ríkisábyrgð á lántöku Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta.

Hæstv. forseti. Hér kemur til umræðu nefndarálit meiri hluta fjárlaganefndar um frumvarp til laga um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.

Icesave, þ.e. ábyrgð íslenska ríkisins á greiðslum tryggingarsjóðsins á innstæðum á reikningum Landsbankans í Hollandi og Bretlandi, hefur hvílt á íslensku þjóðinni sem mara síðustu mánuðina, skapað mikla umræðu og vakið upp heitar tilfinningar þar sem umræðan hefur sveiflast frá kvíða til vonarneista, frá uppgjöf til baráttuanda, frá vantrú og reiði til réttlætistilfinningar.

Umræðan um Icesave-málið hefur verið mjög almenn, farið fram í fjölmiðlum, birst í þáttum og blaðagreinum, hundruðum tölvupósta og í bloggheimum. Ýmsir hópar hafa gaumgæft málið vandlega, lögfræðingar og fræðimenn hafa rætt málin opinberlega í rituðu og töluðu máli og tekist á um lagalegar skyldur á meðan aðrir hafa rætt getu þjóðarbúsins til að standa við svo miklar skuldbindingar, um skuldastöðu og skuldaþol og ólíkar forsendur sem ráðið gætu því hvort íslenska ríkið réði við slíkar álögur. Öll þessi umræða endurspeglaðist í fjárlaganefnd.

Ég vil í upphafi þakka þessa miklu umræðu og lýðræðislegu umfjöllun. Ég hef stundum sagt að lærðustu álit og umfjöllun fræðimanna jafnt sem mótmælaræður, ritað mál og alls kyns orðræða, hafa lagt sitt af mörkum til að hjálpa fjárlaganefnd að komast að niðurstöðu í málinu.

Þannig hefur taktfastur trommusláttur á Austurvelli minnt okkur þingmenn á að vanda okkur, vakið athygli á þeim vilja þjóðarinnar að gætt verði hagsmuna Íslendinga, að tryggð verði björt framtíð fyrir börnin okkar.

Engan þingmann dreymir um að láta þjóðina greiða sem nemur helmingi árlegrar landsframleiðslu yfirstandandi árs vegna tiltektar eftir hrun einkabanka. Það er engu að síður verkefni okkar að leiða til lykta þetta viðfangsefni, finna lausnir til að koma samfélagi okkar út úr erfiðleikum og tryggja hagsmuni íslenskra borgara sem best í slíkum verkefnum.

Í þessu umhverfi og þessum anda hefur fjárlaganefnd unnið með það að leiðarljósi að leiða málið til lykta í sátt.

Ég fékk það verkefni að leiða vinnu fjárlaganefndar og reyna að ná sem víðtækastri sátt um málið, mál sem er ekki eitt af stefnumálum stjórnmálaflokka, mál sem er af þeirri stærðargráðu að það á að vera ábyrgð allra þingmanna að leita að bestu lausn á slíku verkefni. Hagsmunir íslenskrar þjóðar eru í húfi, og þar verður fyrst og fremst að meta heildarhagsmuni, jafnt viðskiptalega, félagslega og fjármálalega þætti málsins.

Þannig lagði fjárlaganefnd af stað í vinnuna, með því að kalla eftir öllum þeim upplýsingum sem gætu gagnast málinu, leita allra sjónarmiða, tryggja sem besta umræðu, gefa tíma til að skoða og ræða málin og reyna að víkja til hliðar flokkadráttum, forðast átök um málið en horfa fremur til lausna. Þetta hefur ekki alltaf verið auðvelt, umræðan oft gagnrýnin og óvægin, en hér skal fjárlaganefnd sagt það til hróss að hver einasti þingmaður í nefndinni hefur lagt sitt af mörkum í allri vinnunni, haldið uppi gagnrýni og nær allir jafnframt leitað lausna. Öll gögn málsins voru jafnóðum birt á vef Alþingis undir málinu þar en jafnframt á upplýsingavef stjórnvalda, www.island.is, þannig að þjóðin gæti fylgst með þeim gögnum sem lögð voru fram.

Lánasamningarnir voru undirritaðir 5. júní sl. og voru þeir lagðir fram í þinginu 2. júlí til 1. umr. og málið afgreitt til fjárlaganefndar daginn eftir. Fyrsti fundur fjárlaganefndar um málið var síðan 6. júlí þar sem samninganefndin gerði grein fyrir lánasamningunum og þar með hófust nánast dagleg fundarhöld. Fyrir nefndina komu milli 50 og 60 gestir og leitað var álita hjá fjölmörgum aðilum

Vinnan í nefndinni skilaði uppbyggilegri gagnrýni á þá þætti sem helst þurfti að skoða og bæta úr til að gera bærilegri þá byrði sem hér var verið að axla. Á þessum atriðum er tekið í nefndarálitinu sem hér er lagt fram. Allir nefndarmenn hefðu eflaust viljað sjá samninginn öðruvísi, en það er eðli samninga að þeir koma aldrei að fullu til móts við óskir aðeins annars aðilans.

Á lokasprettinum náði fjárlaganefnd víðtækri sátt um helstu breytingar á því frumvarpi sem hér er til umræðu, breytingar sem ætlað er að tryggja betur hagsmuni íslenskrar þjóðar í þeim þrengingum sem yfir okkur ganga.

