138. löggjafarþing — 70. fundur,  29. jan. 2010.

fjármálafyrirtæki.

343. mál
[12:39]
Horfa

efnahags- og viðskiptaráðherra (Gylfi Magnússon):

Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breyting á lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, með síðari breytingum. Það er á þskj. 614 og er 343. mál þingsins.

Frumvarp þetta er samið af nefnd sem þáverandi viðskiptaráðherra skipaði 29. desember 2008 til að fara yfir lög á sviði fjármálamarkaðar. Skipunin kom að gefnu tilefni í kjölfar fjármálaáfallsins á haustdögum 2008 er augu manna beindust óhjákvæmilega nokkuð að því hvort eitthvað í innlendu regluverki eða umgjörð fjármálamarkaðarins kynni að hafa brugðist eða hvort bæta mætti virkni þess, ekki síst með það að markmiði að komið yrði í veg fyrir að sambærilegir erfiðleikar endurtækju sig í nýendurreistu bankakerfi síðar. Samkvæmt skipunarbréfi var nefndinni ætlað að huga sérstaklega að því hvort tilefni væri til að endurskoða ákvæði um viðskipti starfsmanna fjármálafyrirtækja við slík fyrirtæki, töku hlutabréfa fjármálafyrirtækja sem veð gegn láni, hlutverk, hæfisskilyrði og reglur stjórna, eignarhald, takmarkanir á stórum áhættum, eins og það er kallað, og náin tengsl. Skyldi nefndin hafa til hliðsjónar þá vinnu sem fram færi á vegum Evrópusambandsins í tengslum við breytingar á reglum vegna fjármálaáfallsins.

Þáverandi ríkisstjórn ákvað í nóvember 2008 að fá reyndan bankaeftirlitsmann til að leggja mat á lagaumhverfi og framkvæmd fjármálaeftirlits á Íslandi og gera tillögur um nauðsynlegar úrbætur. Var matið hluti af samkomulagi stjórnvalda og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Fyrrum forstjóri finnska fjármálaeftirlitsins, Kaarlo Jännäri, var fenginn til verksins. Hann var einn af yfirmönnum finnska seðlabankans um tíma og hefur víðtæka reynslu af alþjóðlegri bankastarfsemi, m.a. vegna starfa fyrir Alþjóðagjaldeyrissjóðinn, OECD og evrópska Seðlabankann.

Kaarlo Jännäri var einkum falið að meta regluverk varðandi lausafjárstýringu, lán til tengdra aðila, stórar áhættuskuldbindingar, krosseignatengsl og loks mat á hæfi eigenda og stjórnenda fjármálafyrirtækja. Samkomulag varð um að matsskýrslan yrði gerð opinber og að hún skyldi vera tilbúin í lok mars 2009. Gekk það eftir og er skýrslan m.a. aðgengileg á vefsíðu forsætisráðuneytis.

Í skýrslunni er að finna fjölda ábendinga um atriði sem betur mega fara í lagaumhverfi og framkvæmd fjármálaeftirlits á Íslandi, en eftirfarandi eru helstu tillögur Kaarlos Jännäris:

1. Fækka ber ráðuneytum sem sinna málefnum fjármálamarkaðar á Íslandi.

2. Sameina ber Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitið eða a.m.k. setja þessar stofnanir undir einn hatt líkt og tíðkast í Finnlandi, á Írlandi og raunar fleiri löndum.

3. Auka ber valdheimildir Fjármálaeftirlitsins og hvetja stofnunina til að beita þeim af meiri krafti.

4. Koma ber upp útlánaskrá hjá Fjármálaeftirlitinu til að draga úr útlánaáhættu í fjármálakerfinu og til að betri yfirsýn fáist yfir stórar áhættuskuldbindingar á landsvísu.

5. Setja ber strangari reglur um stórar áhættuskuldbindingar, lánveitingar til tengdra aðila og hæfi eigenda og framfylgja þeim af krafti.

