embætti sérstaks saksóknara og rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008.
Frú forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti um frumvarp til laga um breyting á lögum um embætti sérstaks saksóknara, nr. 135/2008, með síðari breytingum, og lögum um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, nr. 142/2008.
Ég vil fyrst byrja á því að segja, frú forseti, að ég tel að um afar stórt og mikilvægt mál sé að ræða sem skiptir okkar samfélag miklu máli. Ég vil einnig nota þetta tækifæri og þakka nefndarfólki í hv. allsherjarnefnd fyrir afar gott samstarf í þessu máli og segja að það bar engan skugga á samstarf milli stjórnar og stjórnarandstöðu í þessu máli og allir voru sammála um að hraða þessu máli og því er einkar ánægjulegt að það skuli komast á dagskrá þingsins í dag vegna þess að þetta er auðvitað liður í því að endurreisa traust í íslensku samfélagi.
Nefndin fjallaði um málið og fékk á sinn fund Rögnu Árnadóttur dóms- og kirkjumálaráðherra, Ásu Ólafsdóttur frá dóms- og kirkjumálaráðuneyti, Ólaf Þ. Hauksson frá embætti sérstaks saksóknara, Markús Sigurbjörnsson frá réttarfarsnefnd, Boga Nilsson, Sigurð Tómas Magnússon, Valtý Sigurðsson ríkissaksóknara, Helga Magnús Gunnarsson frá Ákærendafélaginu og Ragnar Hafliðason, Rúnar Guðmundsson og Árnýju Guðmundsdóttur frá Fjármálaeftirlitinu.
Einnig barst nefndinni umsögn frá ríkisskattstjóra og Viðskiptaráði Íslands.
Það eru í raun og veru þrjú meginatriði, frú forseti, sem lögð eru til í þessu frumvarpi. Í fyrsta lagi er lagt til að embætti sérstaks saksóknara verði styrkt með skipan þriggja saksóknara við embættið sem hafi það hlutverk að stýra rannsókn og fara með saksókn í málum. Í öðru lagi að skýrt verði kveðið á um að embætti sérstaks saksóknara hafi sömu stöðu og heimildir og lögreglustjóri samkvæmt lögum um meðferð sakamála og lögreglulaga. Í þriðja lagi að skipaður verði sérstakur ríkissaksóknari til að fara með eftirlit og aðrar skyldur sem ríkissaksóknara er í dag falið að hafa gagnvart embætti sérstaks saksóknara samkvæmt lögum um meðferð sakamála og lögum um sérstakan saksóknara.
Í frumvarpinu er auk þess lagt til að lögum um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða verði breytt þannig að tilkynningar frá rannsóknarnefndinni um grun um refsiverða háttsemi eða hvort ekki eigi að ákæra þann sem býður nefndinni upplýsingar berist til sérstaks ríkissaksóknara í stað ríkissaksóknara eins og nú er.
Þá vil ég víkja orðum mínum að saksóknurunum, frú forseti. Nefndin ræddi á fundum sínum nokkuð um ákvæði frumvarpsins um skipan þriggja saksóknara við embætti sérstaks saksóknara sem fara skulu með sjálfstætt ákæruvald og hvernig það komi til með að virka í framkvæmd. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að ekki væri nægilega skýrt kveðið á um í hverju sjálfstæði þessara þriggja saksóknara felst og hvernig boðvald hins sérstaka saksóknara eigi að vera gagnvart þeim. Nefndin telur því nauðsynlegt að skýra það nánar. Fram kom að fyrirmynd þessarar útfærslu er fengin frá Noregi og að ráðgjafi sérstaks saksóknara, Eva Joly, hafi lagt til að þessi leið yrði farin.
Fyrirkomulagið í Noregi er að hið miðlæga ákæruvald sem annast meðferð alvarlegra og flókinna fjármuna- og efnahagsbrota, bæði er varðar rannsókn og saksókn sakamála og alvarlegra umhverfisbrota (miljøkriminalitet), er embætti sem kallast Økokrim og hefur aðsetur í miðborg Óslóar. Embættið hefur verið til sem slíkt í skipulagi norskra löggæslu- og saksóknaryfirvalda frá árinu 1989 og er hvort tveggja í senn saksóknaraembætti sem nýtur stöðu héraðssaksóknaraembættis, með umsvif og verksvið á landsvísu og heyrir þannig sem slíkt undir norska ríkissaksóknarann í skipuriti norska ákæruvaldsins, en í hina röndina er Økokrim lögreglustjóraembætti sem stjórnsýslulega og þar með talið varðandi fjárhagslegan rekstur heyrir undir norska ríkislögreglustjóraembættið en nýtur faglegs sjálfstæðis í störfum gagnvart norska ríkislögreglustjóranum.
