dómstólar.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breyting á dómstólalögum, nr. 15/1998. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar frá því fyrirkomulagi sem gildir um skipun dómara. Vil ég gera örstutt grein fyrir undirbúningi málsins sem staðið hefur í tæpt ár.
Þann 3. mars 2009 skipaði sú sem hér stendur þriggja manna nefnd til að vinna að því að móta tillögur um setningu nýrra reglna um skipan dómara. Var það gert í samræmi við verkefnaskrá þeirrar ríkisstjórnar sem þá sat. Nefndin var skipuð þeim Guðrúnu Erlendsdóttur, fyrrverandi hæstaréttardómara, sem jafnframt var formaður nefndarinnar, Hákoni Árnasyni hæstaréttarlögmanni og Ómari H. Kristmundssyni stjórnmálafræðingi, dósent við Háskóla Íslands. Fulltrúum almennings og félagasamtaka var einnig gefinn kostur á að koma að vinnunni og var því til viðbótar þriggja manna nefndinni skipaður sérstakur samráðshópur sem í áttu sæti fulltrúar frá ASÍ, BHM, BSRB, Mannréttindaskrifstofu Íslands og Mannréttindastofnunar Háskóla Íslands.
Hugmyndin að baki skipan nefndar og sérstaks samráðshóps var sú að lagðar yrðu fram mótaðar tillögur um framtíðarfyrirkomulag við skipun dómara sem hlotið hefðu umræðu á breiðum grundvelli og að fulltrúar þeirra öflugu hagsmunasamtaka og stofnana sem ég nefndi áðan, hefðu tækifæri til að hafa áhrif á tillögugerðina á frumstigum hennar. Auk þess að hafa sér til ráðgjafar samráðshóp, leitaði nefndin til annarra álitsgjafa, m.a. úr hópi dómara, lögmanna og háskólamanna.
Nefndin undir forustu Guðrúnar Erlendsdóttur skilaði tillögum sínum í skýrslu til ráðherra 7. október 2009. Var hún að lokinni kynningu í ríkisstjórn kynnt almenningi á vefsíðu ráðuneytisins með fréttatilkynningu þann 10. október 2009. Var áhugasömum gefinn kostur á að koma með ábendingar um tillögu nefndarinnar. Reyndar bárust ráðuneytinu ekki margar ábendingar þegar upp var staðið.
Að loknu þessu ferli var réttarfarsnefnd falið að semja frumvarp á grundvelli tillagna nefndarinnar. Er afrakstur þeirrar vinnu í því frumvarpi sem hér er til umræðu og byggir frumvarpið í öllum meginatriðum á upphaflegum tillögum þótt reyndar hafi verið vikið frá nokkrum atriðum við endanlega útfærslu. Mun ég hér greina frá þeim helstu breytingum sem lagðar eru til í frumvarpinu en jafnframt mun ég gera grein fyrir upphaflegu tillögunum nefndarinnar þegar það á við.
Í fyrsta lagi er í frumvarpinu sem og upphaflegum tillögum ekki gert ráð fyrir breytingu á þeirri tilhögun að dómsmálaráðherra skipi dómara. Gert er ráð fyrir því að dómsmálaráðherra fari enn með hið formlega skipunarvald. Hins vegar eru lagðar til verulegar takmarkanir á skipunarvaldi dómsmálaráðherra. Umræðan um það hvernig eða hver skuli skipa dómara, er ekki ný af nálinni. Það er skiljanlegt í ljósi þess mikilvæga hlutverks sem dómarar gegna í samfélagi okkar. Dómendur fara með dómsvaldið, sem er einn þátta ríkisvaldsins. Þótt stjórnskipan Íslands byggist á þrígreiningu ríkisvaldsins, svo sem kveður á um í 2. gr. stjórnarskrárinnar, eru mörkin á milli hinna þriggja þátta ekki ávallt skýr. Hér ber þó að hafa í huga ákvæði stjórnarskrárinnar sem tryggja hlutleysi dómenda í störfum sínum og að hér starfi sjálfstæðir og óháðir dómstólar.
Talið er að það fyrirkomulag að ráðherra skipi dómara brjóti ekki í bága við alþjóðlegar skuldbindingar á sviði mannréttinda. Á vettvangi Sameinuðu þjóðanna hefur þó ekki verið talið æskilegt í réttarríki að það sé á valdi eins pólitísks ráðherra að ákveða hverjir verði dómarar og hafa út frá því spunnist hugmyndir um stofnun dómnefnda til að meta hæfi umsækjenda.
Í flestum vestrænum löndum eru það ríkisstjórnirnar sem tilnefna dómara að fengnu áliti dómnefnda. Það er síðan misjafnt hvaða gildi slík álit hafa við ákvarðanatöku ráðherra eða ríkisstjórna þegar til kastanna kemur.
