breyting á ýmsum lögum er varða fjármálamarkaðinn.
Virðulegi forseti. Við ræðum frumvarp til laga um breyting á ýmsum lögum er varða fjármálamarkaðinn. Þetta er einn af þessum svokölluðu bandormum sem er því marki brenndur að í honum felast breytingar á lögum um fjármálafyrirtæki, lögum um verðbréfaviðskipti, lögum um verðbréfasjóði og fjárfestingarsjóði, lögum um vátryggingastarfsemi, lögum um miðlun vátrygginga, lögum um rafræna eignarskráningu verðbréfa, lögum um kauphallir og lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.
Í frumvarpinu er lagt til að tvær nýjar greinar komi í öll þessi lög, hálfgert greinapar, sem annars vegar felur í sér að Fjármálaeftirlitinu er heimilt að falla algerlega frá stjórnvaldssektum á hendur lögaðila eða einstaklingi ef viðkomandi aðili er fyrstur til að láta Fjármálaeftirlitinu í té upplýsingar eða gögn vegna brota og síðan heimild til sömu eftirlitsstofnana til að lækka stjórnvaldssektir ef viðkomandi hefur haft frumkvæði. Þarna er því munur á að vera fyrstur eða hafa frumkvæði.
Seinni greinin er á þann veg að Fjármálaeftirlitið fær opna heimild til að kæra alls ekki brot til lögreglu hafi fyrirtæki eða einstaklingur haft frumkvæði að því að láta eftirlitinu í té upplýsingar eða gögn vegna brots sem varðað geta sektum eða fangelsi ef Fjármálaeftirlitið telur að upplýsingarnar eða gögnin geti leitt til rannsóknar eða sönnunar á broti eða séu mikilvæg viðbót við þau sönnunargögn sem það hefur haft í fórum sínum að uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum.
Það er augljóst, virðulegi forseti, að þetta lagafrumvarp er meðal þeirra viðbragða sem gripið hefur verið til í kjölfar bankahrunsins síðasta haust. Tilgangurinn er, að því er virðist, að hvetja einstaklinga eða lögaðila sem vita um brot til að hafa frumkvæði að því að upplýsa Fjármálaeftirlitið um þau. Þarna er meira að segja sett ákveðin gulrót fyrir þá sem eru fyrstir eins og það heitir í lagagreinunum. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að sambærilegar reglur séu til og hafi verið beitt með góðum árangri á sviði samkeppnisréttar og þær hafi verið taldar mjög mikilvægar til að upplýsa um ólögmætt samráð. Þetta séu reglur sem eigi rætur að rekja til Bandaríkjanna í lok 8. áratugarins, Evrópusambandið hafi tekið slíkar reglur upp í byrjun 10. áratugarins og í kjölfarið hafi önnur ríki sett slíkar reglur inn í löggjöf sína, þar á meðal við á Íslandi. Síðan er á það minnt að í lögum nr. 135/2008, um embætti sérstaks saksóknara, séu ákvæði um niðurfellingu við tilteknar aðstæður og vitnað er í þessar heimildir varðandi þau ákvæði sem hér er verið að leggja til að séu lögfest.
Það sem vekur hins vegar athygli við lestur athugasemda við lagafrumvarpið, og það sem maður hnýtur óneitanlega alvarlega um, er að það kemur fram að reglur af því tagi sem hér er verið að leggja til að verði lögfestar á Íslandi eiga sér engin fordæmi nokkurs staðar erlendis. Engu að síður er því haldið fram í athugasemdunum að þetta sé mikilvægt og þar með er talið mikilvægt að við gerumst brautryðjendur á því sviði í heiminum að taka upp sambærilegar niðurfellingarreglur varðandi fjármálamarkaðinn.
