138. löggjafarþing — 32. fundur,  26. nóv. 2009.

ríkisábyrgð á lántöku Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta.

76. mál
[12:28]
Horfa

Oddný G. Harðardóttir (Sf):

Virðulegi forseti. Umræður um Icesave-skuldbindingarnar hafa verið miklar og svo til óslitnar í rúmt ár þó að þær hafi risið hvað hæst síðasta sumar. Rædd hafa verið efnahagsleg álitamál, lagaleg álitamál, jafnt sem siðfræðileg álitamál. Jafnhliða umfjöllun um málið fór fram í sumar sem leið umfangsmikil vinna á vegum fjárlaganefndar við að semja fyrirvara við samþykkt ríkisábyrgðar á skuldbindingunum. Málið var, eins og kunnugt er, afgreitt með lagasetningu í ágúst. Í þeim lögum stendur að til þess að ríkisábyrgðin gangi í gildi skuli kynna breskum og hollenskum stjórnvöldum fyrirvarana og að þeir þurfi að fallast á þá svo þeir verði virkir.

Skemmst er frá því að segja að Bretar og Hollendingar féllust ekki á fyrirvara Alþingis að öllu leyti. Að loknum viðræðum var niðurstaðan sú að gera viðaukasamninga og með þeim hætti samrýma að mestu leyti efni lánasamninganna og þeirra fyrirvara sem koma fram í greinum 1–4 í lögum nr. 96 frá því í ágúst sl. Með viðaukasamningunum er tekið tillit til fyrirvaranna að því marki sem aðilar náðu samkomulagi um.

Með lögunum frá því í ágúst voru settir við ríkisábyrgðina fyrirvarar sem virkja endurskoðunarákvæði samninganna. Efnahagslegu fyrirvararnir voru settir með það í huga að verja okkur fyrir hugsanlegum áföllum. Ljóst er að óvissa ríkir um lykilþætti, svo sem um endurheimtuhlutfall eigna Landsbankans, þó að væntingar til góðra heimta hafi aukist undanfarið. Óvissa er um þróun hagvaxtar sem hefur áhrif á tekjuöflun ríkissjóðs, þróun útflutningstekna, sem hefur áhrif á afgang á vöru- og þjónustuviðskiptum, og óvissa er um gengi krónunnar og gengisþróun hér og í öðrum löndum viðsemjenda okkar. Allir þessir þættir eru síðan háðir framvindu efnahagsmála á heimsvísu. Sú framvinda er einnig óvissu undirorpin.

Kosið var að setja efnahagslegu fyrirvarana jafnvel þótt í áliti Seðlabankans, í áliti fjármálaráðuneytisins og í áliti Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands hafi komið fram það mat að Ísland hafi alla burði til að standa undir skuldbindingum sínum og skuldum jafnvel þó að tekið sé tillit til þeirra óvissuþátta sem ég taldi upp.

Lögmaður sem gerði samanburð á lögunum frá því í ágúst og því frumvarpi um breytingar á þeim sem hér um ræðir, ásamt viðaukasamningunum, fór yfir samanburðinn með fjárlaganefnd. Ég vil nú fara yfir þann samanburð.

Í 1. gr. laganna er settur sá fyrirvari að ríkisábyrgð gildi til 5. júní 2024. Staðan nú er þessi hvað það varðar: Það eru enginn tímamörk ríkisábyrgðar. Áfram er gert ráð fyrir að lánið greiðist upp fyrir 2024. Ísland hefur rétt á að framlengja ef þörf krefur en lán framlengist enn fremur sjálfkrafa ef eitthvað stendur eftir 2024. Lánið rennur þá út 5. júní 2030 og heimilt að framlengja um fimm ár í senn eftir það uns það er að fullu greitt.