6. Fjölga ber vettvangskönnunum hjá eftirlitsskyldum aðilum til að styðja við skýrslugjöf til Fjármálaeftirlitsins og úttektir þess sem byggja á innsendum gögnum, einkum að því er varðar útlánaáhættu, lausafjáráhættu og gjaldeyrisáhættu.

7. Innstæðutryggingakerfið verður að endurskoða og bæta, í nánu samhengi við þróun mála á þessu sviði innan Evrópusambandsins.

8. Virk þátttaka í alþjóðlegu samstarfi á sviði löggjafar og eftirlits með fjármálastarfsemi er mikilvæg, einkum innan EES og Evrópusambandsins.

Í frumvarpi þessu er að finna margvíslegar tillögur um breytingar á lögum um fjármálafyrirtæki. Er hér um að ræða eftirfylgni við niðurstöður í töluliðum 3–5 hér að framan. Fyrir Alþingi liggur jafnframt frumvarp til laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta til þess að fylgja eftir tillögum skv. 7. tölulið.

Við þá breytingu sem varð á verkefnum innan stjórnsýslunnar þann 1. október sl. má segja að hrint hafi verið í framkvæmd tölulið 2, þ.e. bæði Fjármálaeftirlit og Seðlabanki Íslands heyra nú stjórnskipulega undir sama ráðherra, þann sem hér stendur.

Töluliður 6 um aukinn fjölda vettvangskannana er á verksviði Fjármálaeftirlitsins sem er að endurskipuleggja rekstur sinn og hefur m.a. tekið fyrirkomulag vettvangskannana til skoðunar. Ráðuneytið hefur, eins og mannskapur leyfir, lagt áherslu á að taka þátt í alþjóðlegu samstarfi á sviði löggjafar um fjármálastarfsemi og mun gera það áfram.

Mun ég nú, hæstv. forseti, fjalla um helstu breytingar og nýmæli frumvarpsins.

Til að auðveldara sé að átta sig á merkingu hugtaka sem þegar er að finna á víð og dreif í gildandi lögum er í frumvarpinu lagt til að hugtökin verði færð í sérstaka grein þar sem merking þeirra er skýrð. Farið hefur verið yfir hugtökin með tilliti til frumtexta þeirra og þau lagfærð. Á þetta einkum við um skilgreiningar á hugtökunum náin tengsl og hópur tengdra viðskiptamanna. Sérstök athygli er vakin á því að gerð er tillaga um skilgreiningu á hugtakinu framkvæmdastjóri. Þykir það nauðsynlegt í ljósi þess að ekki er í reynd um að ræða samræmda notkun á heiti yfir helstu stjórnendur fjármálafyrirtækja.

Fjármálaeftirlitið fær auknar eftirlitsheimildir. Fjölgað er þeim ákvæðum þar sem Fjármálaeftirlitið fær heimildir til að leggja mat á rekstur eða hegðun eftirlitsskylds aðila. Er það gert með ýmsum hætti, m.a. að eftirlitsskyldum aðilum sé gert að setja sér sjálfir reglur sem Fjármálaeftirlitið staðfestir, að Fjármálaeftirlitið setji sjálft reglur eða með breytingum á ákvæðum laganna

Ábyrgð og hlutverk innri endurskoðunardeilda og áhættustýringar er aukið. Lagðar eru til auknar hæfiskröfur til þeirra sem veita innri endurskoðunardeildum forstöðu og stjórnum fjármálafyrirtækja gert skylt að taka athugasemdir innri endurskoðunar formlega fyrir á stjórnarfundum. Enn fremur eru lagðar þær kvaðir á innri endurskoðun að tilkynna Fjármálaeftirlitinu um þær athugasemdir sem lagðar hafa verið fyrir stjórn.