Frumvarpið hefur eins og öll önnur frumvörp fengið ítarlega umfjöllun í þinginu og í ítarlegu nefndaráliti, sem allir nefndarmenn standa að, er farið yfir málið og gerð grein fyrir því hvað hér hangir á spýtunni. Einnig er gerð grein fyrir því að það sé niðurstaða þingnefndarinnar að ekki verði hjá því komist að gera tillögur um breytingar á frumvarpinu. Það kemur ekki á óvart þegar skoðaðar eru þær umsagnir sem hv. viðskiptanefnd bárust því að þær umsagnir sem bárust, þar sem efnislegar athugasemdir voru gerðar við frumvarpið, voru af þeim toga að fram hjá þeim varð ekki litið og við þeim varð að bregðast. Ég vil þess vegna, virðulegi forseti, aðeins fara yfir nokkrar þessara umsagna.
Ég vil t.d. byrja á umsögn Viðskiptaráðs Íslands. Þar er það sérstaklega undirstrikað, sem ég hef þegar nefnt, að ekki finnist nein fordæmi fyrir reglum af þessu tagi. Viðskiptaráð gengur svo langt að það telur nauðsynlegt að staldra við og hleypa frumvarpinu ekki í gegn heldur verði að kanna af hverju sú leið hafi ekki verið farin erlendis að setja inn heimildir af þessu tagi í löggjöf í þeim löndum sem við viljum bera okkur saman við, sérstaklega í ljósi þess að í samkeppnisréttinum hafa menn farið þá leið að setja inn reglur af þessu tagi. Þetta er hárrétt ábending af hálfu Viðskiptaráðs. Það er umhugsunarefni að við — sem höfum aðlagað alla okkar löggjöf á fjármálamarkaði að t.d. Evrópureglum, og þær eru meira og minna settar á grundvelli skuldbindinga sem við höfum undirgengist, t.d. út af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið — skulum með þessu lagafrumvarpi ætla að gerast frumkvöðlar í því að fella niður sektir, lækka sektir og síðast en ekki síst að ganga svo langt að veita eftirlitsstofnun, stjórnvaldi, heimild til að ákveða að brot sem virðast vera refsiverð séu ekki kærð til lögreglu og sæti þess vegna ekki opinberri rannsókn.
Hv. viðskiptanefnd hefur greinilega ekki talið ástæðu til að skoða þessa tillögu og þessa ábendingu Viðskiptaráðs, þ.e. að frumvarpið væri ekki afgreitt úr nefndinni og látið daga uppi heldur er farin sú leið sem ýmsir aðrir bentu á, m.a. embætti sérstaks saksóknara sem skilaði ítarlegri umsögn um frumvarpið og bendir á að almennt sé mikilvægt að styrkja heimildir eftirlitsstofnana til að þær hafi heimildir sem geta gert það að verkum að starfsemi þeirra geti eflst og aukist. Sérstakur saksóknari bendir á og leggur raunar til það sem nefndarálitið og viðskiptanefndin gerir að tillögu sinni, þ.e. að 2., 4., 6., 8., 10., 12., 14. og 15. gr. frumvarpsins verði felldar niður. Það er greinilegt að sú tillaga er komin fram eftir ábendingar sérstaks saksóknara.
Ekki hefur hins vegar verið brugðist við ábendingum sérstaks saksóknara þegar kemur að þeim greinum sem eftir eru í frumvarpinu, sem eru þá 1., 3., 5., 7., 9., 11. og 13. gr. Hann bendir á, og ég tel sérstaka ástæðu til að skoða það nánar, að í því séu erfið túlkunaratriði hvernig skilja eigi það að einhver sé fyrstur til að láta Fjármálaeftirlitinu í té upplýsingar og gögn. Sérstakur saksóknari bendir á að í þessu ákvæði kunni að felast þarflaus og óeðlileg afmörkun enda sé það jafnframt gert að skilyrði að upplýsingar eða gögn vegna brotanna geti varðað stjórnvaldssektum, þurfi að mati Fjármálaeftirlitsins að geta leitt til rannsóknar eða sönnunar á broti að uppfylltum nánari skilyrðum sem Fjármálaeftirlitið kveður á um í reglum.
