þjóðaratkvæðagreiðslur.
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um þjóðaratkvæðagreiðslur. Frumvarpið er lagt fram í samræmi við samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingar og Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs. Frumvarpið var lagt fram á 137. löggjafarþingi en varð þá ekki útrætt. Er það frumvarp sem ég mæli nú fyrir samhljóða hinu fyrra ef frá eru taldar smávægilegar tæknilegar breytingar sem gerðar hafa verið með hliðsjón af umsögnum sem bárust allsherjarnefnd um málið í sumar. Vísa ég því jafnframt til framsöguræðu minnar um frumvarpið frá því í sumar þar sem ég fjallaði ítarlega um einstök atriði frumvarpsins.
Auk þess frumvarps um þjóðaratkvæðagreiðslur sem ég mæli hér fyrir hafa fjórir hv. þingmenn lagt fram frumvarp um sama efni og var það rætt í síðustu viku.
Virðulegi forseti. Lög um þjóðaratkvæðagreiðslur hafa ekki verið sett hér á landi þrátt fyrir að gert sé ráð fyrir slíkri atkvæðagreiðslu í nokkrum tilvikum í stjórnarskrá okkar frá árinu 1944. Með frumvarpi þessu er því stigið afar mikilvægt skref í lýðræðisátt hér á landi og í raun verður að teljast merkilegt að það sé fyrst nú sem slík lög eru sett hér á landi. Þjóðaratkvæðagreiðsla hefur ekki farið hér fram á lýðveldistíma.
Ekki hefur verið deilt um að þörf sé á setningu sérstakrar löggjafar um þjóðaratkvæðagreiðslur eftir að stjórnarskráin öðlaðist gildi. Má í því sambandi líta til þess að framkvæmd allra kosninga er lögbundin og sérstök lög gilda um framboð og kjör forseta Íslands, um kosningar til Alþingis og um kosningar til sveitarstjórna.
Þar sem nauðsynlegt er að setja lög um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar og ekki hefur áður verið sett löggjöf um efnið er eðlilegt að þetta tilefni verði nýtt til þess að setja almenn lög um það efni. Með frumvarpi þessu er því lagt til að sett verði almenn lög um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu, hvort sem um er að ræða þjóðaratkvæðagreiðslu sem skylt er að halda samkvæmt ákvæðum stjórnarskrárinnar eða ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu sem Alþingi ákveður að efna til.
Virðulegi forseti. Stjórnarskrá landsins gerir ráð fyrir að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram eða geti farið fram í þremur tilvikum, í 3. mgr. 11. gr. um frávikningu forseta, í 26. gr. um synjun forseta á staðfestingu lagafrumvarps og í 2. mgr. 79. gr. um breytingu á kirkjuskipan landsins.
Ljóst er að samkvæmt stjórnarskránni er niðurstaða atkvæðagreiðslu sem efnt er til á grundvelli framangreindra stjórnarskrárákvæða bindandi fyrir löggjafann og ber honum því að fara eftir þeirri niðurstöðu sem verður í atkvæðagreiðslunni. Á hinn bóginn er jafnljóst að niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslu sem Alþingi ákveður að efna til með samþykkt þingsályktunartillögu á grundvelli þessara laga, verði þau samþykkt, getur einungis orðið ráðgefandi að óbreyttri stjórnarskrá fyrir handhafa ríkisvaldsins samkvæmt gildandi stjórnarskrá.
Þjóðaratkvæðagreiðsla sem bindur hendur handhafa ríkisvaldsins verður að eiga sér beina og skýra stoð í stjórnarskrá landsins. Núgildandi stjórnarskrá mælir einungis fyrir um þjóðaratkvæðagreiðslur í áðurnefndum þremur tilvikum. Það er með öðrum orðum ekki að finna neina almenna heimild í stjórnarskránni fyrir bindandi þjóðaratkvæðagreiðslum þegar þessum tilvikum sleppir. Almenn lagasetning um bindandi þjóðaratkvæðagreiðslur í öðrum tilvikum kemur því, að óbreyttri stjórnarskrá, ekki til álita.
Minni ég í þessu sambandi á að ekki náðist samstaða um breytingar á stjórnarskránni með afgreiðslu frumvarps til stjórnarskipunarlaga á liðnu vorþingi en þar var meðal annars lagt til að 15 af hundraði kjósenda gætu krafist þess að fram færi bindandi þjóðaratkvæðagreiðsla um tiltekin lög eða tiltekið málefni sem varðar almannahag.
Á hinn bóginn er ljóst að ekki er hægt að draga í efa pólitískt skuldbindingargildi niðurstöðu ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu sem Alþingi ákveður að efna til með samþykkt þingsályktunartillögu, ekki síst ef þátttaka er mikil eða niðurstaða afgerandi, sé tekið mið af reynslu annarra þjóða af slíkum atkvæðagreiðslum.
