breyting á ýmsum lögum er varða fjármálamarkaðinn.
Herra forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti á þskj. 860 frá viðskiptanefnd um frumvarp til laga um breyting á ýmsum lögum er varða fjármálamarkaðinn.
Með frumvarpinu er lagt til að við ýmis lög um fjármálamarkaðinn verði bætt ákvæðum um niðurfellingu. Með niðurfellingu er átt við að viðurlög eru milduð eða felld niður að fullu þegar lögaðili eða einstaklingur kemur sjálfviljugur fram, játar brot gegn lögum og vinnur með eftirlitsaðila við rannsókn málsins. Þau lög sem hér er fjallað um varða lög um fjármálafyrirtæki, verðbréfaviðskipti, verðbréfasjóði, fjárfestingarsjóði, lög um vátryggingastarfsemi, lög um miðlun vátrygginga, lög um rafræna eignarskráningu verðbréfa og lög um kauphallir. Frumvarpið leggur til að stjórnvaldssektum megi létta af eða þær megi lækka ef, eins og áður segir, lögaðili eða einstaklingur kemur sjálfviljugur fram og aðstoðar við rannsókn málsins.
Enn fremur er með frumvarpinu lagt til að Fjármálaeftirlitið fái heimildir samkvæmt sérlögum til að kæra mál ekki til lögreglu hafi eftirlitið ákveðið að veita niðurfellingu í samræmi við ákvæði viðkomandi laga sem ég taldi upp áðan.
Herra forseti. Þetta er í rauninni tvíþætt breyting sem er lögð til á þessum lögum. Annars vegar að falla frá sektarákvörðunum ef einstaklingur eða lögaðili er fyrstur til að koma fram með upplýsingar eða gögn sem að mati Fjármálaeftirlitsins geta leitt til rannsóknar eða sönnunar á broti. Þá er lagt til að Fjármálaeftirlitinu verði heimilt að lækka sektir ef einstaklingur eða lögaðili hefur frumkvæði að því að láta eftirlitinu í té upplýsingar eða gögn sem að mati eftirlitsins eru mikilvæg viðbót við þau gögn sem það hefur þegar í fórum sínum. Samkvæmt þessu munu þá einstaklingar og lögaðilar fá möguleika á því að fá niðurfellingu hvort sem rannsókn á broti þeirra er hafin eða ekki ef þeir ákveða sjálfviljugir og að fyrra bragði að láta eftirlitinu í té upplýsingar eða gögn. Almenn samvinna einstaklings eða lögaðila vegna rannsóknar eftirlitsins dugar sem sé ekki til þess að fá niðurfellingu.
Seinna atriðið varðar tillögu um að Fjármálaeftirlitið geti ákveðið að kæra brot ekki til lögreglu ef fyrirtæki eða einstaklingur hefur haft frumkvæði að því að láta eftirlitinu í té upplýsingar eða gögn og Fjármálaeftirlitið telur að gögnin geti leitt til rannsóknar eða sönnunar á broti eða séu mikilvæg viðbót við þau gögn sem það hefur þegar í fórum sínum.
Hér er með öðrum orðum lagt til að Fjármálaeftirlitið geti metið í þeim tilvikum er brot varðar bæði stjórnvaldssektum og refsingu hvort brotið skuli kært til lögreglu eða hvort því verði lokið með stjórnvaldsákvörðun hjá stofnuninni sjálfri. Brotum sem teljast „meiri háttar“ samkvæmt 2. mgr. 112. gr. d laga um fjármálafyrirtæki ber Fjármálaeftirlitinu undanbragðalaust að vísa til lögreglu. Í 2. mgr. 112. gr. d laganna segir, með leyfi forseta:
„Brot telst meiri háttar ef það lýtur að verulegum fjárhæðum, ef verknaður er framinn með sérstaklega vítaverðum hætti eða við aðstæður sem auka mjög á saknæmi brotsins.“
Sem fyrr segir ber Fjármálaeftirlitinu að vísa slíkum málum til lögreglu og verði frumvarpið óbreytt að lögum fær Fjármálaeftirlitið heimild til að kæra slík brot ekki til lögreglu ef menn hafa komið og haft frumkvæði að því að láta upplýsingar í té sem eru til þess fallnar að aðstoða við rannsókn eða jafnvel sönnun á broti.
Í nefndarálitinu er vísað til þess að í samkeppnislögum, nr. 44/2005, er kveðið á um niðurfellingu af þessu tagi bæði til handa einstaklingum og lögaðilum. Brot lögaðila á ákvæðum laganna um ólögmætt samráð varða stjórnvaldssektum en brot einstaklinga á sömu lögum um ólögmætt samráð varða refsisektum eða fangelsi. Sá munur er að mati nefndarinnar á úrræðum þessara tveggja stofnana, þ.e. Samkeppniseftirlitsins annars vegar og Fjármálaeftirlitsins hins vegar, að í samkeppnisrétti er gerður greinarmunur á einstaklingum og fyrirtækjum en í frumvarpinu er ekki um slíkt að ræða gagnvart þeim heimildum sem lagðar eru til til handa Fjármálaeftirlitinu. Samkeppniseftirlitinu ber að kæra brot einstaklinga til lögreglu en brot fyrirtækja varða aðeins stjórnvaldssektum. Nefndin álítur að brot gegn samkeppnislögum séu eðlisólík brotum á fjármálamarkaði að því leyti að þau eru til þess fallin að hafa í för með sér efnahagslegan skaða bæði fyrir neytendur og atvinnulíf og því mjög mikilvægt að leita leiða til þess að ljóstra upp um slík brot.