Í 1. gr. gildandi laga kemur fram að kynna beri breskum og hollenskum stjórnvöldum fyrirvarana og þau verði að fallast á þá. Staðan nú er þessi: Bresk og hollensk stjórnvöld fallast á fyrirvarana með þeirri útfærslu sem kemur fram í viðaukanum. Íslenska ríkið og tryggingarsjóðurinn fallast á þessa afgreiðslu málsins. Að lokum kemur fram í 1. gr. núgildandi laga: „Lánveitendur þurfa að viðurkenna að skuldbindingar tryggingarsjóðsins séu háðar sömu fyrirvörum og ríkisábyrgðin.“ Staðan nú er þannig að lánasamningunum er breytt þannig að skuldbindingar tryggingarsjóðsins og ríkisins falla algerlega saman.

Í grein 2.1 í gildandi lögum kemur fram að túlka beri lánasamningana í samræmi við hin umsömdu viðmið frá 14. nóvember 2008, þ.e. samkvæmt Brussel-viðmiðum. Staðan nú er sú að lánasamningarnir kveða á um að þegar samið var um þá var það gert í samræmi við hin umsömdu viðmið. Í grein 2.1 kemur jafnframt fram í gildandi lögum að samningsaðilar verði við rökstuddri og málefnalegri beiðni Íslands um endurskoðun samninganna samkvæmt ákvæðum þeirra. Staðan nú er þessi: Samningsaðilar ítreka að unnt sé að breyta lánasamningunum á grundvelli ákvæða þeirra um endurskoðun. Í sameiginlegri yfirlýsingu er mælt fyrir um viðræður að beiðni aðila og möguleg viðbrögð við álitaefnum sem upp kunna að koma.

Í gr. 2.2 í gildandi lögum kemur fram sá fyrirvari að ekki verði gerð aðför í eigur sem Ísland þarf nauðsynlega á að halda til að starfrækja hlutleysi sitt sem fullvalda ríki með viðunandi hætti. Sama eigi við um eignir íslenska ríkisins erlendis, þar á meðal eignir Seðlabanka Íslands, sem njóta verndar samkvæmt almennum reglum þjóðarréttar. Staðan nú er þessi: Aðilar staðfesta að afsal friðhelgi samkvæmt lánasamningunum nái ekki til eigna Íslands sem njóta friðhelgi samkvæmt Vínarsáttmálanum, eigna á Íslandi sem eru ríkinu nauðsynlegar sem fullvalda ríki, né eigna Seðlabanka Íslands.

Í grein 2.3 í núgildandi lögum stendur að hvergi verði haggað við óskoruðum yfirráðum Íslands yfir náttúruauðlindum landsins og rétti handhafa íslenska ríkisvaldsins til að kveða á um nýtingu og skipan eignarhalds á þeim. Staðan nú er þessi: Aðilar staðfesta að ekkert í lánasamningunum hafi þá tilætlan eða þau áhrif að Ísland missi stjórn á náttúruauðlindum eða rétti til að kveða á um nýtingu og skipan eignarhalds á þeim.

Í 3. gr. núgildandi laga kemur fram að efnahagsleg viðmið, þ.e. þak á greiðslu, takmarkast við 4% af uppsöfnuðum hagvexti fyrir Bretland og 2% af uppsöfnuðum hagvexti fyrir Holland. Uppsafnaður hagvöxtur er reiknaður frá 2008 til greiðsluárs. Stefni í að lánsfjárhæð ásamt vöxtum verði ekki að fullu greidd í lok lánstímans vegna hinna efnahagslegu viðmiða skulu aðilar tímanlega eiga með sér viðræður um meðferð málsins og áhrif þess á samningana og skuldbindingar tryggingarsjóðsins. Staðan nú er þessi: Það er staðfest að greiðslurnar miðist við 4% og 2% af uppsöfnuðum hagvexti frá 2008 til greiðsluárs. Verg landsframleiðsla ákveðin með vísan til spár AGS í World Economic Outlook. Þak endurreiknað ársfjórðungslega og ákveðið að þak innihaldi bæði höfuðstólsgreiðslur og vexti, en þó þannig að vextir verði alltaf greiddir að lágmarki. Enn fremur staðfest að þakið gildi áfram eftir 2024. Framlenging verður valkvæð á tímabilinu fram til 2024, en sjálfkrafa ef eitthvað stendur út af í lok lánstíma. Ekki er gert ráð fyrir sérstökum viðræðum um þetta efni.