Lagðar eru til töluverðar breytingar á ákvæðum um áhættustýringu. Verður fjármálafyrirtækjum gert skylt að framkvæma regluleg álagspróf og skjalfesta niðurstöður þeirra. Þá er Fjármálaeftirlitinu heimilað að setja reglur um staðsetningu áhættustýringar í stjórnskipulagi fjármálafyrirtækja og þrengd eru tímamörk starfstíma sem endurskoðunarfyrirtæki hafa vegna starfa sinna fyrir einstök fjármálafyrirtæki, þ.e. því eru settar skorður að sama endurskoðunarfyrirtækið geti árum saman sinnt einu tilteknu fjármálafyrirtæki.

Í frumvarpinu er lagt til að haldin verði sérstök skrá um stærri lántakendur. Skulu fjármálafyrirtæki halda sérstaka skrá yfir þá aðila sem þau eiga skuldbindingar á hendur. Til að utanumhald slíkrar skrár verði ekki um of íþyngjandi eru tilgreind þau skilyrði sem þurfa að vera fyrir hendi til að lántakendur eða aðrir sem fjármálafyrirtæki eiga kröfur á lendi á skránni. Megintilgangur skrárinnar er að tryggja að eftirlitsaðilar, í þessu tilviki Fjármálaeftirlitið og Seðlabanki Íslands, geti haft nægilega yfirsýn yfir stöðu þeirra viðskiptamanna fjármálafyrirtækja sem eru það kerfislega mikilvægir, eins og það er kallað, eða stórir að áföll í rekstri þeirra kunni að hafa áhrif út fyrir viðskiptasamband þeirra og viðkomandi fjármálafyrirtækja. Ásamt þeim tillögum sem lagðar eru til annars staðar í frumvarpinu, einkum að því er varðar tengsl viðskiptamanna og auknar skyldur sem lagðar eru á eftirlitsskylda aðila til að tengja aðila saman, er þess vænst að tillaga þessi megi verða til þess að fyrr sé unnt að koma auga á atburðarás sem kann að leiða til kerfisáhættu og þá vitaskuld einnig koma í veg fyrir að sú atburðarás gangi eftir.

Aðilum sem ekki lúta eftirliti Fjármálaeftirlitsins en lenda á skuldbindingaskrám, t.d. stórum verslunarkeðjum, útgerðarrisum eða eignarhaldsfélögum sem ekki eru eftirlitsskyldir aðilar samkvæmt lögum um fjármálaeftirlit, verður skylt að veita eftirlitinu upplýsingar um allar skuldbindingar sínar hér á landi sem erlendis. Slík skrá er mikilvægt verkfæri til að unnt sé að tengja saman aðila og leggja mat á kerfislæg áhrif komi til erfiðleika í rekstri þeirra. Hér er um mikilvægt nýmæli að ræða því að ekki hafa áður verið heimildir í lögum til að krefja slíka aðila um svona upplýsingar í tengslum við eftirlit á fjármálamarkaði. Það þarf varla að vekja athygli á því að þetta nýmæli felur m.a. í sér að nú geta eftirlitsaðilar betur skoðað áhættu sem tengist tilteknum stórum viðskiptavinum bankanna með því að fá upplýsingar frá viðskiptavinunum beint en það liggur í hlutarins eðli að það er mjög erfitt fyrir aðila eins og Fjármálaeftirlit eða Seðlabanka að þurfa eingöngu að treysta því sem kemur frá þessum fyrirtækjum fyrir milligöngu fjármálafyrirtækjanna en geta ekki sótt þangað upplýsingar beint ef þeim þykir það þurfa.

Skerpt er á ákvæðum um heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti. Lögð verður sú skylda á Fjármálaeftirlitið að gefa út reglur um heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti. Breyting þessi miðar að því að styrkja möguleika eftirlitsins til að fylgja eftir áliti sínu um hegðun fjármálafyrirtækja á markaði betur en nú er, t.d. með auknum möguleikum til álagningar stjórnvaldssekta.

