð um stöðugleika í stjórnarfari og til að tryggja að sem breiðust sátt sé um grundvallarreglur réttarríkisins. Breytingar gerast hægt og að vandlega íhuguðu máli. Ef skoðaðar eru reglur um stjórnarskrárbreytingar í nágrannalöndunum kemur í ljós að þær eru svipaðar.

Í 79. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram hvernig að þessu skuli staðið á Íslandi. Ég ætla að vísu ekki að vitna orðrétt í það en þar kemur fram að á Íslandi þurfi tvö þing til að samþykkja breytingar á stjórnarskránni. Nái frumvarp um breytingar fram að ganga skal rjúfa þing þá þegar og boða til almennra kosninga að nýju og nýtt þing þarf að samþykkja þessar tillögur um breytingar óbreyttar.

Í Danmörku kveður stjórnarskráin á um að breytingar á henni öðlist ekki gildi nema þær séu samþykktar af tveimur þingum með kosningum á milli og þjóðaratkvæðagreiðslu.

Sænska stjórnarskráin gerir sömuleiðis ráð fyrir að breytingar skuli gera ef frumvarp þar um er samþykkt óbreytt af tveimur þingum með þingkosningum á milli. Þar er einnig gert ráð fyrir að hægt sé að fara fram á þjóðaratkvæðagreiðslu um breytingar ef þess er krafist af 1/3 þingmanna, þ.e. um þær ákveðnu breytingar sem þingið vill leggja til.

Í Finnlandi er gert ráð fyrir samþykki á stjórnarskrárbreytingum í tveimur umræðum á þingi og þriðja umræðan þarf að fara fram að afloknum kosningum þegar nýtt þing kemur saman og þurfa þá 2/3 þingmanna að samþykkja frumvarpið óbreytt. Auk þess er heimildarákvæði um lítils háttar undanþágu frá stjórnarskrárbreytingum til að gera breytingar í almennum lögum.

Norðmenn hafa ákvæði í stjórnarskrá sem segir að allar breytingar á stjórnarskránni þurfi að leggja fram ári áður en kjörtímabili lýkur og að ekki megi samþykkja breytingar fyrr en að loknum þeim kosningum sem í kjölfarið koma. Við afgreiðslu frumvarps um stjórnarskrárbreytingar þurfa 2/3 þingmanna að vera mættir og meiri hluti þarf að samþykkja stjórnarskrárbreytingar svo að þær verði að lögum.

Ef við förum aðeins lengra í burtu þá segja reglur í Bandaríkjunum — og þetta er reyndar það síðasta sem ég ætla að greina frá hér. Þessi umfjöllun mín er aðallega til að sýna fram á að reglur um hvernig staðið skuli að stjórnarskrárbreytingum eru í öllum stjórnarskránum og þær eru ærið svipaðar í nágrannalöndunum. En dæmi frá Bandaríkjunum er aðeins frábrugðið. Þar er hægt að fara tvær leiðir til að breyta stjórnarskránni. Þingið getur lagt til breytingar á stjórnarskrá en 2/3 hlutar þingmanna á fulltrúaþinginu og einnig 2/3 hlutar öldungardeildarþingmanna þurfa að samþykkja breytingarnar. Einnig getur frumvarp til breytinga á stjórnarskrá átt rætur að rekja til sambandsríkjanna eða fylkjanna í Bandaríkjunum og þá þarf 2/3 hluta þeirra til að fara fram á breytingar. Hvort sem þingið leggur fram frumvarp eða sambandsríkin krefjast breytinga þarf í öllu falli 3/4 hluta sambandsríkjanna til að fullgilda breytingar svo að þær taki gildi.

Ég gæti haldið áfram, talað um Þýskaland og löndin sem eru nálægt okkur í Evrópu en ég læt hér staðar numið. Ég vil ítreka það sem áður kom fram að formið á stjórnarskrárbreytingunum er geirneglt inn í stjórnarskrárnar sjálfar. Þetta er fyrst og fremst hugsað sem varnagli þannig að stjórnarskráin hafi einhvers konar stöðugleikahlutverk í öllu því sem fram fer í stjórnun landsins.