Meginmarkmið þessa frumvarps er að setja almenna umgjörð um tilhögun og framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu. Í niðurstöðum alþjóðlegra rannsókna á framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna er mælt með því að ríki setji almennar reglur um framkvæmd þeirra og tilhögun frekar en að sett séu sérstök lög um það efni í hvert skipti þegar ákveðið er að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram. Það tryggir gagnsæi að hafa fyrir fram settar reglur um framkvæmdina og dregur úr tortryggni á að málefnið sem slíkt hafi bein áhrif á hvernig reglur eru settar um atkvæðagreiðsluna.
Samkvæmt frumvarpinu er lögunum ætlað að hafa almennt gildi og er ekki tekin nein efnisleg afstaða til þess hvert sé tilefni ákvörðunar um að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram enda hefur Alþingi þar víðtækt svigrúm. Hefur almenni löggjafinn tæpast heimild til að setja þinginu beinar skorður í þeim efnum, t.d. að banna að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram um tiltekin mál, að öðru leyti en því sem hægt yrði að leiða beint af stjórnarskránni.
Þannig bendi ég t.d. á að í áðurnefndu frumvarpi til stjórnarskipunarlaga frá liðnu vorþingi var lagt til að heimild til að krefjast bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu yrði takmörkuð þannig að ekki yrði hægt að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um fjárlög, fjáraukalög, lög um skattamálefni og lög sem sett eru til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum. Er jafnan mælt fyrir um slíkar undantekningar í stjórnarskrám þeirra ríkja þar sem almennar heimildir eru veittar til að krefjast bindandi þjóðaratkvæðagreiðslna.
Er það gert meðal annars til að standa vörð um fjárstjórnarvald þjóðþingsins, auk þess sem ekki þykir eðlilegt að unnt sé með slíkri atkvæðagreiðslu að hindra lagasetningu sem hefur það markmið að uppfylla þjóðréttarlegar skuldbindingar ríkisins. Ekki verður almenna löggjafanum heldur talið heimilt að leggja þær skyldur á Alþingi að þjóðaratkvæðagreiðsla skuli ávallt fara fram um tiltekið málefni. Í stjórnarskrá er á hinn bóginn hægt að mæla fyrir um slíkar skyldur.
Í frumvarpinu er mælt fyrir um þá almennu reglu að tillaga eða spurning sem borin er fram í þjóðaratkvæðagreiðslu teljist samþykkt þegar meiri hluti þeirra sem þátt taka í atkvæðagreiðslunni er fylgjandi tillögunni. Er reglunni ætlað að gilda bæði um atkvæðagreiðslur sem Alþingi ákveður að efna til og þær þjóðaratkvæðagreiðslur sem taldar eru í stjórnarskránni.
Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir að settar verði skýrar reglur um spurningu á kjörseðli í þjóðaratkvæðagreiðslunni og frágang seðilsins. Mikilvægt er að vandað sé til ákvörðunar um það hvernig spurningin er orðuð svo ekki vakni tortryggni um að framsetning hennar kunni að hafa áhrif á afstöðu kjósenda. Því er ráðgert að landskjörstjórn gefi umsögn sína um spurninguna sem hlutlaus aðili áður en Alþingi samþykkir endanlegt orðalag.
Gert er ráð fyrir að spurningin sé samþykkt í sömu þingsályktun og þeirri sem Alþingi ályktar að þjóðaratkvæðagreiðsla skuli fara fram, en ekki er útilokað að hún verði ákveðin síðar og þá í sérstakri þingsályktun.
Í erlendum rannsóknum sem gerðar hafa verið á þjóðaratkvæðagreiðslum og ráðleggingum um fyrirkomulag þeirra er jafnan mælt með því að til þess að fá fram skýra og afdráttarlausa niðurstöðu þurfi að setja fram skýra og óskilyrta spurningu þar sem valkostir um svar eru aðeins tveir.
Í frumvarpinu er mælt fyrir um að málefni sem borið er upp í þjóðaratkvæðagreiðslu skuli kynnt með viðhlítandi hætti. Slík kynning, þar á meðal útgáfa og dreifing viðeigandi kynningarefnis, er vandmeðfarin og mikilvægt að þess sé gætt að kynna rök bæði með og á móti þeim málstað eða málefni sem kosið er um svo kjósandi geti tekið vel upplýsta ákvörðun í þjóðaratkvæðagreiðslunni. Lagt er til að Alþingi standi að forminu til fyrir kynningu en forsætisnefnd þingsins er síðan ætlað að setja nánari reglur um fyrirkomulag kynningar.