Ég þakka hv. þingmönnum í fjárlaganefnd og riturum nefndarinnar fyrir mikla vinnu liðnar vikur. Þá vil ég þakka hv. þingmönnum efnahags- og skattanefndar og utanríkismálanefndar fyrir þeirra vinnu, en þangað var málið sent til umfjöllunar. Fylgja álit meiri og minni hluta nefndarmanna með áliti meiri hlutans hér.

Jafnframt ber að þakka þeim fjölmörgu gestum sem lögðu málinu lið með málflutningi sínum fyrir nefndinni og þeim einstaklingum og stofnunum sem unnu úttektir, skýrslur og greinargerðir um málið. Þá vil ég sérstaklega þakka fimm manna hópi lögfræðinga sem kom að málinu á lokasprettinum og starfsfólki þingsins og ráðuneyta einnig. Síðast en ekki síst þakka ég frábæru starfsfólki nefndasviðs fyrir þolinmæði og æðruleysi þegar unnið var langt fram á nætur við lausn málsins. Vinnan við Icesave-málið hefur raskað sumarfríum og áætlunum starfsfólks þingsins en talið var brýnt að ljúka málinu fyrir sumarhlé Alþingis.

Nefndarálit meiri hlutans er of yfirgripsmikið til að gera grein fyrir öllum atriðum í inngangsræðu hér í dag. Hv. þingmenn sem skrifa undir álitið munu gera betur grein fyrir ákveðnum þáttum í sínum ræðum.

Nefndarálitið skiptist í meginatriðum í 10 kafla þar sem tilurð Icesave-skuldbindinganna er reifuð, umfang málsins og samningarnir sjálfir. Þá eru dregin fram þau atriði sem fjárlaganefnd taldi brýnast að taka á. Þar bar hæst lögfræðileg álitaefni og efnahagslega óvissu sem fjallað er um í nefndarálitinu og tekið á í breytingartillögum meiri hlutans.

Ég ætla að leyfa mér að byrja aðeins á forsögu málsins. Í nefndarálitinu er rakin forsaga málsins, allt frá því að Alþingi innleiddi í desemberlok 1999 tilskipanir um innlánstryggingar og um tryggingakerfi fyrir fjárfesta með lögum nr. 98/1999. Varð sjálfseignarstofnunin Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta til á grundvelli þessara laga. Markmið laganna um innstæðutryggingar er að veita innstæðueigendum lágmarksvernd gegn greiðsluerfiðleikum innlánsstofnunar, og nam hún við fall bankanna allt að 20.887 evrum.

Í ljós hefur komið mismunandi skilningur á því hversu víðtæk ábyrgð tryggingarsjóðsins er samkvæmt þessum lögum og samþykktum Evrópusambandsins og kem ég að því síðar.

Mitt í örum vexti íslenska bankakerfisins stofnaði Landsbanki Íslands hf. útibú í Bretlandi í mars 2005 og í Hollandi haustið 2007. Er sú saga rakin stuttlega í nefndarálitinu. Þar sem Icesave-reikningarnir voru í útibúum en ekki dótturfélögum Landsbanka Íslands fellur ábyrgðin af Icesave-skuldbindingunum í Bretlandi og Hollandi á íslenska innstæðutryggingarsjóðinn en ekki tryggingarsjóði þeirra landa þar sem útibúin voru. Af þessum sökum urðu Icesave-skuldbindingarnar til.

Landsbanki Íslands hf. hóf að taka við innlánum í útibú sitt í Bretlandi í október 2006 undir nafninu Icesave og undir sama heiti þegar útibú í Hollandi var opnað síðari hluta maí 2008. Samtals áttu um 340.000 sparifjáreigendur innstæður í útibúum Landsbanka Íslands í Bretlandi og Hollandi eins og áður sagði, þar af á annað hundrað þúsund í hinu síðartalda þegar yfir lauk.

Til að átta sig á umfangi málsins námu innstæður á Icesave-reikningum í útibúi Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi 963 milljörðum íslenskra króna á verðlagsforsendum frumvarpsins — það er sem sagt miðað við 30. júlí — og í Hollandi jafngildi 303 milljarða íslenskra króna. Ríflega helmingur þeirra, samtals um 740 milljarðar kr., lendir á Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi.

Eftir standa um 535 milljarðar íslenskra króna sem eru utan ábyrgðar sjóðsins og falla á tryggingakerfi Bretlands og Hollands.

Heildsöluinnlán, þ.e. innlán flestra fyrirtækja, félagasamtaka og stofnana, standa utan tryggingakerfa Bretlands og Hollands og falla ekki undir lánasamningana.

Eins og áður sagði bar íslenska tryggingarsjóðnum samkvæmt lögum að greiða öllum innstæðueigendum á Icesave-reikningunum í Bretlandi og Hollandi lágmarksupphæð, þ.e. að því marki sem eignir hans hrykkju til. Auk þess hafði Landsbankinn fengið aukaaðild að breska tryggingarsjóðnum þannig að hann bætti við íslensku lágmarkstrygginguna frá 20.887 evrum upp í 50.000 pund.

Við bankahrunið reyndust eignir íslenska sjóðsins ekki duga fyrir lágmarksverndinni og ákváðu bresk og hollensk stjórnvöld einhliða að auka verndina þannig að í Bretlandi voru innstæður tryggðar til fulls, um 50.000 pund, en í Hollandi upp að 100.000 evrum.