Mig langar að taka tvö nýleg dæmi um breytingar á stjórnarskrám. Annað er finnskt, hitt er tyrkneskt. Finnska dæmið er nýlegt. Ný finnsk stjórnarskrá var samþykkt fyrir 10 árum, árið 1999, að undangengnum fjögurra ára undirbúningstíma. Vinnuhópi, sem þáverandi dómsmálaráðherra í Finnlandi setti á laggirnar, var falið að gera tillögur um nútímalega stjórnarskrá. Eftir ítarlega umfjöllun var þetta sem sagt samþykkt árið 1999.

Allt annað dæmi kemur frá Tyrklandi. Tyrkland býr við stjórnarskrá sem tók gildi árið 1982 þegar það laut herforingjastjórn. Núverandi valdaflokkur, AKP-flokkurinn, sem er í ríkisstjórn, gerði þau mistök að gera drög að stjórnarskrárbreytingum eftir kosningarnar 2007 þegar þeir komust til valda en flokkurinn gerði sig sekan um að leyfa ekki öðrum stjórnmálaflokkum að komast að vinnunni. Hefur þetta valdið miklum usla í Tyrklandi og akademían þar og sérfræðingar hafa kallað eftir stjórnlagaþingi, í þeim skilningi ráðgefandi stjórnlagaþingi, sem færi eftir viðurkenndum aðferðum við að koma með tillögur um breytingar á stjórnarskránni.

Stjórnarskrár eiga að taka breytingum. Lýðveldið og hugmyndir okkar um lýðræðið eru alltaf að þróast þannig að ég er vissulega fylgjandi því að endurskoða stjórnarskrána og ég vil sjá á henni töluverðar breytingar í framtíðinni. En ég vil sjá á henni breytingar eftir verulega ígrundaða umhugsun og ég vil sjá okkur hafa í heiðri það sem þeir sem skráðu stjórnarskrána, bæði hér á landi og út um allan heim, hafa haft í heiðri og það er að slík vinnubrögð á að vanda, það á að vanda vinnubrögð sem lúta að breytingum á stjórnarskrá.

En aftur að frumvarpinu sem er hér til umfjöllunar um stjórnarskrárbreytingar. Samkvæmt nefndarmönnum, sem áttu sæti í sérnefnd um stjórnarskrármál, voru mikil vonbrigði með vinnu nefndarinnar. Hún hittist einungis 11 sinnum á þeim 17 dögum sem hún hafði frumvarpið til meðferðar, þ.e. áður en það fór til 2. umr. í þinginu. Vinnubrögðin einkenndust, eins og gefur að skilja, af flýtimeðferð. Umsagnaraðilar fengu lítinn tíma til að gefa álit, einungis nokkra daga, og margir kvörtuðu yfir því. Í þokkabót voru álitin í raun marklaus í þeim skilningi að þau voru ekki tekin til greina. Hvorki var fjallað ítarlega um þau né hlustað á þá sérfræðinga og hagsmunaaðila sem umsagnirnar gáfu. Alls bárust 27 umsagnir og aðeins tveir aðilar lýstu sig meðmælta frumvarpinu. Það er því margt athugavert við frumvarpið eins og fram kemur hjá álitsgjöfum og ætla ég mér ekki að reifa það hér í þaula. En ég ætla að gera stjórnlagaþingið og tillögu um það, eins og kemur fram í frumvarpinu, að umtalsefni.

Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að hugmyndin um stjórnlagaþing er nokkuð óljós. Þar stendur orðrétt, með leyfi forseta:

„Hugtakið stjórnlagaþing er ekki fastmótað en eins og nafnið gefur til kynna hefur slíkt þing það hlutverk að semja ný stjórnlög eða reglur um stjórnskipun ríkis.“ — Það kemur sem sagt beinlínis fram að hugtakið er ekki fastmótað. Það er óljóst.

Eins og fram kemur í 4. gr. frumvarpsins er stjórnlagaþingi falið að semja nýja stjórnarskrá. Í greinargerð með frumvarpinu, á bls. 24, kemur fram að um skipulag og starfshætti stjórnlagaþinga og niðurstöður þeirra hafa gilt mjög fjölbreyttar reglur eftir því hvaða ríki hafa átt í hlut.