Í bréfi og umsögn sérstaks saksóknara segir, með leyfi forseta:
„Ekki er skýrt nánar hvers vegna áhersla er lögð á þann sem er fyrstur til að veita upplýsingar. Mun eðlilegra væri að mati sérstaks saksóknara að kveða á um þann sem frumkvæði hefur að því að veita upplýsingar enda kann upplýsingagjafi sem ekki veitir eftirlitsstjórnvaldi upplýsingar fyrstur að veita mun veigameiri og þýðingarmeiri upplýsingar en sá sem upplýsingar veitti fyrstur vegna tiltekins máls.“
Sérstakur saksóknari bendir þarna á ákveðinn annmarka á þeim greinum sem eftir standa í frumvarpinu eins og það liggur fyrir samkvæmt breytingartillögu viðskiptanefndar. Í 1. mgr. allra greinanna sem ég hef vikið að er talað um að falla megi frá stjórnvaldssektum gagnvart þeim sem koma fyrstir meðan einungis er heimilt að lækka þær gagnvart þeim sem hafa frumkvæði að því að láta eftirlitinu í té upplýsingar. Sérstakur saksóknari bendir á að í raun og veru ættum við kannski að nota orðið „frumkvæði“ báðum megin og slá þá þessum málsgreinum saman ef ég skil athugasemd hans rétt. Í raun og veru ætti að koma fram að Fjármálaeftirlitinu væri heimilt að falla frá eða lækka stjórnvaldssektir gagnvart aðila sem hefur frumkvæði að því að láta Fjármálaeftirlitinu í té upplýsingar af þessu tagi. Ég tel að það hefði kannski verið eðlilegt af hv. viðskiptanefnd að skoða þessa ábendingu sérstaks saksóknara þannig að þá væru 1. og 2. mgr., í öllum þeim greinum sem eftir eru samkvæmt breytingartillögu viðskiptanefndar, í raun sameinaðar og heimildin bundin við frumkvæði og sem sé annaðhvort að falla frá eða lækka.
Sérstakur saksóknari bendir líka á að þessar greinar, sem síðan verða tilefni til þess að viðskiptanefndin gerir þá óvenjulegu róttæku breytingu á frumvarpinu að leggja til að helmingur greinanna falli niður — hann gerir að sérstöku umfjöllunarefni þessa heimild að stjórnvald, eða eftirlitsstofnun, þurfi ekki að kæra til lögreglu brot ef einstaklingur eða fyrirtæki hafi haft frumkvæði að því að láta eftirlitinu í té upplýsingar eða gögn vegna brota sem geta varðað sektum eða fangelsi.
Í umsögn sérstaks saksóknara segir, með leyfi forseta:
„Að mati sérstaks saksóknara er hér um mjög varasama tillögu að ræða og sambærilegar heimildir sömu eftirlitsstjórnvalda í nágrannaríkjunum eru með öllu óþekktar. Er í reynd verið að fela Fjármálaeftirlitinu mjög víðtækar heimildir til þess að taka ákvörðun um að kæra ekki mál einstaklings eða lögaðila til lögreglu, í reynd með þeim áhrifum að fallið er frá saksókn á hendur viðkomandi. Er Fjármálaeftirlitinu ætlað algert úrslitavald um framangreind atriði og ekki er um það að ræða að æðra sett stjórnvald geti með einum eða öðrum hætti átt aðkomu að ákvörðun eða endurskoðað ákvörðun Fjármálaeftirlitsins að þessu leyti. Er athygli vakin á því að brot sem falla undir eftirlitssvið Fjármálaeftirlitsins og þar á meðal lagareglur um fjármálamarkaði, starfsemi fjármálafyrirtækja, laga um verðbréfaviðskipti o.fl., kunna jafnhliða að fela í sér alvarlegri brot gegn ákvæðum almennra hegningarlaga, einkum á auðgunarbrotakafla laganna, á ákvæðum laga um hlutafélög og eftir atvikum jafnframt á ákvæðum annarra sérrefsilaga. Ætla má