Í grein 4.1 í núgildandi lögum segir að ríkisábyrgð sé bundin því skilyrði að fáist síðar úr því skorið að aðildarríki EES beri ekki ábyrgð gagnvart innstæðueigendum vegna lágmarkstryggingarinnar, þar á meðal við kerfishrun á fjármálamarkaði, fari fram viðræður um áhrif á lánasamningana og skuldbindingar ríkisins. Fari þær ekki fram eða leiði þær viðræður ekki til niðurstöðu, geti Alþingi takmarkað ríkisábyrgð í eðlilegu samræmi við tilefnið. Staðan nú er þessi: Tekið er fram í frumvarpi til breytinga á lögum nr. 96/2009 að íslenska ríkið viðurkenni ekki að því hafi borið skylda til að ábyrgjast greiðslur lágmarkstrygginga til innstæðueigenda. Fáist síðar úr slíku álitaefni skorið af hálfu þartilbærs úrlausnaraðila skuli efnt til viðræðna. Í sameiginlegri yfirlýsingu segir að aðilar séu einhuga um að vinna saman á næstu mánuðum og árum, en í því felst m.a. að ræða um beiðni einhvers aðila um álitaefni sem upp kunna að koma og bregðast við þeim eftir atvikum.

Loks kemur fram í grein 4.2 í núgildandi lögum að ríkisábyrgð takmarkist við að tryggingarsjóður láti reyna á rétthæfi krafna sinna fari svo að þær standi framar öðrum skuli teknar upp viðræður milli aðila. Fari þær ekki fram eða leiði ekki til niðurstöðu geti Alþingi takmarkað ríkisábyrgð. Staðan nú er þessi: Það er fallist á þetta atriði þannig að liggi fyrir niðurstaða íslenskra dómstóla sem er ekki í ósamræmi við ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins, um að einhver aðila skuli njóta sérstaks forgangs við úthlutun úr búi Landsbankans, er vikið til hliðar viðkomandi ákvæði samninganna í samræmi við það án sérstakra viðræðna.

Síðan er grein 5.8 þar sem staðfest er að þessi atriði eigi eingöngu við um innanlandsmál og hafi ekki áhrif á samningana.

Virðulegi forseti. Mér þótti mikilvægt að fara í gegnum þennan samanburð, af því hér erum við að ræða um breytingar á þessum lögum sem sett voru í sumar (Gripið fram í: Og gilda!) og gilda, lögum nr. 96 frá því í ágúst 2009. Munurinn á frumvarpinu og lögunum frá því í ágúst er samkvæmt samanburðinum sá helstur að þakið sem sett var fram í efnahagsfyrirvörunum inniheldur bæði höfuðstólsgreiðslur og vexti en þó þannig að vextir verði alltaf greiddir að lágmarki. Enn fremur er staðfest að þakið gildi áfram ef til kæmi eftir árið 2024. Lánstíminn helst óbreyttur samkvæmt samningnum ef forsendur um efnahagslega framvindu á Íslandi standast en ella mun lánstíminn lengjast til ársins 2030 og eftir atvikum í fimm ár í senn eftir það. Af ákvæðum viðaukasamninganna leiðir að eftirstöðvar lánanna sem hugsanlega myndast vegna greiðsluhámarksins falla ekki niður.