Í greinargerðinni segir frá því hvernig slíkar reglur eru mismunandi og taka til mismunandi verkefna, mismunandi vinnulags o.s.frv. Stjórnlagaþingið sem frumvarpið gerir ráð fyrir á sér hins vegar enga hliðstæðu, það stjórnlagaþing sem við ræðum í 4. gr. frumvarpsins. Um er að ræða nýmæli, eins konar tilraunastarfsemi, og mikil óvissa ríkir um þær leikreglur sem slíkt þing mun vinna eftir. Þetta kemur beinlínis fram í greinargerðinni með frumvarpinu á bls. 25 en þar stendur orðrétt, með leyfi forseta:

„Ljóst er að tillaga frumvarpsins um fyrirkomulag stjórnlagaþings er nýmæli sem á sér enga beina fyrirmynd í sögu stjórnlagaþinga eða þjóðfunda í lýðræðisríkjum frá síðustu öldum.“

Ég er ekkert sérlega fylgjandi því að á skömmum tíma ákveðum við Íslendingar að fara í svona verkefni án þess að það sé vel skilgreint og þegar beinlínis er talað um að þar sé ekki nein fordæmi að finna.

Mig langar einnig að gera að umfjöllunarefni breytingartillögur sem meiri hluti sérnefndarinnar leggur fram. Það er heill tugur af breytingum og reyndar rúmlega það án þess að þær fái umsagnir frá sérfræðingum og hagsmunaaðilum. Það eru alls konar hugleiðingar í nefndarálitinu um það hvernig hægt væri að gera þetta, þ.e. stjórnlagaþingið. Þar kemur sú hugsun fram að meiri hlutinn telji ekki sýnt að fulltrúar þingsins þurfi að vera í fullu starfi. Allt eins er hægt að rökstyðja fyrirkomulag þingsins þannig að það sé í lotum og menn geti þá haldið starfi sínu. Það eru ýmsar hugleiðingar um þessar breytingar en alls ekki fagleg umræða.

Ég lýsi því vonbrigðum yfir því að við skulum vera að ræða þetta mál, mér er það ekki ljúft þó að mér sé það skylt. Mér er það ekki ljúft vegna þess að það er svo mikið lýðskrum í kringum umræðuna. Mér er það ekki ljúft vegna þess að við erum á einum mánuði að gera það sem ég trúi að hafi ekki verið gert áður, alla vega ekki hjá neinni þjóð sem ég reyndi að afla upplýsinga um, að stjórnarskrá skuli breytt á einum mánuði í óþökk stórs minni hluta alþingismanna. Ég held að engin fordæmi séu fyrir því. Í bókinni sem ég vísaði í áðan, um stjórnarskrárbreytingar, kom fram að í einræðisríkjum er þessi háttur hafður á og meira að segja þarf enginn mánuður að líða. Stjórnarskránni er bara breytt eftir geðþótta og í sögunni eru mörg dæmi um slíkt. Ég tel ekki að við ættum að hugleiða slíkt.

Varðandi lýðskrumið langar mig að vitna í fréttamannafund sem var haldinn í gær þar sem hæstv. fjármálaráðherra, Steingrímur J. Sigfússon, sagðist hafa hlustað á málflutning sjálfstæðismanna. Haft er eftir honum orðrétt, með leyfi forseta:

„Þrátt fyrir allan þennan málflutning er mér ekki ljóst hvers vegna þessi andstaða er af hálfu Sjálfstæðisflokksins.“ — Og svo spyr hann, orðrétt: „Vilja menn ekki sameign á náttúruauðlindum? Vilja menn ekki beint lýðræði? Vilja menn ekki að þjóðin kjósi sjálf um stjórnarskrárbreytingar í sjálfstæðri kosningu? Geta menn ekki hugsað sér að þjóðin kjósi sitt eigið stjórnlagaþing?“

Þessi málflutningur er lýðskrum af versta tagi og mér svíður að þurfa að lesa þetta og hlusta á þetta vegna þess að þetta er ekki málið. Ég, ásamt væntanlega flestum sjálfstæðismönnum, vil gjarnan sjá stjórnarskrárbreytingar. Ég vil sjá þær vandaðar og gerðar að ígrunduðu máli og ég vil að leikreglur lýðræðis og réttarríkis séu virtar.