að áður en svo veigamikil ákvörðun er tekin sem varðar uppljóstrara og mögulega niðurfellingu saksóknar á hendur slíkum aðila, þurfi jafnframt að koma til aðkoma annarra aðila en Fjármálaeftirlitsins, að því er varðar greiningu sakarefnis og rannsóknarefna. Ganga tillögur frumvarpsins að þessu leyti mun lengra heldur en sá lagarammi sem lögreglu og ákæruvaldi er markaður að þessu leyti samkvæmt lögum um meðferð sakamála og lögum um embætti sérstaks saksóknara, en árétta verður að skilyrði 5. gr. laga um embætti sérstaks saksóknara, nr. 135/2008, eru miklu ítarlegri að efni og kveða þannig á um fjölmörg mikilvæg og nauðsynleg skilyrði sem uppfylla þarf til þess að til greina komi að uppljóstrari við meðferð rannsóknar hjá sérstökum saksóknara sæti ekki ákæru.“
Það er skiljanlegt, virðulegi forseti, í ljósi svo alvarlegrar ábendingar af hálfu sérstaks saksóknara að viðskiptanefnd skuli hafa brugðist við með þeim hætti sem gert var og verður það raunar að teljast sjálfsagt og eðlilegt. Með þessari heimild, eins og sérstakur saksóknari bendir á, sem er seinni greinin í þessum lagagreinapörum sem frumvarpið leggur til, er verið að gefa Fjármálaeftirlitinu sjálfsvald um það hverjir sæta opinberri rannsókn og hverjir ekki. Kannski hefði frekar verið ástæða til að breyta þessum lagaákvæðum með tilliti til þess að ekki þyrfti milligöngu Fjármálaeftirlitsins til að kæra til lögreglu ýmis brot í staðinn fyrir að gefa Fjármálaeftirlitinu heimild til að sleppa því að kæra brotin algjörlega. Það er nauðsynlegt að einhver aðili kanni hvort eðlilega sé að málum staðið og eins og reglur eru t.d. núna — í þeim tilvikum þegar t.d. lögregla telur að ekki sé ástæða til þess að ákæra vegna kæru í máli sem varðar meint brot á t.d. hegningarlögum hefur sá sem hefur kært til lögreglu eitthvað sem hann telur refsiverða háttsemi það úrræði, ef hann er ósáttur við að lögreglan ætlar ekki að ákæra, að kæra það til ríkissaksóknara, þá ákvörðun að háttsemin sæti ekki ákærunni. Eins og sérstakur saksóknari bendir réttilega á þá er ekki einu sinni gert ráð fyrir neinu slíku í þessu frumvarpi heldur er galopin heimild veitt til Fjármálaeftirlitsins þess efnis að umbuna uppljóstrurum með því að þeir þurfi ekki að sæta kærunni.
Eins og áður hefur verið vikið að er í nefndaráliti gerð grein fyrir því að nefndin stendur einhuga um það að frumvarpið verði samþykkt með þeirri breytingu að 2., 4., 6., 8., 10., 12., 14. og 15. gr. falli brott, sem þýðir að þessi heimild Fjármálaeftirlitsins mun ekki ná fram að ganga. En eftir stendur sú athugasemd sem fram kemur í áliti og umsögn sérstaks saksóknara að í greinunum sem eftir standa eru sérstök verðlaun til þess sem fyrstur er að gefa upplýsingarnar á meðan sá sem hefur frumkvæðið mun einungis geta notið lækkunar en ekki algerrar niðurfellingar. Æskilegt hefði verið að hv. viðskiptanefnd hefði líka skoðað þessa ábendingu og spurning hvort ekki sé ástæða til að skoða það á milli 2. og 3. umr. En jafnframt tek ég undir orð þeirra þingmanna sem hér hafa talað og lýsi furðu minni á því að þetta frumvarp skuli vera í hópi þeirra frumvarpa sem ríkisstjórnin telur mikilvægast að nái fram að ganga nú um stundir.