Lögð eru til ný ákvæði um meðferð upplýsinga um viðskiptamenn. Reynt er að tryggja að enginn hafi aðgang að slíkum upplýsingum nema sá sem hefur tilefni til vinnu sinnar vegna. Viðskiptamenn fjármálafyrirtækja munu eiga rétt á að fá upplýsingar um alla þá sem skoðað hafa upplýsingar um þá í kerfum fyrirtækjanna. Fyrirmyndin að þessu fyrirkomulagi er m.a. sótt til íslenska heilbrigðiskerfisins.

Þrengd eru tímamörk sem fjármálafyrirtæki hafa til að afsetja svokallaðar fullnustueignir. Í gildandi lögum eru mjög rúmir tímafrestir til sölu slíkra eigna. Eðlilegt er, nú þegar fjármálafyrirtæki hafa þurft að leysa til sín að verulegu eða öllu leyti heilu fyrirtækin, að settur sé það þröngur tímarammi til sölu slíkra fyrirtækja að ekki skapist hætta á óeðlilegu samráði eða samstarfi á milli fyrirtækja í eigu fjármálafyrirtækja eða að önnur sambærileg samkeppnisvandamál verði til staðar. Þá er þessum þrengri tímaramma einnig ætlað að tryggja að fjármálafyrirtæki einbeiti sér að kjarnastarfsemi sinni.

Skilyrði fjármálafyrirtækja til að mega eiga eigin hluti eru þrengd og skilgreind mun nánar. Þannig gerir tillaga frumvarpsins ráð fyrir því að samanlagður eignarhlutur fjármálafyrirtækis og dótturfélaga þess megi ekki nema hærri fjárhæð að nafnvirði en 10% af nafnvirði innborgaðs hlutafjár eða stofnfjár fyrirtækis. Tillagan miðar einnig að því að tryggja að ekki sé hægt að koma eignarhlutum fyrir í dótturfélögum og þannig fara á svig við reglur um hámarkseiginhluti. Í gildandi lögum er ekki fjallað um áhrif ákvæðanna á dótturfélög. Fjármálafyrirtækjum verður skylt að tilkynna til Fjármálaeftirlitsins án tafar ef viðkomandi eignast meira af hlutafé eða stofnfé vegna lúkningar viðskipta. Eftirlitið getur veitt allt að þriggja mánaða frest til að koma eignarhlut niður í lögmælt mark. Þá er það nýmæli að taka skal tillit til framvirkra kaup- og sölusamninga og annarra afleiðusamninga sem fjármálafyrirtæki hefur gert um eigin hlutabréf. Verði breytingar þessar samþykktar munu því eignarhlutur dótturfélaga og samningar utan efnahags um eigin hlutabréf teljast með við mat á því hvort fjármálafyrirtæki fari umfram fyrrnefnda 10%-reglu.

Í frumvarpinu er blátt bann lagt við lánveitingum með veði í eigin hlutabréfum eða stofnfjárbréfum. Taka reglurnar jafnt til móður- og dótturfélaga. Með ákvæðinu er reynt að stemma stigu við því að bókhaldslegar reikningskúnstir eða önnur glæfrastarfsemi sé nýtt til þess að gefa falska mynd af fjárhagslegum styrk fjármálafyrirtækja.

Settar eru þröngar skorður við lánveitingum til stjórnarmanna, framkvæmdastjóra og lykilstarfsmanna, og Fjármálaeftirlitinu falið víðtækara hlutverk við eftirlit með slíkum viðskiptum.

Fjármálaeftirlitið setur reglur um hvernig lán sem tryggð eru með veði í eignarhlutum í öðrum fjármálafyrirtækjum koma til útreiknings á áhættu- og eiginfjárgrunni.