Embættinu er skipt niður í nokkrar starfseiningar sem flestum er stýrt af héraðssaksóknurum (statsadvokat) en í nokkrum tilfellum yfirmönnum lögreglu (politiinspektor) og deildarstjórum (avdelingsdirektør). Meðal starfseininga Økokrim eru meðferð skatta- og gjaldamála, meðferð spillingarmála, meðferð mála verðbréfamarkaðar, meðferð fjársvikamála, meðferð peningaþvættismála, meðferð eignaupptökumála, meðferð alvarlegra umhverfisbrota og aðstoð við önnur efnahagsbrotalið norskra löggæsluyfirvalda.
Um ákæruvaldið gilda ákvæði 6. kafla norsku sakamálalaganna. Nánari útfærsla er í grein 35 í reglugerð um ákæruvaldið sem byggð er meðal annars á sakamálalögunum. Samkvæmt ákvæðum þeirrar greinar fara statsadvokatene við Økokrim hver um sig með sjálfstætt ákæruvald. Málunum er skipt niður á deildir embættisins og fer saksóknari hverrar deildar með ákæruvald í þeim málum sem undir deildina heyra. Ákærur eru gefnar út í nafni saksóknaranna við embættið og undirritaðar af einum saksóknaranna, sem bendir eindregið til þess að ákærendur séu sjálfstæðir. Innra skipulag embættisins er staðfest af norska dómsmálaráðuneytinu.
Nefndin telur að við þær sérstöku aðstæður sem ríkja í íslensku efnahagslífi eftir bankahrunið sé eðlilegt að líta til fyrirkomulagsins í Noregi þar sem byggt er á áratuga reynslu sem varð til eftir bankahrun þar.
Nefndin leggur til nokkrar breytingar á frumvarpinu sem lúta að sjálfstæði saksóknaranna þriggja og byggir þær að nokkru á norska fyrirkomulaginu. Nefndin leggur til orðalagsbreytingu sem hún telur til þess fallna að hnykkja á sjálfstæði saksóknaranna þriggja þannig að í stað þess að þeir fari með sjálfstætt ákæruvald verði þeir sjálfstæðir saksóknarar sem tryggir að þeir hafa frá upphafi máls ákvörðunarvald um það hvernig farið verði í rannsókn og ákæru þeirra mála sem þeir fá til meðferðar. Nefndin telur það einnig mikilvægt og til þess fallið að tryggja að ef upp kemur álitamál, til dæmis um hæfi, þá hafi það ekki sjálfkrafa áhrif á hæfi hinna.
Þá vil ég, frú forseti, aðeins víkja að sérstökum saksóknara. Nefndin ræddi einnig stöðu sérstaks saksóknara gagnvart hinum sjálfstæðu saksóknurum en í frumvarpinu er lagt til að hinn sérstaki saksóknari skipti verkum með saksóknurum embættisins og feli þeim rannsókn, stjórn og flutning mála. Nefndin telur eðlilegt að líta til norsku fyrirmyndarinnar sem og til ákvæða laga um dómstóla þar sem boðvald dómstjóra er mjög skýrt gagnvart héraðsdómurum sem eru sjálfstæðir í störfum sínum. Dómstjóri hefur, auk þess að gegna dómstörfum, með höndum stjórn dómstóls og ber ábyrgð á starfsemi hans.