Varðandi fyrirvara sem gerðir voru vegna úthlutunar eigna úr búi Landsbanka Íslands hf. verða gerðar breytingar en þó er þar að mestu tekið tillit til þeirra. Í fyrsta lagi er möguleikinn á því að íslenski tryggingarsjóðurinn eigi rýmri rétt til úthlutunar úr sjóðnum viðurkenndur, sem er mikilvægt. Í samningunum frá því í júní kom skýrt fram að forgangskröfur yrðu hliðstæðar og skipta ætti hlutfallslega jafnt á milli þeirra. Í öðru lagi þarf niðurstaða íslenskra dómstóla hvað þetta varðar að vera í samræmi við álit EFTA-dómstólsins ef ákvæðið í samningunum á að breytast. Loks mun þetta ákvæði samninganna sjálfkrafa breytast að skilyrðum uppfylltum en áður var gert ráð fyrir að umræður færu fram um niðurstöðuna.

Íslensk stjórnvöld hafa aflað sér álitsgerðar um þetta mál. Í ljósi álitsgerða innlendra og erlendra sérfræðinga á sviði Evrópuréttar um að ákvæði samningsins um Evrópska efnahagssvæðið geti skipt máli við úrlausn þessa atriðis og að því muni íslenskir dómstólar hvort sem er vísa málinu til EFTA-dómstólsins í samræmi við 1. gr. laga nr. 21/1994. Geri þau það hins vegar ekki mun ákvæði lánasamninganna frá 5. júní 2009 um þetta atriði ekki breytast jafnvel þótt íslenskir dómstólar kæmust að þeirri niðurstöðu að íslenski tryggingarsjóðurinn hefði hinn sérstaka forgang við úthlutun eigna úr búi Landsbankans.

Hæstv. forseti. Því hefur verið haldið fram að lánasamningarnir feli í sér of mikla byrði og torveldi þar með að ríkið taki hana á sig samkvæmt stjórnarskrá. Það er ítarlega rökstutt í almennum athugasemdum frumvarpsins að þessi lok málsins séu ódýrari og hagstæðari fyrir íslenska ríkið en að hafa málið óleyst. Rökin fyrir þessari skipan hafa verið reifuð í ítarlegu máli, bæði í athugasemdum fyrirliggjandi frumvarps svo og í lögskýringargögnum þeim sem varpa ljósi á lög nr. 96/2009. Þegar því er haldið fram að byrðin sem leiði af þessum skuldbindingum sé of mikil styðjast þær fullyrðingar væntanlega við að ódýrara sé að hafa málið óleyst eða þá að leita skuli nýrra samninga.

Samkvæmt 40. gr. stjórnarskrárinnar má engan skatt á leggja, né breyta, né af taka nema með lögum. Ekki má heldur taka lán er skuldbindi ríkið, né selja með öðru móti, eða láta af hendi, neina af fasteignum landsins, né afnotarétt þeirra, nema samkvæmt lagaheimild. Samkvæmt 41. gr. stjórnarskrárinnar má ekkert gjald reiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Markmiðið með framlagningu frumvarpsins er að afla lagaheimildar til að skuldbinda ríkið, sbr. síðari málslið 40. gr. stjórnarskrárinnar. Á meðan skuldbinding verður til staðar þarf að reikna með henni í fjárlögum hvers árs samkvæmt 41. gr. stjórnarskrárinnar. Þessum kröfum stjórnarskrárinnar verður mætt ef að líkum lætur, þ.e. fyrst með samþykkt frumvarpsins og svo með samþykkt fjárlaga hvers árs þar sem gert er ráð fyrir skuldbindingunni.

Engin lagarök hafa verið færð fram sem styðja þá skoðun að stjórnarskráin banni handhöfum löggjafarvaldsins og framkvæmdarvaldsins að láta ríkið taka þessa skuldbindingu á sig. Fyrir þeirri ákvörðun hafa verið færð ítarleg rök sem eru öllum aðgengileg.