Eignir íslenska tryggingarsjóðsins voru aðeins brot af þeim skuldbindingum sem hann stóð frammi fyrir þrátt fyrir að hann hafi uppfyllt reglur um innstæður í samræmi við gildandi lög og ákvæði innstæðutilskipunarinnar við fall íslensku bankanna.

Samkvæmt 10. gr. laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta er stjórn sjóðsins heimilt að taka lán svo sjóðnum sé fært að standa við skuldbindingar sínar. Í þessu tilviki lá ljóst fyrir að um umtalsvert lán yrði að ræða, þ.e. sem nemur um helmingi af áætlaðri vergri landsframleiðslu 2009, en eigið fé innstæðudeildar sjóðsins nam einungis 16,1 milljarði kr. í árslok 2008. Ljóst var að íslenski tryggingarsjóðurinn stóð ekki sjálfur undir skuldbindingu af þessari stærðargráðu. Icesave-skuldbindingin varð að milliríkjadeilu. Bresk og hollensk stjórnvöld kröfðust uppgjörs en voru reiðubúin að lána sjóðnum, en þó aðeins gegn því að veitt yrði ríkisábyrgð.

Það er hér sem fyrst rís álitamál og lagaleg óvissa varðandi Icesave-samningana.

Íslensk stjórnvöld telja að óvissa ríki um að þeim beri lagaleg skylda til að ábyrgjast innstæður í útibúum erlendis umfram þær eignir sem fyrir hendi eru í tryggingarsjóðnum, enda hafi hann verið settur á fót í samræmi við skuldbindingar landsins og staðist allar kröfur sem gerðar eru til slíkra sjóða og að fullu fjármagnaður í samræmi við kröfur Evrópusambandsins

Til að leysa þessa deilu gengu íslensk stjórnvöld til samninga við bresk og hollensk stjórnvöld en töldu að þeim bæri engin lagaleg skylda til að veita ríkisábyrgð. Icesave-samningarnir byggjast á þeirri meginforsendu að íslensk stjórnvöld höfðu ítrekað nokkrum sinnum í aðdraganda bankahrunsins að þau mundu standa við skuldbindingar samkvæmt tilskipunum Evrópusambandsins og að yfirvöld styddu Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta til þess ef þörf krefði. Í því sambandi má nefna bréf viðskiptaráðuneytisins til breska fjármálaráðuneytisins, dagsett 20. ágúst og síðan 5. október 2008. Mikilvægt er þó að hafa í huga að yfirlýsingarnar voru gefnar áður en fyrir lá að allir stóru íslensku bankarnir lentu í greiðsluerfiðleikum.

Þegar bankarnir féllu allir nokkurn veginn samtímis vöknuðu því spurningar um hvort og þá hvernig evrópskum tryggingakerfum innstæðna væri ætlað að taka á slíkri stöðu.

Íslensk stjórnvöld töldu ljóst að forsendur tilskipunarinnar væru hrun einstakra banka en ekki almennt kerfishrun. Því væri vafi á því hvort tilskipunin ætti við með sama hætti í slíkum tilvikum og nauðsynlegt væri að fá úr því skorið með lögformlegum hætti fyrir dómstóli eða gerðardómi hvort íslenska ríkinu bæri að ábyrgjast greiðslur til innlánseigenda ef þær færu fram úr því sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta gæti staðið undir.

Þessari afstöðu hefur verið haldið skýrt til haga í öllum viðræðum við stjórnvöld viðkomandi ríkja eftir að bankarnir féllu. Þessari túlkun tilskipunarinnar var alfarið hafnað, ekki einungis af þeim ríkjum sem hlut eiga að máli heldur öllum ESB-ríkjunum og Noregi að auki, eins og fram kemur jafnt í áliti meiri og minni hluta utanríkismálanefndar Alþingis, sem fjárlaganefnd leitaði til vegna umfjöllunar sinnar um málið. Hugmyndir um að úr þessu ágreiningsefni yrði skorið af hlutlausum úrskurðaraðila eða dómstóli náðu því ekki fram að ganga.

Þegar ljóst var að engar undirtektir hlytust við að leggja málið fyrir dómstól eða annars konar úrskurðaraðila sem íslensk stjórnvöld gátu sætt sig við og ágreiningurinn var farinn að hafa áhrif á stuðning við efnahagsáætlun ríkisstjórnarinnar ákváðu íslensk stjórnvöld að leita pólitískrar lausnar á málinu. Niðurstaða um umsamin viðmið, svokölluð Brussel-viðmið, náðist milli deiluaðila 14. nóvember 2008 en þau eru grunnurinn að Icesave-samningunum.

Þau þýddu í fyrsta lagi að íslensk stjórnvöld viðurkenndu að tilskipun Evrópusambandsins frá 1994 gilti á Íslandi með sama hætti og í aðildarríkjum ESB, en jafnframt og í öðru lagi var lögð áhersla á að samningsaðilar mundu taka tillit til „hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna“ sem Ísland var komið í „og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gera Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt“. Þá var þess getið að samkomulagið greiddi fyrir skjótri niðurstöðu samningaviðræðna Íslands við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn. Til að tryggja að þetta gengi eftir var í þriðja lagi lögð sérstök áhersla á að stofnanir ESB og EES tækju áfram þátt í samningaferlinu sem færi fram í samráði við þær.

Samningurinn um Brussel-viðmiðin dugði ekki til að ná samningum við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn, sem krafðist frekari yfirlýsingar íslenskra stjórnvalda um að Ísland stæði við skuldbindingar sínar á grundvelli innstæðutryggingakerfisins.