Nefndin leggur til breytingar á 1. gr. frumvarpsins sem eru til þess fallnar að skýra nánar hlutverk sérstaks saksóknara og hinna þriggja sjálfstæðu saksóknara. Þannig er meðal annars lagt til að hinn sérstaki saksóknari hafi umsjón með störfum annarra saksóknara við embættið og gæti meðal annars faglegs samræmis þannig að sambærileg eða hliðstæð mál fái sömu meðferð. Þá hefur hann ákveðnu eftirlitshlutverki að gegna sem forstöðumaður embættisins/stofnunarinnar. Nefndin leggur til að hann geti þegar sérstaklega stendur á tekið í sínar hendur mál sem hann hefur úthlutað saksóknara til meðferðar eða falið öðrum saksóknara að fara með. Þetta á við til dæmis vegna veikinda saksóknara, tímabundins orlofs, svo sem fæðingarorlofs eða þess háttar. Að öðru leyti eru þeir jafnsettir hinum sérstaka saksóknara varðandi sjálfstæði í störfum sínum sem saksóknarar.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að sérstakur saksóknari geti falið saksóknarafulltrúum við embættið, lögreglustjóra, héraðsdóms- eða hæstaréttarlögmanni að flytja mál fyrir héraðsdómi. Nefndin telur rétt að taka fram að þetta á við um veigaminni mál þar sem eðlilegt er að viðkomandi saksóknari fari með rannsókn og málflutning veigameiri mála.
Þá vil ég, frú forseti, víkja að skipun sérstaks ríkissaksóknara. Nefndin ræddi einnig um ákvæði frumvarpsins um skipun sérstaks ríkissaksóknara sem lagt er til að fari með hlutverk og valdheimildir ríkissaksóknara í þessum málum. Fyrir liggur að núverandi ríkissaksóknari hefur lýst sig vanhæfan til þess að fara með mál sem embætti sérstaks saksóknara hefur til meðferðar sem felur í sér að embætti hans er einnig vanhæft til þess. Fyrir nefndinni komu fram þau sjónarmið að það sé nokkuð viðurhlutamikið að stofna nýtt embætti sérstaks ríkissaksóknara með tilheyrandi kostnaði vegna þessa einstaka málaflokks og fellst nefndin á það. Nefndin telur að það sé mun einfaldari leið að telji ríkissaksóknari sig vanhæfan til að fara með ótilgreind mál á afmörkuðu sviði um tiltekinn tíma skuli dómsmálaráðherra heimilt að setja annan löghæfan mann til að gegna hlutverki ríkissaksóknara í slíkum málum. Nefndin leggur því til breytingu á frumvarpinu sem felur í sér að í II. kafla verði 26. gr. laga um meðferð sakamála breytt og tekin upp heimild fyrir ríkissaksóknara að segja sig frá málum á afmörkuðu sviði. Nefndin tekur fram að með þessu er átt við að hann geti sagt sig frá öllum verkefnum sínum á tilteknu afmörkuðu sviði, þar með talið eftirlitshlutverki sínu varðandi það svið og að dómsmálaráðherra setji annan tímabundið í hans stað. Nefndin leggur því til breytingar á 1. gr. og að 3. og 4. gr. frumvarpsins falli brott þar sem þær verða óþarfar nái þessi breyting fram að ganga, þar eð skipaður saksóknari færi með hlutverk ríkissaksóknara í stað sérstaks eins og frumvarpið gerði ráð fyrir. Nefndin telur að breyting þessi sé í reynd tæknileg þar sem hún leiði til sömu niðurstöðu og farin er í frumvarpinu en sé mun einfaldari og hagkvæmari, því að eftir að setningartíminn er liðinn tæki ríkissaksóknari aftur við málaflokknum. Nefndin telur þó rétt að taka skýrt fram að þessi heimild sem hér er lögð til er alger undantekningarheimild, enda um einstakt tilvik að ræða.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir því að sérstakur ríkissaksóknari geti falið sérstökum saksóknara, saksóknurum við embætti hans eða hæstaréttarlögmanni að flytja áfrýjunarmál fyrir Hæstarétti. Framkvæmdin hefur verið sú að ríkissaksóknari hefur almennt falið saksóknurum efnahagsbrotadeildar að flytja þau áfrýjunarmál sem þeir hafa ákært í, enda málin oft mjög flókin og umfangsmikil og því erfitt fyrir utanaðkomandi að setja sig inn í sönnunarstöðu í þeim auk þess sem oft reynir á nýja löggjöf í þessum málum. Nefndin telur þá framkvæmd eðlilega og með þeim breytingum sem nefndin leggur til verður það skipaður ríkissaksóknari sem fer með þessa heimild í stað sérstaks ríkissaksóknara í frumvarpinu.