Því er einnig við að bæta að í samkeppnislögunum þar sem fjallað er um ólögmætt samráð eiga eðli máls samkvæmt alltaf fleiri en einn aðild að ólögmætu samráði. Markmið þessara ákvæða í samkeppnisréttinum er einmitt að reyna að ýta á að einn komi upp um annan, en við umfjöllun nefndarinnar kom fram að það er ákaflega sjaldgæft að fleiri en einn eigi aðild að broti á lögum um fjármálamarkaðinn.
Fyrr í vetur voru samþykkt lög nr. 135/2008, um embætti sérstaks saksóknara. Með þeim er ríkissaksóknara heimilað, samkvæmt rökstuddri tillögu frá hinum sérstaka saksóknara, að ákveða að falla frá saksókn gagnvart þeim sem hefur frumkvæði að því að bjóða eða láta lögreglu eða saksóknara í té upplýsingar eða gögn. Hér er um að ræða embætti hins sérstaka saksóknara sem falið hefur verið með sérlögum að rannsaka aðdraganda og eftirleik bankahrunsins síðasta haust. Þessi heimild til að falla frá saksókn er háð ströngum skilyrðum sem eru talin upp í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 135/2008. Rétt er að taka fram að ákvæðin sem gerð er tillaga um að heimila Fjármálaeftirlitinu að falla frá saksókn, að falla frá því að kæra til lögreglu, ganga mun lengra en þessi 5. gr. laga um embætti sérstaka saksóknarans gerir því að því verður ekki beitt nema að uppfylltum ströngum skilyrðum og samkvæmt rökstuddri beiðni sérstaks saksóknara til ríkissaksóknara.
Nefndin bendir á og vísar til álits allsherjarnefndar í umfjöllun um frumvarp til laga um embætti sérstaks saksóknara þar sem fram kemur að heimild sem þessi til að falla frá saksókn sé nýmæli í réttarfarslöggjöf og hún á sér ekki fyrirmynd á Norðurlöndunum. Þetta er þekkt, sérstaklega úr bandarískum rétti en á sér ekki fyrirmynd á Norðurlöndunum. Hið sama á við um ákvæði þess frumvarps sem hér er til umfjöllunar um að Fjármálaeftirlitið geti sleppt því að kæra alvarleg brot til lögreglu. Í frumvarpinu kemur skýrt fram að ekki hafi fundist nein fordæmi fyrir slíkum reglum erlendis, sem sé að eftirlitsaðili sem er gert skylt með almennum lögum að vísa meiri háttar brotum til lögreglu geti afgreitt slíkt innan sinna vébanda og með lögfestingu slíkra reglna yrði úrslitavald um það hvort brot á fjármálamarkaði sem teldust meiri háttar yrðu rannsökuð af lögreglu eða sættu eftir atvikum ákærumeðferð af hálfu ákæruvaldsins fært í hendur eftirlitsstofnunarinnar.
Þessar heimildir eru vægast sagt umdeildar og nefndinni barst fjöldi af athugasemdum og umsögnum sem allar vísuðu til sömu áttar. Niðurstaða nefndarinnar er sú að almennt sé ekki og eigi ekki að vera unnt að semja sig frá ákvörðun um saksókn. Bent er á að framferði þess sem brýtur lögin geti þá haft áhrif á refsiviðurlög þannig að hægt sé að dæma til vægari refsingar en ella ef menn koma fram með upplýsingar eða eru samvinnufúsir við rannsókn málsins.
Nefndin kemst að þeirri niðurstöðu að ákvarðanir um niðurfellingu saksóknar eigi að taka innan refsivörslukerfisins. Með vísan til þess að ekki finnast fordæmi erlendis fyrir niðurfellingarreglum vegna brota á fjármálamarkaði bendir nefndin á að ákvæðin sem slík séu mjög varhugaverð og ítrekar enn og aftur að um alvarleg brot geti verið að ræða. Þrátt fyrir að einhver brot kunni að upplýsast ef mælt verður fyrir um niðurfellingu saksóknar eða kæru til lögreglu í lögum leggur nefndin til að 2., 4., 6., 8., 10., 12., 14. og 15. gr. frumvarpsins falli brott. Hins vegar telur nefndin eðlilegt að Fjármálaeftirlitinu verði færðar heimildir sem aðrar greinar frumvarpsins mæla fyrir um. Verði frumvarpið að lögum eins og nefndin leggur til verði Fjármálaeftirlitinu heimilt að lækka stjórnvaldssektir eða falla frá þeim. Úrræði af þessu tagi geta einnig leitt til þess að mál verði upplýst án þess að vikið sé frá meginreglum um meðferð ákæruvalds í landinu.
Herra forseti. Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi breytingu:
„2., 4., 6., 8., 10., 12., 14. og 15. gr. falli brott.“
Gunnar Svavarsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Undir álit þetta skrifa hv. þingmenn, auk þeirrar sem hér stendur, Birgir Ármannsson, Lúðvík Bergvinsson, Guðfinna S. Bjarnadóttir, Höskuldur Þórhallsson, Árni M. Mathiesen, Helga Sigrún Harðardóttir og Jón Magnússon.