Þáverandi fjármálaráðherra og seðlabankastjóri undirrituðu viðbót við viljayfirlýsinguna þar sem Ísland heitir því að virða skuldbindingar á grundvelli innstæðutryggingakerfisins gagnvart öllum tryggðum innlánshöfum.

Næsta skref var svo samhljóða samþykkt Alþingis 5. desember 2008 á þingsályktun þar sem ríkisstjórninni var falið að ganga til samninga við bresk og hollensk stjórnvöld um lausn Icesave-deilunnar eins og lesa má í nefndaráliti meiri hlutans.

Ég fjalla hér í byrjun ítarlega um þessar forsendur þar sem þær skipta máli við afgreiðslu málsins.

Í mati á umfangi ríkisábyrgðar á lánum tryggingarsjóðsins er ein mikilvægasta forsendan hvernig endurheimtur verða á eignum þrotabús Landsbanka Íslands hf.

Gert er ráð fyrir að 75% af kröfum vegna Icesave-innstæðnanna fáist greidd úr þrotabúinu og verði varið til að greiða niður höfuðstól lánanna og árlega vexti.

Eignirnar hafa verið metnar af sérfræðingum á vegum skilanefndar Landsbanka Íslands hf., en veruleg óvissa ríkir um endanlega niðurstöðu matsins af völdum ótryggs efnahagsástands.

Fari svo að heimtur verði með þessum hætti reiknast Seðlabanka Íslands svo til að ábyrgð íslenska ríkisins vegna samninganna verði alls um 340 milljarðar kr. miðað við fyrrgreindar heimtur. Núvirði þeirrar fjárhæðar, miðað við umsamda vexti, nemur 240 milljörðum kr., eða sem svarar 17% af áætlaðri vergri landsframleiðslu ársins 2009. Þessa fjárhæð er ætlunin að endurgreiða á átta árum, þ.e. 30 milljarða kr. á ári, sem nemur 2,1% af áætlaðri vergri landsframleiðslu árið 2009.

Lánasamningar milli Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi og Íslands annars vegar, og fulltrúa breska fjármálaráðuneytisins og Hollands hins vegar, svokallaðir Icesave-samningar, voru undirritaðir 5. júní 2009, eins og áður sagði. Í þeim koma m.a. fram bakgrunnur samninganna, skilmálar lánanna, gildistaka samninganna, endurgreiðslur, vaxtakjör, ábyrgð samningsaðila og jöfn meðferð kröfuhafa. Einnig taka samningarnir til breyttra aðstæðna, gildandi laga og lögsögu og með hvaða hætti fallið sé frá friðhelgisréttindum.

Í stórum dráttum fela samningarnir í sér að tryggingarsjóðurinn á Íslandi tekur lán hjá Bretum og Hollendingum upp á 2,35 milljarða punda annars vegar og 1,3 milljarða evra hins vegar sem endurgreiðist þá eins og áður sagði á 15 árum. Fyrstu sjö árin þarf ekki að greiða afborganir af lánunum umfram það sem tryggingarsjóðurinn fær greitt úr þrotabúi Landsbanka Íslands.

Á síðari átta árunum er greitt af lánunum með 32 jöfnum afborgunum. Lánin bera 5,55% fasta ársvexti.

Icesave-samningarnir fela í sér að tryggingarsjóðurinn, sem er sjálfseignarstofnun, tekur lánin en ríkissjóður ábyrgist endurgreiðslur höfuðstóls og vaxta. Tryggingarsjóðurinn notar eignir sínar og eignir þrotabús Landsbankans til að greiða niður lánin en það sem upp á kann að vanta í lokin ábyrgist ríkissjóður. Áhættan sem lántökunni fylgir byggist því á endurheimt eigna úr þrotabúi Landsbankans en þar við bætist m.a. gengisáhætta og efnahagsleg óvissa sem nánar verður vikið að síðar.

Ég vel hér í ræðu minni og kynningu á áliti meiri hluta fjárlaganefndar að fara beint í þær breytingartillögur sem fluttar eru við frumvarpið. Þær taka á helstu álitamálum og viðfangsefnum sem talið var mikilvægt að huga að við afgreiðslu málsins. Í allri umfjöllun hafði fjárlaganefnd að leiðarljósi að íslenska ríkið ætlaði að standa við skuldbindingar sínar í þessu máli. Reynt var að nálgast lausnina þannig að ekki yrði allt sett upp í loft og að við fyndum lausn sem verði hagsmuni Íslendinga um leið og við stæðum við skuldbindingar okkar.

Ákveðið var að setja fáa en skýra, veigamikla og sanngjarna fyrirvara við afgreiðslu á ríkisábyrgðinni og birtast þeir í formi breytingartillagna við frumvarpið. Þær tillögur voru efnislega studdar af 10 hv. þingmönnum fjárlaganefndar, enda komu allir að samningu þessara breytingartillagna. Ber að fagna að svo víðtæk sátt náðist um málið.

Ég mun lesa upp að mestu þann kafla sem fjallar um breytingartillögurnar en forsendur þeirra eru skýrðar í mun lengri texta í nefndarálitinu.