Ráðgert er að þjóðaratkvæðagreiðsla, í þeim tilvikum þegar Alþingi ákveður að efna til hennar með samþykkt þingsályktunartillögu, skuli fara fram í fyrsta lagi þremur mánuðum og í síðasta lagi einu ári eftir að Alþingi samþykkir þingsályktunartillöguna. Er hér lagður til ákveðinn lágmarkstími vegna þess undirbúnings sem þarf að fara fram fyrir atkvæðagreiðsluna, einkum að nægur tími gefist til að kynna málið með víðtækum hætti. Þá er ráðgert að ekki líði meira en eitt ár frá ákvörðun Alþingis þar til atkvæðagreiðslan fer fram.
Þrengri tímafrestir gilda þegar um er að ræða þjóðaratkvæðagreiðslur sem fram eiga að fara samkvæmt ákvæðum stjórnarskrárinnar enda verður líta til þess að í þeim tilvikum er áskilið að atkvæðagreiðslan fari fram innan ákveðins tíma. Ljóst er þó að tiltekinn lágmarkstími þarf alltaf að líða til að unnt sé að undirbúa atkvæðagreiðsluna sem áður segir. Þannig þarf tiltekinn tími að líða frá því að synjun forseta er kunngerð og þar til þjóðaratkvæðagreiðslan verður haldin. Þann tíma er unnt að nýta til umræðu um viðkomandi lög og til kynningar á hinu umdeilda málefni sem kjósendur verða að taka afstöðu til.
Samkvæmt lögum um framboð og kjör forseta Íslands er kjörskrárgerð miðuð við íbúaskrá þjóðskrár þremur vikum fyrir kjördag. Er það sami viðmiðunardagur og til skamms tíma gilti um kjörskrá í alþingiskosningum, en þetta tímamark var lengt í fimm vikur með lögum nr. 24/2000, um kosningar til Alþingis, til að sömu upplýsingar gætu legið til grundvallar kjörskrárgerð og afmörkunar nyrðra og syðra kjördæmis í Reykjavík, sem auglýsa ber fjórum vikum fyrir kjördag alþingiskosninga.
Án breytinga á öðrum frestum samkvæmt þeim lögum eru þrjár vikur því almennt sá lágmarksfrestur sem þarf til að undirbúa almennar kosningar hér á landi.
Þar sem einskis er getið í stjórnarskrárákvæðum um þjóðaratkvæðagreiðslu um skilyrði um lágmarksþátttöku kjósenda eða að tiltekið hlutfall þeirra þurfi að samþykkja tillögu sem borin er fram verður byggt á þeirri almennu reglu sem tíðkast hefur að meiri hluti greiddra atkvæða ráði úrslitum. Hníga sterk rök að þessari niðurstöðu enda verður talið að setning skilyrða af þessu tagi verði að eiga sér beina stoð í stjórnarskránni.
Svo er ekki í þeim þremur tilvikum þar sem mælt er fyrir um þjóðaratkvæðagreiðslu í stjórnarskrá og verður því ekki séð að löggjafinn hafi heimildir til að mæla fyrir um slík skilyrði í almennum lögum. Þá má augljóst vera að ekki eru efni eða ástæður til að setja slík skilyrði þegar atkvæðagreiðsla er ráðgefandi enda vandséð að strangari reglur eigi að gilda um ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslur en bindandi. Auk þess mundu slík skilyrði engu breyta varðandi lagalegar niðurstöður. Loks má nefna að skilyrði af þessu tagi eru talin geta haft óheppileg áhrif á kosningaþátttöku og hegðun kjósenda. Þannig má ætla að slík skilyrði geti beinlínis dregið úr kosningaþátttöku þeirra kjósenda sem leggjast gegn máli eða a.m.k. sett þá í þá aðstöðu að þurfa að meta hvort sé líklegra til árangurs að mæta á kjörstað og greiða atkvæði gegn máli eða sitja heima og vonast til þess að málið falli vegna ónógrar þátttöku.
Í kostnaðarmati fjármálaráðuneytisins er gert ráð fyrir að kostnaður ríkissjóðs við þjóðaratkvæðagreiðslu geti orðið ámóta og við alþingiskosningar, um 160 millj. kr. Heimild til að halda þjóðaratkvæðagreiðslu samhliða kosningum til sveitarstjórna eða Alþingis eða forsetakjöri getur þó lækkað kostnað við þjóðaratkvæðagreiðslu verulega og gæti slíkur kostnaður numið 50 millj. kr. hverju sinni. Verður því ekki séð að lögfesting frumvarpsins hafi teljandi áhrif á kostnað ríkissjóðs frá því sem annars hefði orðið.
Áður en ég lýk máli mínu, herra forseti, vil ég í fáum orðum víkja að efni þingmannafrumvarps um þjóðaratkvæðagreiðslur sem lagt hefur verið fram. Hv. þm. Þór Saari hefur nú þegar mælt fyrir því en ég hafði ekki kost á að vera við þá umræðu.