Nefndin leggur því einnig til að þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu í II. kafla á lögum um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða falli brott. Þannig standi óbreytt í lögunum að tilkynningar frá rannsóknarnefndinni vegna gruns um refsiverða háttsemi eða hvort ekki eigi að ákæra þann sem býður nefndinni upplýsingar berist til ríkissaksóknara og þá eftir atvikum skipaðs ríkissaksóknara nýti ráðherra heimild þá sem nefndin leggur til.
Nefndin tekur sérstaklega fram að við skipun ríkissaksóknara tímabundið í ákveðinn málaflokk sé mikilvægt að ráðherra tiltaki í skipunarbréfi hlutverk hans, þ.e. varðandi það hvaða málaflokka um ræðir og úrskurðarvald um valdmörk hans gagnvart sérstökum saksóknara og sjálfstæðum saksóknurum og efnahagsbrotadeild sem og gagnvart ríkissaksóknara, meðal annars um mál sem eru takmarkatilvik og ef ekki er ljóst hjá hvaða embætti mál skuli sæta meðferð. Þetta fyrirkomulag er meðal annars byggt á norskri fyrirmynd en ef upp kemur ágreiningur í Noregi um hvort Økokrim eða einstakt lögreglustjóraembætti skuli annast meðferð máls sker norski ríkissaksóknarinn úr. Þá getur ríkissaksóknarinn í einstaka tilvikum einnig tekið ákvörðun um að mál skuli sæta meðferð af hálfu Økokrim jafnvel þótt málið sem slíkt falli ekki undir þær lagaskilgreiningar á brotaflokkum og verkefnum sem gilda um brotaflokka og verkefni sem Økokrim skal fara með. Þá eru lagaheimildir til að mynda sameiginleg rannsóknarteymi þar sem í eiga sæti bæði starfsmenn Økokrim og starfsmenn frá umdæmislögreglustjóra.
Ákvörðun um hvort Økokrim tekur mál til meðferðar er tekin af yfirmanni Økokrim eða næstráðanda hans. Við þá ákvörðun skal leggja höfuðáherslu á umfang rannsóknar, flækjustig sakarefna og hversu mikil efnahagsleg verðmæti um er að ræða. Þá er einnig horft til þess hvort mál teygi anga sína til útlanda og hvort líkur séu á að um sé að ræða mál sem kann að hafa í för með sér fordæmisgefandi úrlausnir.
Eins og ég sagði í upphafi, frú forseti, gengur þetta frumvarp út á faglega styrkingu embættisins. Fyrir nefndinni kom líka fram að efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra muni hugsanlega geta verið í sama húsnæði og embætti sérstaks saksóknara. Nefndin telur það til þess fallið að styrkja embættið þar sem þau verkefni sem falla undir verksvið embættis sérstaks saksóknara eru bæði umfangsmikil og flókin og því gæti sérþekking innan efnahagsbrotadeildar nýst hinu nýstofnaða embætti. Nefndin bendir enn fremur á að með slíkri samnýtingu geti einnig náðst fram fjárhagslegur sparnaður en ljóst er að þær breytingar sem lagðar eru til á embættinu hafa aukinn kostnað í för með sér og telur nefndin nauðsynlegt að það verði tryggt að embættið fái samfara því aukin fjárframlög.
Nefndin tekur undir mikilvægi þess að frumvarpið nái fram að ganga þar sem markmið þess um styrkingu og eflingu embættisins er afar mikilvægt þegar litið er til hlutverks þess í því uppgjöri sem nú er hafið vegna bankahrunsins en rannsókn refsiverðrar háttsemi í tengslum við hrunið er nauðsynlegur liður í endurreisn íslensks samfélags.
Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.
Ásmundur Einar Daðason var fjarverandi við afgreiðslu málsins.
Auk þeirrar sem hér stendur skrifa undir þetta álit þeir hv. þingmenn Atli Gíslason, Birgir Ármannsson, Valgerður Bjarnadóttir, Vigdís Hauksdóttir, Unnur Brá Konráðsdóttir, Róbert Marshall og Þráinn Bertelsson.