Fyrst um breytingartillögur meiri hlutans, það er mat hans, að fengnu áliti þjóðréttarfræðings, að samningsaðilum megi vera ljóst að Alþingi hefur heimild til að setja efnisleg skilyrði fyrir ríkisábyrgð. Í málsgrein 3.1.b í breska samningnum og 3.1.1.b í þeim hollenska segir að þeir öðlist gildi „ef og þegar“ Alþingi hefur samþykkt að íslenska ríkið taki á sig ábyrgð samkvæmt samningunum.

Meiri hlutinn lítur því ekki á veitingu ríkisábyrgðar sem sjálfgefið formsatriði, heldur raunverulegt efnislegt skilyrði fyrir gildistöku samninganna og leyfir sér því að setja málefnalega og sanngjarna lagalega og efnislega fyrirvara sem forsendur fyrir ríkisábyrgðinni. Í ljósi þessa og þeirra álitaefna sem að framan greinir er það mat meiri hlutans að nauðsynlegt sé að gera ákveðnar breytingar á frumvarpinu.

Í fyrsta lagi þykir nauðsynlegt að kveða nánar á um forsendur Alþingis fyrir veitingu ríkisábyrgðarinnar. Þar ber fyrst að telja að nauðsynlegt er að mati meiri hlutans að kveða skýrt á um stöðu hinna svokölluðu Brussel-viðmiða sem grundvallarforsendu lánasamninganna og þar með ríkisábyrgðarinnar.

Í öðru lagi er mikilvægt að árétta þá grundvallarforsendu að íslenska ríkið er þrátt fyrir þessa einkaréttarlegu ábyrgðargjöf fullvalda ríki með þeim takmörkunum sem af því leiðir. Í forsendunum er að lokum áréttað að lagasetningin haggi í engu forræði Íslands á náttúruauðlindum sínum.

Í þriðja lagi er talin þörf á að bæta við ákvæðum um efnahagsleg og lagaleg viðmið ríkisábyrgðarinnar. Í ákvæðinu um efnahagslegu viðmiðin er gerð grein fyrir hagfræðilegum forsendum fyrir ábyrgðargjöfinni, og greiðslubyrði vegna ábyrgðarinnar takmörkuð með ákveðnum hætti. Í ákvæðinu um lagalegu viðmiðin er gerð grein fyrir tvenns konar tilvikum sem gætu leitt til þess að ábyrgðin yrði takmörkuð. Komi til takmörkunar samkvæmt ákvæðum þessum er gert ráð fyrir því að viðræður eigi sér stað við viðsemjendur og mælt fyrir um aðkomu Alþingis ef samkomulag næst ekki eða ef Alþingi óskar eftir að taka málið upp.

Í fjórða lagi er talið rétt að kveða í sérstöku ákvæði á um málsmeðferð vegna ákvörðunar um að virkja endurskoðunarákvæði samninganna og í öðru ákvæði er fjallað um eftirlit Alþingis með framkvæmd þeirra. Að lokum þykir rétt að leggja til sérstakt ákvæði um endurheimtur eigna.

Ef við skoðum forsendur fyrir skilyrðum eða fyrirvörum við samþykki Alþingis í nefndarálitinu segir þar orðrétt:

Í 2. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um þrígreiningu ríkisvaldsins og fer Alþingi með löggjafarvaldið. Með þingsályktun frá 5. desember sl. markaði Alþingi ramma um samningaviðræður framkvæmdarvalds við erlend stjórnvöld með vísan til Brussel-viðmiðanna sem aðilar höfðu komið sér saman um.

Samkvæmt 21. gr. stjórnarskrárinnar getur framkvæmdarvaldið ekki gert samninga við önnur ríki nema samþykki Alþingis komi til. Þannig er það raunverulegt efnislegt skilyrði fyrir gildistöku samninganna.

Eins og áður sagði öðlast þeir aðeins gildi, samkvæmt málsgrein 3.1.b í breska samningnum og 3.1.1.b í þeim hollenska, „ef og þegar“ Alþingi hefur samþykkt að íslenska ríkið taki á sig ábyrgð samkvæmt samningunum og samþykkt hver þau lög önnur eða heimildir sem þar er lýst.

Alþingi sem handhafi löggjafarvalds getur því augljóslega sett skilyrði fyrir eða gert fyrirvara við ríkisábyrgð sem samræmist hinum sameiginlegu viðmiðum. Meiri hluti fjárlaganefndar Alþingis leggur því til að settir verði ákveðnir fyrirvarar við ríkisábyrgðina sem gerð er grein fyrir hér á eftir.

Í breytingartillögum meiri hlutans stendur 1. gr. að mestu leyti óbreytt. Meiri hlutinn leggur til að ríkisábyrgðin afmarkist ekki einvörðungu af ákvæðum lánasamninganna eins og segir í frumvarpinu, heldur einnig af þeim fyrirvörum sem meiri hlutinn leggur til að verði teknir upp í frumvarpið. Fyrirvararnir verða því óaðskiljanlegur hluti ríkisábyrgðarinnar. Er rétt að undirstrika það

Þá leggur meiri hlutinn til að efni lokamálsliðar 1. gr. frumvarpsins verði fært í sérstakt ákvæði þar sem nánar er kveðið á um skilmála fjármálaráðherra gagnvart Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta vegna ábyrgðarinnar. Meiri hlutinn leggur til að við bætist sjö nýjar greinar sem kveða á um forsendur ríkisábyrgðar, efnahagsleg viðmið, lagaleg viðmið, endurskoðun lánasamninganna, eftirlit Alþingis, skilmála ríkisábyrgðar gagnvart tryggingarsjóðnum og endurheimtur á innstæðum eins og áður sagði.