Í athugasemdum með frumvarpinu sem hér er til umræðu kemur fram að ein rök fyrir því að hafna ríkisábyrgð séu þau að með því megi freista þess að ná betri samningum, aðrir vilja hafna samningsleiðinni alfarið og vísa viðsemjendum íslenska ríkisins á dómstóla.

Sú sem hér stendur telur að mikil áhætta væri tekin með því að hafna samningunum. Ef lyktir málsins dragast enn á langinn þýðir það ófullnægjandi lánafyrirgreiðslur, viðvarandi efnahagsleg vandkvæði og tafir í atvinnuuppbyggingu og verðmætasköpun. Allt hefur það slæm áhrif á efnahag heimila landsins, velferð þjóðarinnar og lífskjör. Með því að hafna samningunum og neita ríkisábyrgð væri tekin mikil efnahagsleg og pólitísk áhætta.

Áhættusækni hluta þjóðarinnar hefur komið okkur í þann vanda sem við glímum nú við. Icesave-málið allt er afsprengi slíkrar hegðunar og eitt er víst að þegar kemur að hag þjóðarinnar er slík hegðun engan veginn ásættanleg. Það ættum við Íslendingar að hafa lært af biturri reynslu. Icesave-málið hefur reynt á þjóðina og siðferðileg álitamál því tengd hafa verið henni erfið. Þörfin fyrir stöðugleika og gegnsæjar lausnir er rík og krafa þjóðarinnar er að við sýnum að hún er heiðarleg og stendur við skuldbindingar sínar og axlar ábyrgð á verkum sem unnin hafa verið í nafni hennar. Áföll tengd hruninu hafa grafið undan því trausti sem Íslendingar nutu í alþjóðlegu samstarfi og það traust verðum við að vinna að nýju. Það er okkur nauðsynlegt í uppbyggingarstarfinu. Nýta þarf næstu ár vel til þess að snúa slæmu áliti við og vinna traust að nýju.

Virðulegi forseti. Við göngumst undir ábyrgð vegna skuldbindinga Tryggingarsjóðsins gagnvart breska og hollenska ríkinu þótt við viðurkennum ekki að okkur beri lagaleg skylda til þess eða að það sé sanngjarnt að við berum ábyrgð á því ein. Næstu ár verða nýtt til þess að afla þeirri skoðun Íslendinga fylgi að lagaumgjörð Evrópusambandsins hafi ekki gert ráð fyrir því að heilt bankakerfi þjóðar hryndi og að regluverkið þurfi endurskoðunar við.

Nú um stundir eru Íslendingar einir um þessa skoðun en fram hefur komið vilji viðsemjenda okkar til að ræða málefni lánasamninganna. Yfirlýsingin sem fjármálaráðherrar Íslands, Hollands og Bretlands lögðu fram í sameiningu hefur mikið vægi hvað það varðar. Með yfirlýsingunni er staðfest að aðilar séu tilbúnir til að ræða saman á næstu árum um málið og heitið er samstarfi í anda góðrar trúar um að leiða öll álitaefni tengd lánasamningum farsællega til lykta. Yfirlýsing fjármálaráðherranna vegur þungt og hefur mikið pólitískt vægi um áframhaldandi framgang málsins. Það er nauðsynlegt að ljúka málinu.

Verði Icesave-deilan óleyst áfram skapar það viðvarandi efnahagsleg vandkvæði hér á landi og viðheldur óvissu sem dregur úr möguleikum atvinnulífsins til að fá aðgang að ódýru lánsfé, sem veldur aftur samdrætti í efnahagslífinu og tefur enn fyrir endurreisn.

Með frumvarpinu sem hér er til umræðu er að mínu mati girt nægilega vel fyrir þá efnahagslegu og lagalegu óvissu sem vissulega er til staðar og mikilvægustu þættir fyrirvaranna sem settir voru fram með lögum í ágúst hafa verið lagðir til grundvallar frumvarpinu sem meiri hluti fjárlaganefndar leggur til að samþykkt verði óbreytt.