Þau sjónarmið hafa einnig verið nefnd að ef dómarar ættu valið sjálfir, kynnu þeir að líta frekar til samstarfsmanna sinna og þar með kynni dómarahópurinn að verða of einsleitur. Best færi á því að ábyrgðin sé hjá þeim sem sæki beint eða óbeint umboð sitt til þjóðarinnar. Með það í huga kæmi reyndar til greina að fela Alþingi einfaldlega að kjósa dómara. Slík skipan mála væri hins vegar á skjön við það sem gerist og gengur í nágrannalöndum okkar.
Þingmannafrumvörp hafa verið lögð fram hér á hinu háa Alþingi sem gera einmitt ráð fyrir því að Alþingi komi ávallt að vali á hæstaréttardómurum með samþykki 2/3 hluta alþingismanna í hvert sinn sem nýr hæstaréttardómari er skipaður.
Ef litið er til nágrannaríkja okkar er skipunarvaldið í höndum framkvæmdarvaldsins og eru í Danmörku og Noregi starfandi dómnefndir eða tilnefningarráð sem skipaðir eru fulltrúum dómara, lögmanna og almennings til mótvægis. Er hér komin fyrirmyndin að þeim tillögum sem finna má í styrkingu dómnefndar, bæði í upphaflegri skýrslu og í þessu frumvarpi. Í hvorugu ríkjanna er þó gert ráð fyrir aðkomu þingsins líkt og gert er ráð fyrir í því frumvarpi sem er til umræðu nú.
Í Danmörku hefur verið gengið út frá því að ráðherra geti ekki nema í algjörum undantekningartilvikum vikið frá tillögu dómnefndar og honum yrði rétt að hafa áður samráð við fastanefnd þjóðþingsins sem fjallar um málefni á sviði réttarfars.
Í Noregi mælir dómnefndin með þremur umsækjendum, skipar þeim í röð eftir hæfni og rökstyður niðurstöðu sína en ríkisstjórnin er ekki bundin af henni. Í reynd mun það hins vegar vera óhugsandi að ríkisstjórn gangi gegn tillögum nefndarinnar.
Þess ber að geta að í Svíþjóð eru stöður dómara æðsta dómstól landsins ekki auglýstar en ríkisstjórn ber ábyrgð á að skipa í þær. Sýnir þetta glögglega ólíka nálgun sem unnt er að viðhafa við skipun dómara.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að valdi ráðherra verði sett veruleg takmörk með því að gefa áliti dómnefndarinnar aukið vægi, auk þess sem gert er ráð fyrir aðkomu Alþingis í ákveðnum tilvikum. Þannig er lagt til að óheimilt sé að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefur ekki talið hæfastan meðal umsækjenda, hvort heldur einn eða samhliða öðrum. Þó megi víkja frá þessu fyrirkomulagi ef Alþingi samþykkir tillögu ráðherra um að skipa annan nafngreindan umsækjanda.
Vík ég nú að öðru atriði sem mælt er fyrir í frumvarpinu en það er um samþykki Alþingis ef dómsmálaráðherra vill skipa annan nafngreindan umsækjanda en dómnefndin hefur talið hæfastan. Kemur að þeirri spurningu hvort tiltekinn fjöldi alþingismanna þurfi að samþykkja val ráðherra eða hvort einfaldur meiri hluti nægi. Upphaflegar tillögur nefndarinnar gera ráð fyrir að til þess þurfi að koma samþykki aukins meiri hluta alþingismanna eða þriggja fjórðu hluta. Segir í skýrslunni að hér sé um nokkurs konar neyðarhemil að ræða. Líkur séu á því að það fæli ráðherra frá því að skipa ómálefnalega í embætti ef hann veit að þá kemur Alþingi til sögunnar. Máli skiptir hvernig málsmeðferð verði á Alþingi, þannig að flokkspólitík komi sem minnst við sögu, eins og segir í skýrslu nefndarinnar.
Í frumvarpinu er þó ekki gert ráð fyrir því að afla þurfi samþykkis aukins meiri hluta á Alþingi svo sem nefndin lagði til. Er lagt til að nægilegt sé að tillaga ráðherra fái einfaldan meiri hluta atkvæða þingmanna. Er horft til þess að áskilnaður um aukinn meiri hluta atkvæða yrði til þess að reglan yrði í reynd óvirk og hefði í för með sér að dómnefndin færi í reynd með veitingarvaldið, en ekki ráðherra.
Um þetta atriði kunna vissulega að vera skiptar skoðanir og býst ég fastlega við að þetta atriði verði skoðað sérstaklega við þinglega meðferð málsins í allsherjarnefnd.