Þingmannafrumvarpið er eins og fram kemur í greinargerð þess byggt á grunni þess stjórnarfrumvarps sem ég mæli hér fyrir. Að meginstefnu virðist þingmannafrumvarpið vera frábrugðið stjórnarfrumvarpinu að þrennu leyti. Í fyrsta lagi kemur ekki fram í frumvarpstexta þingmannafrumvarpsins að þær þjóðaratkvæðagreiðslur sem ekki eiga sér stoð í stjórnarskrá séu ráðgefandi. Hins vegar kemur skýrlega fram í greinargerð þingmannafrumvarpsins að ekki er gert ráð fyrir öðru en að þessar þjóðaratkvæðagreiðslur skuli einungis vera ráðgefandi enda ekki um annað að ræða að óbreyttri stjórnarskrá eins og ég hef rakið. Til að tryggja skýrleika að þessu leyti verður að telja nauðsynlegt að þetta komi fram berum orðum í frumvarpstextanum sjálfum, svo sem gert er í stjórnarfrumvarpinu
Í öðru lagi er í þingmannafrumvarpinu lagt til að einn þriðji hluti þingmanna geti krafist þess með þingsályktun að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram og jafnframt að 10% kosningarbærra manna geti krafist þess með undirskrift sinni að slík atkvæðagreiðsla fari fram. Ég tek það skýrt fram að ég er hlynnt því að skoðað verði gaumgæfilega með hvaða hætti unnt sé að tryggja rétt minni hluta þings og þjóðar til að knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslur um einstök mál. Ég tel hins vegar rétt að slíkar heimildir eigi sér stoð í stjórnarskrá landsins, svo sem jafnan er í öðrum löndum þar sem slíkur réttur er fyrir hendi. Er þetta meðal þeirra atriða sem ég tel að hljóti að koma til skoðunar við fyrirhugaða endurskoðun stjórnarskrárinnar á vettvangi stjórnlagaþings. Þá er ljóst að það þarf að huga vandlega að því með hvaða hætti þessar heimildir eru útfærðar og þá útfærslu þarf að lögfesta.
Skortir nokkuð á að það sé gert í þingmannafrumvarpinu sem um ræðir. Í þessu sambandi má nefna að frumvarpið gerir ráð fyrir því að einn þriðji hluti þingmanna geti með þingsályktun krafist þess að þjóðaratkvæðagreiðsla fari fram. Ljóst má vera að þessa útfærslu þarf að skoða rækilega þar sem þingsályktunartillaga verður ekki samþykkt á Alþingi nema meiri hluti sé fyrir henni. Að öðrum kosti getur ályktunin augljóslega ekki talist ályktun þingsins. Kröfugerð af hálfu minni hluta þings verður því að formgera með öðru hætti í lögum standi vilji þingsins til að lögfesta slíka heimild. Þá eru engin fyrirmæli í frumvarpinu um það hvernig standa skuli að undirskriftasöfnun eða hvaða formkröfur skuli gera til slíkra undirskrifta.
Jafnframt skortir á að tekið sé á því í frumvarpinu hvort einhver mál, og þá hvaða, skuli undanþegin kröfu um þjóðaratkvæðagreiðslu, t.d. fjárlög og lög sem sett eru til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum en slíkar undantekningar eru eins og áður segir viðteknar í þeim löndum þar sem kveðið er á um rétt minni hluta þings eða þjóðar til að krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu.
Í þriðja lagi er í þingmannafrumvarpinu lagt til að sett verði á fót svonefnd Lýðræðisstofa sem verði undir stjórn umboðsmanns Alþingis og er Lýðræðisstofu ætlað víðtækt hlutverk í frumvarpinu við undirbúning og framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna. Í því stjórnarfrumvarpi sem ég hef nú mælt fyrir er hins vegar gengið út frá því að stuðst verði við það kosningafyrirkomulag sem fyrir er í landinu.
Verður ekki séð hvaða sérstöku rök knýi á um að sett verði á fót sérstakt stjórnvald til að annast framkvæmd kosninga af þessu tagi. Þá verður ekki heldur séð hvernig það geti samrýmst öðrum verkefnum umboðsmanns Alþingis að hafa þessa umsýslu með höndum enda er hlutverk hans fyrst og fremst að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Ég taldi rétt í lokin á framsögu minni, virðulegi forseti, að fara aðeins yfir þetta frumvarp sem er allar athygli vert. Í því eru ýmis atriði sem ég hef talað fyrir gegnum árin, en ég tel að þau atriði sem hv. þingmaður setur fram séu þess eðlis að það þurfi að binda þau í stjórnarskrá.
Virðulegi forseti. Ég vænti þess að frumvarpi það sem ég hef nú mælt fyrir verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og til hv. allsherjarnefndar.