Í nýrri 2. gr. eru tilgreindar forsendur Alþingis fyrir veitingu ríkisábyrgðarinnar í þremur töluliðum. Í 1. tölulið greinarinnar er kveðið á um að lánasamningarnir verði túlkaðir í samræmi við Brussel-viðmiðin en mikil gagnrýni kom fram á það í nefndarstarfinu að samningarnir fælu ekki í sér beina tilvísun til þeirra. Meiri hlutinn telur að með ákvæðinu sé tryggt til hins ýtrasta að túlkun samninganna verði í samræmi við Brussel-viðmiðin þannig að Íslendingum verði gert kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt. Sérstaklega er tilgreint í ákvæðinu að í þessu felist meðal annars að viðsemjendur Íslands verði við rökstuddri og málefnalegri beiðni um endurskoðun samninganna samkvæmt ákvæðum þeirra. Slíkur er skilningur meiri hluta nefndarinnar á Brussel-viðmiðunum.

Á fundum nefndarinnar kom fram gagnrýni á að ákvæði samninganna um takmörkun friðhelgisréttinda gengi lengra en venja væri í lánasamningum ríkisins. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að bregðast við þessu og leggur til að í 2. tölulið greinarinnar verði lögð áhersla á að staða Íslands sem fullvalda ríkis komi í veg fyrir að gerð verði aðför í þeim eignum ríkisins sem nauðsynlegar eru vegna hlutverks þess sem fullvalda ríkis. Sama eigi við um eignir íslenska ríkisins erlendis, þar á meðal eignir Seðlabanka Íslands, sem njóta verndar samkvæmt almennum reglum þjóðarréttar. Með ákvæði þessu er vísað til viðtekinna viðhorfa um það að fullnustugerð gagnvart íslenska ríkinu komi vart til álita. Í því sambandi má minna á 40. gr. stjórnarskrárinnar varðandi fasteignir sérstaklega. Eignir íslenska ríkisins erlendis tengjast fyrst og fremst starfrækslu utanríkisþjónustu og njóta verndar samkvæmt Vínarsamningnum um stjórnmálasamband og meginreglum þjóðaréttar. Meiri hlutinn telur rétt að taka fram að samningsaðilar hafa staðfest með óformlegum hætti í tölvupóstum að ákvæði lánasamninganna feli ekki í sér takmörkun á þessum friðhelgisréttindum en telur rétt að taka af öll tvímæli um það með ákvæði þessu í breytingartillögunum. Þá telur meiri hlutinn einnig nauðsynlegt að kveða á um að hið sama eigi við um eignir Seðlabankans en einnig liggur fyrir óformleg staðfesting samningsaðila á því að þeir séu sammála þeim skilningi. Nær þetta þá til gjaldeyrisvarasjóða bankans einnig.

Þá leggur meiri hlutinn til að kveðið verði á um það í 3. tölulið að veiting ríkisábyrgðar samkvæmt lánasamningunum haggi í engu óskoruðum yfirráðum Íslands yfir náttúruauðlindum landsins og rétti handhafa íslensks ríkisvalds til að kveða á um nýtingu og skipan eignarhalds á þeim. Telur meiri hlutinn í ljósi umræðu liðinna vikna um lánasamningana, einkum varðandi ákvæði þeirra um bann við lagabreytingum er rýri getu ríkisins til að standa undir skuldbindingum samkvæmt samningunum, að nauðsynlegt sé til öryggis að ítreka þessa grundvallarreglu í íslenskri réttarskipan.

Í nefndarálitinu er viðamikill kafli um efnahagsleg viðmið. Þar segir orðrétt, með leyfi forseta:

„Meiri hlutinn leggur til að í nýrri 3. gr. verði fjallað um efnahagsleg viðmið og að í henni verði óbein tilvísun til framangreindra Brussel-viðmiða með þeim hætti að ríkisábyrgðin verði grundvölluð á því að fjárhagsleg byrði vegna hennar verði innan viðráðanlegra marka þannig að Íslandi verði gert kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt. Í endurskoðunarákvæðum samninganna er vísað til IV. greinar úttektar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, samkvæmt samkomulagi um samþykktir sjóðsins frá 1945, með síðari breytingum, sem viðmiðs fyrir ósk um endurskoðun. Að mati meiri hlutans er nauðsynlegt að kveða nánar á um með hvaða hætti skuli óskað eftir slíkri úttekt og innan hvaða tímamarka. Meiri hlutinn leggur áherslu á nokkur atriði sem líta beri til við mat á forsendum til endurskoðunar á samningunum. Því er í 2. mgr. greinarinnar kveðið á um að tillit sé tekið til stöðu í þjóðarbúskapnum og ríkisfjármálum á hverjum tíma og mats á horfum í þeim efnum þar sem sérstaklega sé litið til gjaldeyrismála, gengisþróunar og viðskiptajafnaðar, hagvaxtar og breytinga á landsframleiðslu, svo og þróunar fólksfjölda og atvinnuþátttöku. Það er mat meiri hlutans að þessi atriði hafi beina tilvísun í Brussel-viðmiðin og séu þar af leiðandi þess eðlis að ætlast megi til þess af viðsemjendum að þau séu lögð til grundvallar í þessu samhengi.“

Ríkisábyrgðin grundvallast á því að fjárhagsleg byrði vegna hennar verði innan viðráðanlegra marka og hafa því tiltekin viðmið verið sett til að unnt sé að leggja mat á greiðslugetu þjóðarbúsins á hverju ári.