Í þriðja lagi er gert ráð fyrir því í frumvarpinu að sömu reglur gildi um skipan hæstaréttardómara og héraðsdómara þannig að dómnefnd meti hæfni allra umsækjenda um dómaraembætti eins og lagt var til í skýrslu nefndarinnar. Þar með metur dómnefndin hæfni héraðsdómara líkt og hún hefur gert hingað til, en einnig hæfni umsækjenda um embætti hæstaréttardómara.
Til upprifjunar skal þess getið að núverandi löggjöf mælir fyrir um að dómsmálaráðherra skipar héraðsdómara að fengnu áliti dómnefndar og gerir tillögu til forseta Íslands um skipun hæstaréttardómara að fenginni umsögn Hæstaréttar.
Í fjórða lagi er lagt til að fjölgað verði í dómnefndinni sem ætlað er að skila ráðherra faglegu og rökstuddu mati um alla umsækjendur um dómaraembætti. Er í skýrslu nefndarinnar lagt til að hún verði skipuð dómurum, lögmanni og tveimur fulltrúum almennings. Fjölgun í dómnefndinni er rökrétt framhald þess að henni er gefið aukið vægi eins og ég kom að hér áðan.
Virðulegi forseti. Það er sérstakt úrlausnarefni að finna út úr því hvernig velja skuli fulltrúa almennings í þessu samhengi. Nefndin leggur til í skýrslu sinni að fulltrúar almennings þurfi ekki að vera lögfræðingar en geti verið það. Tilgangurinn með því að þeir eigi sæti í nefndinni sé að fá víðara sjónarhorn. Þeir eigi að hafa víðtæka þekkingu á samfélagsmálum og vera vel metnir borgarar. Þá má ekki tilnefna á pólitískum grundvelli og geri nefndin tillögu að þeir verði tilnefndir af Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Mannréttindaskrifstofu Íslands eða öðrum hagsmunasamtökum.
Til fróðleiks má geta þess að í Danmörku mun það vera samband sveitarfélaga og samráð um almannafræðslu sem tilnefna sinn aðilann hvort til starfa í þarlendri dómnefnd, en þar í landi er löng hefði fyrir starfsemi slíkra félaga og festa sem um það ríkir.
Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að fulltrúi almennings verði einn og hann verði kosinn af Alþingi. Á það rætur að rekja til þess að ekki er hlaupið að því að finna meðal frjálsra félagasamtaka einhver ein samtök sem gætu talist samnefnarar fyrir þau öll, eða a.m.k. flest. Því sé tryggast að fela Alþingi að kjósa fulltrúa almennings enda skapist með því festa og fyrirsjáanleiki auk þess sem á Alþingi sitji þeir fulltrúar almennings sem kjörnir eru til að starfa á þjóðþinginu.
Í greinargerð með frumvarpinu segir að brýnt sé að vanda til þessa vals og fulltrúi verði ekki kosinn á pólitískum grundvelli. Einnig sé nauðsynlegt að hann hafi víðtæka þekkingu á samfélagsmálum og sé að öllu leyti vel metinn borgari. Slíkur áskilnaður er þó ekki gerður í sjálfum lagatextanum enda um ákaflega matskennd atriði að ræða sem erfitt er að koma í lagabúning.
Í fimmta lagi er gert ráð fyrir samræmingu skilyrða þess að vera hæstaréttardómari og héraðsdómari. Þannig verði dómaraefni að teljast hæft til að gegna embættinu í ljósi starfsferils síns og lögfræðilegrar þekkingar. Er hér um samræmingu á orðalagi reglna að ræða og felur þetta ekki í sér efnisbreytingu svo sem fram kemur í greinargerð með frumvarpinu.
Rétt er að geta þess að í upphaflegum tillögum var lagt upp með að lögfest yrðu þau sjónarmið sem gilda ættu við dómnefndir um mat dómnefndar um hæfni umsækjenda. Þessi leið var ekki farin í frumvarpinu að öðru leyti en greint var frá rétt í þessu.
Við vinnslu frumvarpsins komu fram þau sjónarmið að óheppilegt væri að binda um of í lögum frekari sjónarmið en þess í stað eru tiltekin í nýrri greinargerð með frumvarpinu á bls. 9 þau fjölmörgu atriði sem rétt væri að líta til þegar metin er hæfni dómaraefna. Má leiða líkur að því að örðugt yrði að finna þeim stað í lagatexta.
Virðulegi forseti. Ég vil að lokum árétta að hér er um að ræða mikilvægar reglur sem lúta að einum þriggja þátta ríkisvaldsins. Ég teldi því æskilegt að um þær geti ríkt sem breiðust samstaða og sátt.
Ég legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. allsherjarnefndar og 2. umr.