Reglur um stórar áhættuskuldbindingar eru skýrðar og þrengdar. Snúið er við sönnunarbyrði við mat á því hverjir teljist tengdir viðskiptamenn þannig að fjármálafyrirtæki verða að geta sýnt fram á það með fullnægjandi hætti að aðilar séu ekki tengdir. Að öðrum kosti mega þau eiga von á stjórnvaldssekt. Enn fremur verður Fjármálaeftirlitinu heimilt að gera kröfur um lægra hlutfall áhættuskuldbindinga hjá einstökum fjármálafyrirtækjum, t.d. þeim sem vaxa verulega umfram meðaltal. Annað dæmi um öfuga sönnunarbyrði er að finna í ákvæðum frumvarpsins um virka eignarhlutinn. Þar getur Fjármálaeftirlitið hafnað því að samþykkja kaup aðila á virkum eignarhlut ef eftirlitið telur vafa leika á því hver sé hinn raunverulegi kaupandi. Á þetta t.d. við í þeim tilvikum að eignarhald á kaupanda er óljóst vegna fjölda eignarhaldsfélaga.

Gerðar verða auknar kröfur til stjórnarmanna, ábyrgð þeirra á eftirliti með rekstri aukin og bann sett við svokölluðum starfandi stjórnarformönnum. Fjármálaeftirlitinu er ætlað aukið eftirlitshlutverk með starfi stjórna.

Settar eru reglur um viðskipti fjármálafyrirtækja við starfsmenn og kveðið á um opinbera birtingu slíkra reglna.

Í frumvarpinu eru lagðar til reglur um hvernig standa má að hvatakerfum, kaupaukakerfum, og um starfslokasamninga. Ekki síst vegna efnahags- og fjármálakreppunnar hafa afkomutengd hvatakerfi í fjármálafyrirtækjum verið mikið í sviðsljósinu, bæði hér á landi sem og erlendis. Þegar hafa verið gefin út tilmæli Evrópusambandsins um slík kerfi og má fastlega reikna með því að ekki líði á löngu þar til fyrir liggi ákveðnar tillögur sambandsins um fyrirkomulag slíkra umbunar- eða hvatakerfa. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að Fjármálaeftirlitið setji reglur um hvatakerfi til þess að ekki þurfi að taka ákvæði laganna til sífelldrar endurskoðunar eftir því sem umræður og reglur þróast á alþjóðlegum vettvangi. Þá leggur frumvarpið til að hömlur skuli lagðar á það hvernig staðið skuli að starfslokasamningum við framkvæmdastjóra og lykilstarfsmenn. Í fyrsta lagi verður óheimilt að gera starfslokasamning við fráfarandi framkvæmdastjóra nema hagnaður hafi verið af rekstri samfellt þrjú síðustu starfsár hans og í öðru lagi takmarkar tillaga frumvarpsins bæði form og tímalengd starfslokasamninga.

Áður en ég lýk máli mínu vil ég, hæstv. forseti, fara nokkrum orðum um það sem almennt er nefnt bankaleynd.

Ekki síst í kjölfar hruns bankanna haustið 2008 hefur hugtakið bankaleynd verið nokkuð í umræðunni hér á landi. Í samfélaginu hafa heyrst háværar raddir um mikilvægi gagnsæis, m.a. um rétt almennings til að fá upplýsingar um hvað gerðist í aðdraganda hrunsins og að sá réttur sé t.d. ríkari en þeirra sem bera við bankaleynd.

Á nýliðnu hausti hélt ráðuneytið ráðstefnu um bankaleynd í samráði við Háskóla Íslands. Þá fékk ráðuneytið sérfræðing í fyrravor til að vinna skýrslu um bankaleynd. Í skýrslunni er að finna yfirlit yfir ákvæði íslenskra laga um trúnaðar- og þagnarskyldu fjármála- og eftirlitsstofnana og samanburð við sambærilegar reglur í Danmörku, Noregi, Þýskalandi og Bretlandi. Jafnframt var gerður almennur samanburður á íslenskum reglum og reglum Sviss, Lúxemborgar og Liechtenstein, sem þekkt eru fyrir ríka bankaleynd. Höfundur skýrslunnar kemst að þeirri niðurstöðu að ákvæði íslenskra laga um trúnaðar- og þagnarskyldu fjármála- og eftirlitsstofnana séu í aðalatriðum sambærileg reglum samanburðarríkjanna.