„Þannig er gert ráð fyrir að viðræður verði teknar upp um lánasamningana verði skuldaþol þjóðarbúsins og ríkissjóðs ósjálfbært.“

Í nefndarálitinu eru tilgreindir þrír mælikvarðar sem horfa skal til varðandi endurskoðunarákvæðin. Icesave-samningarnir verða greiddir í erlendri mynt, evrum og pundum, og byggjast á því að umtalsverður afgangur verði á vöruskipta- og þjónustujöfnuði. Til þess að ná fram nauðsynlegum afgangi þarf að auka útflutningstekjur og draga úr innflutningi. Forsendur þess að það takist er að hagvöxtur verði að meðaltali 3% á tímabilinu, gengi krónunnar muni styrkjast og að 75% endurheimtist af eignum Landsbankans hf.

Verði hagvöxtur hér á landi lítill má leiða að því líkum að þjóðarbúið geti átt í erfiðleikum með að afla þess gjaldeyris sem þarf til að standa straum af greiðslum af Icesave-samningunum.

Gert er ráð fyrir að 75% eignanna í eignasafninu gangi upp í skuldina vegna Icesave-innstæðureikninganna. Óvissa ríkir þó enn um hversu mikið endurheimtist af eignunum og hvenær greiðslur muni berast. Verði endurheimtur umtalsvert lægri en 75% og tefjist greiðslur verður greiðslubyrðin þyngri og afla verður aukinna útflutningstekna.

Reiknireglan sem sett er fram í nefndarálitinu miðar við að Icesave-skuldbindingin sé greidd að fullu gangi forsendur Seðlabankans eftir varðandi hagvöxt, gengi og endurheimtur, en sett er þak á greiðslur ef forsendur ganga ekki eftir.

Hv. þm. Árni Þór Sigurðsson, starfandi varaformaður fjárlaganefndar í þessu máli, mun í sinni ræðu gera ítarlegar grein fyrir hinum efnahagslegu fyrirvörum og þeim reiknireglum sem miðað er við auk þess sem ég geri ráð fyrir að þeir sem áttu verulegan þátt í að móta þessar tillögur muni fjalla um þær í þingræðum á eftir.

Eins og áður hefur verið greint frá í áliti þessu hefur verið deilt um það hvort íslenska ríkið geti risið undir þeim álögum sem ríkisábyrgðin hefur í för með sér. Það er mat meiri hlutans á grundvelli fyrirliggjandi umsagna, m.a. frá fjármálaráðuneytinu, Seðlabanka Íslands og Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, að ríkissjóður geti staðið undir ábyrgðinni. Að sama skapi er ljóst að ríkisábyrgðin verður íslenska ríkinu íþyngjandi og hugsanlegt er að greiðslubyrði einstakra ára reynist því ofviða. Þess ber að geta að aðeins ef svo ólíklega vildi til að hagvöxtur yrði enginn öll 15 ár lánatímabilsins væru forsendur lánasamninganna brostnar og mundi reyna á endurskoðunarákvæði þeirra að fullu. Meiri hlutinn telur því nauðsynlegt og í fullu samræmi við forsendur samninganna að kveða á um hámark árlegrar greiðslubyrði.

Ef litið er á lagalegu viðmiðin leggur meiri hlutinn til að í nýrri 4. gr. verði kveðið á um lagaleg viðmið. Í 1. mgr. er fjallað um það álitaefni hvort ríkisábyrgðin byggist á lagalegum grunni eins og áður hefur verið bent á. Íslensk stjórnvöld hafa aldrei fallist á slíka lagalega skuldbindingu en hafa hins vegar talið nauðsynlegt að ljúka málinu með samningum á pólitískum grunni, m.a. í ljósi viðbragða alþjóðasamfélagsins. Með vísan til þessa er talið nauðsynlegt að árétta að enn sé óleyst það lagalega álitaefni hvort aðildarríki EES-samningsins beri ábyrgð gagnvart innstæðueigendum vegna lágmarkstryggingar þegar eignir tryggingarsjóða duga ekki til. Eins og áður hefur komið fram getur Ísland ekki einhliða knúið fram bindandi úrlausn. Hins vegar er ekki loku fyrir það skotið að í framtíðinni kunni aðstæður að breytast með þeim hætti að samningsaðilar Íslands fallist á slíka meðferð málsins eða að leyst verði úr sambærilegu máli annars staðar í Evrópu og íslensk stjórnvöld muni þá leita leiða til að fá úr þessu álitaefni skorið. Því telur meiri hlutinn nauðsynlegt að kveða á um að ef þessi staða kemur upp skuli fara fram viðræður milli samningsaðila um áhrif þess á lánasamningana og skuldbindingar ríkisins.

Í 2. mgr. er fjallað um áhrif mögulegra mismunandi aðferða við úthlutun úr þrotabúi Landsbanka Íslands hf. til eigenda innstæðukrafna. Fyrir liggur sú afstaða viðsemjenda að skylt sé samkvæmt Evrópurétti að gæta jafnræðis milli forgangskröfuhafa að þessu leyti. Jafnframt liggur fyrir að af hálfu íslenska ríkisins hafi verið byggt á því að rétt túlkun íslenskra laga væri í samræmi við þetta.

Eftir lok samningsgerðar hafa komið fram gagnstæð sjónarmið. Sumir lögfræðingar hafa fært fyrir því rök að samkvæmt íslenskum rétti skuli öðruvísi staðið að úthlutun þegar upphafleg krafa innstæðueiganda hefur verið framseld. Þeir telja að krafan gagnvart bankanum eða þrotabúi hans verði eftir sem áður ein þannig að við úthlutun upp í hana skuli eignir bankans fyrst renna til tryggingarsjóðsins og síðan, hrökkvi eignirnar til þess, til hins upphaflega innstæðueiganda eða þess sem komið hefur í hans stað.

Aðrir lögfræðingar hafa komist að þeirri niðurstöðu að líta verði svo á að hin upphaflega krafa skiptist við framsal hluta hennar í tvær eða fleiri sjálfstæðar kröfur. Samkvæmt íslenskum gjaldþrotarétti beri að meðhöndla þær sem slíkar og njóti þær því sömu réttarverndar. Engin heimild sé til að láta kröfu tryggingarsjóðsins njóta sérstaks forgangs í þessu tilfelli. Ekki hefur verið leyst úr þessu eða sambærilegu álitaefni fyrir íslenskum dómstólum.

Miklir hagsmunir eru tengdir niðurstöðu um það hvor túlkunin er rétt og telur meiri hluti fjárlaganefndar rétt að leyst verði úr þessu máli hjá þar til bærum úrskurðaraðilum. Miðað er við að tryggingarsjóðurinn hagi kröfulýsingu sinni þannig að reynt geti á þennan rétt frammi fyrir slita- eða skiptastjórn þrotabús Landsbanka Íslands, með málskotsrétti til héraðsdóms og Hæstaréttar og eftir atvikum að fengnu ráðgefandi áliti EFTA-dómstólsins.

Leiði þessi meðferð í ljós að framangreind grundvallarforsenda um jafnræði milli forgangskröfuhafa hafi verið röng telur meiri hlutinn að sanngjarnt sé og eðlilegt að málið sé tekið upp í viðræðum samningsaðila. Í slíkum viðræðum þarf að komast að sameiginlegri niðurstöðu um áhrif á lánasamningana fyrir alla aðila, þar með talið Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta.

Framangreind tvö atriði í 1. og 2. mgr. greinarinnar eru grundvallarforsendur af því tagi að óhjákvæmilegt er annað en að kveða á um að Alþingi geti, fari viðræður ekki fram eða leiði ekki til niðurstöðu, tekið málið upp að nýju og takmarkað ríkisábyrgð samkvæmt lögunum í eðlilegu samræmi við tilefnið, sbr. 1. tölulið nýrrar 2. gr. um að samningsaðilar verði við rökstuddri og málefnalegri beiðni Íslands um endurskoðun samninganna samkvæmt ákvæðum þeirra. Rétt er að árétta sérstaklega að slíkar viðræður snúa ekki einvörðungu að ríkisábyrgðinni, heldur einnig að skuldbindingum tryggingarsjóðsins. Nauðsynlegt er að á endanum sé samræmi milli ríkisábyrgðarinnar og skuldbindingar sjóðsins.

Síðan er í þessari umfjöllun um breytingartillögurnar fjallað um endurskoðun lánasamninganna og kafli um eftirlit Alþingis. Hér er um gríðarlega stórar skuldbindingar að ræða og skiptir mjög miklu máli að Alþingi, og þá ekki hvað síst fjárlaganefnd, fái upplýsingar reglulega um framvindu málsins, hvernig endurheimtur verða og hvernig þróun þessarar skuldbindingar verður. Í því samhengi má kannski segja að ekki síður þarf að fylgjast með öðrum lánum sem ríkið hefur á sinni ábyrgð. Um þetta er fjallað sérstaklega í nefndarálitinu.

Síðan er sérstakt ákvæði sem fjallar um endurheimtur á innstæðum og var það látið fylgja með í frumvarpinu. Þar er einmitt fjallað um að í þessari 8. gr. verði tekið upp ákvæði er felur ríkisstjórninni að grípa til allra nauðsynlegra ráðstafana til að sjá til þess að sem mest endurheimtist af fjármunum sem lagðir voru inn á Icesave-reikningana. Meiri hlutinn telur þetta atriði samofið því að ná breiðri sátt í samfélaginu um að ríkið gangist í ábyrgð fyrir Icesave-skuldunum.

Að þessu sögðu leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.

Undir þetta nefndarálit meiri hluta fjárlaganefndar skrifa undirritaður, Guðbjartur Hannesson, formaður fjárlaganefndar, Árni Þór Sigurðsson, Ásmundur Einar Daðason, Bjarkey Gunnarsdóttir, Oddný G. Harðardóttir og Sigmundur Ernir Rúnarsson, og Þór Saari, með fyrirvara.

Það er einlæg von mín að Alþingi Íslendinga takist að ljúka þessu erfiða máli í sem mestri sátt og þar með komumst við eitt skref áfram í hinni nauðsynlegu uppbyggingu á okkar þjóðfélagi. Þar eru mikilvægustu verkefni næstu mánaða að tryggja atvinnu og gæta hagsmuna einstaklinga og heimila í þeim þrengingum sem fram undan eru, alls óháð Icesave-samningunum.

Ég ítreka þakkir til allra þeirra sem hafa unnið að þessu viðamikla máli.