Við samningu þessa frumvarps voru skoðuð sérstaklega ákvæði laganna um þagnarskyldu, en þau er einkum að finna í 58.–60. gr., og hvort ástæða væri til að leggja til breytingar á greinunum. Rétt er að hafa í huga að bankaleynd er ekki skilgreint hugtak en margvísleg rök búa að baki reglunum. Einkum má nefna vernd samningssambands aðila og samningsfrelsi. Þá má nefna vernd viðskiptahagsmuna auk verndar trúnaðarsambands sérfræðistétta við viðskiptavini og síðast en ekki síst vernd þeirra grundvallarréttinda sem felast í friðhelgi til einkalífs skv. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. laga um mannréttindasáttmála Evrópu. Jafnframt er rétt að hafa í huga að reglur um bankaleynd sæta margvíslegum undantekningum vegna aukins eftirlits sem ekki síst byggjast á almannahagsmunum, t.d. vegna fjármála-, samkeppnis- og skatteftirlits og vegna baráttu gegn öðrum refsiverðum brotum, m.a. baráttu gegn peningaþvætti.

Við athugun á því hvort ástæða væri til að leggja til breytingar á ákvæðum laganna um þagnarskyldu eða bankaleynd sem, líkt og fyrr segir, hefur verið nokkuð í umræðunni vegna hruns bankanna þótti rétt að skoða nánar til hvaða úrræða stjórnvöld hafa þegar gripið í þessu sambandi þar sem þagnarskyldu hefur verið vikið til hliðar. Hér má nefna setningu laga um embætti sérstaks saksóknara, nr. 135/2008, og lög um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, nr. 142/2008. Jafnframt var haft í huga mikilvægi þess að almenningur hefði traust á fjármálakerfinu heildstætt séð en svo virðist sem ákvæði íslenskra laga um trúnaðar- og þagnarskyldu fjármála- og eftirlitsstofnana séu í aðalatriðum sambærileg reglum nágrannalandanna, sbr. niðurstöður áðurnefndrar skýrslu. Eftir nokkuð ítarlega skoðun og með vísan í allt framangreint var ákveðið, við samningu þessa frumvarps, að ekki væri þörf á að gera breytingar á þagnarskylduákvæðum laganna.

Í víðu samhengi leiddi athugunin hins vegar til þeirrar niðurstöðu að ástæða kynni að vera til að heimila frekari upplýsingaskipti milli eftirlitsaðila en nú er, einkum með það að markmiði að styrkja eftirlit enn frekar og stöðugleika fjármálakerfisins. Hér mætti nefna rýmri heimildir Fjármálaeftirlitsins til miðlunar upplýsinga, t.d. til skattyfirvalda og Samkeppniseftirlitsins, en slíkar heimildir yrðu eðli máls samkvæmt að vera gagnkvæmar. Rýmkun slíkra heimilda mundi kalla á mótun sérstakra samskiptareglna hlutaðeigandi eftirlitsaðila, sem stofnað yrði til á grundvelli sérstakra samstarfssamninga. Þar væri kveðið á um ýmsa þætti sem varða samstarf og nákvæmlega skilgreind regluleg upplýsingaskipti á milli aðila. Fyrirmyndar mætti leita í lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, þar sem kveðið er á um regluleg samskipti við Seðlabanka Íslands á grundvelli sérstaks samstarfssamnings og í lögum um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001, um upplýsingaskipti milli Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins. Í báðum tilvikum, þ.e. bæði í lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og lögum um Seðlabanka Íslands, er áskilið að upplýsingar sem veittar eru séu háðar þagnarskyldu.

Verði niðurstaðan sú að vilji standi til þess að heimila frekari upplýsingaskipti milli eftirlitsaðila en nú er, til samræmis við það sem að framan er reifað, má sjá að slíkt mundi ekki krefjast breytinga á þagnarskylduákvæðum laga nr. 161/2002 heldur kalla á breytingar annarra laga, m.a. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998.

Hæstv. forseti. Ég legg til að máli þessu verði að umræðu lokinni vísað til 2. umr. og hv. viðskiptanefndar.