samkeppnislög.
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á samkeppnislögum, máli nr. 572 á þskj. 963.
Frá þeim tíma sem liðinn er frá haustmánuðum 2008 hefur skapast um það alþjóðleg samstaða að verndun eða efling virkrar samkeppni sé afar mikilvæg í efnahagskreppum. Um þetta er m.a. fjallað í skýrslu norrænna samkeppnisyfirvalda um samkeppni og efnahagskreppur sem birt var síðla árs 2009. Þar kemur fram það mat að virk samkeppni og samkeppnisstefna sé ein af forsendum norræna velferðarkerfisins. Af fjármálakreppum fyrri tíðar megi læra að aðgerðir sem miða að því að viðhalda og efla virka samkeppni stuðla að því að þjóðir vinni sig hraðar en ella upp úr efnahagslægðum og raunar einnig á hinn veginn að aðgerðir sem miða að því að draga úr samkeppni dýpka og lengja efnahagslægðir eða kreppur. Samkeppni milli fyrirtækja sé þannig mikilvæg til þess að hraða efnahagsbata og mynda grundvöll fyrir atvinnusköpun og hagsæld. Telja verður að þessi sjónarmið eigi augljóslega við hér á landi og því er mikilvægt að huga að styrkingu samkeppnislaga. Er þetta frumvarp lagt fram í því skyni.
Í fyrsta lagi er í 1. gr. frumvarpsins lagt til að með kæru til áfrýjunarnefndar samkeppnismála skuli fylgja kærugjald að upphæð 200.000 kr. Ákvarðanir Samkeppniseftirlitsins sæta kæru til áfrýjunarnefndar samkeppnismála en í henni sitja þrír nefndarmenn.
Tilgangur þeirra breytinga sem hér eru lagðar til, er að stuðla að skilvirkni og tryggja að fyrirtæki taki þátt í þeim kostnaði sem fellur á ríkið vegna starfa nefndarinnar. Mál sem fara fyrir nefndina varða ávallt atvinnustarfsemi og af því leiðir að sjaldnast eru einstaklingar aðilar málsins. Hér eiga því ekki við sömu neytendaverndarsjónarmið varðandi málskot til æðra stjórnvalds og verður því að telja réttlætanlegt að málsaðilar taki þátt í að greiða kostnað af umfjölluninni. Jafnframt er eðlilegt að málum sé ekki skotið til áfrýjunarnefndar nema viðkomandi hafi raunverulega hagsmuni af málskotinu, en málskotsgjald stuðlar að því. Þess má geta að svipað fyrirkomulag er í Danmörku en þar tekur áfrýjunarnefndin ekki mál til meðferðar nema málskotsgjald að upphæð 5.000 danskar krónur hafi verið greitt.
Í öðru lagi eru lagðar til nokkrar breytingar á 16. gr. laganna þar sem fjallað er um heimildir Samkeppniseftirlitsins til að grípa til aðgerða.
Með a-lið 2. gr. frumvarpsins er lagt til að í stað orðanna „10., 11. og 12. gr.“ komi: „bannákvæði laga þessara, sáttir eða ákvarðanir sem teknar hafa verið samkvæmt þessum lögum“.
Samkvæmt gildandi samkeppnislögum getur Samkeppniseftirlitið tekið stjórnvaldsákvörðun og beint fyrirmælum til fyrirtækja eða samtaka þeirra sem brotið hafa gegn bannreglum samkeppnislaga. Slík fyrirmæli getur einnig verið að finna í ákvörðunum sem teknar eru vegna samkeppnishamlandi samruna eða í sáttum sem Samkeppniseftirlitið gerir við hlutaðeigandi fyrirtæki skv. 17. gr. f laganna.
Ljóst er að fyrirtæki geta brotið gegn fyrirmælum í ákvörðunum eða sáttum og varða slík brot stjórnvaldssektum. Hins vegar geta brotin verið þess eðlis að nauðsynlegt sé að breyta viðkomandi fyrirmælum til að vinna enn frekar gegn brotum og samkeppnishömlum. Áfrýjunarnefnd samkeppnismála telur að Samkeppniseftirlitið geti breytt skilyrðum fyrir því að heimila samruna ef forsendur hafa breyst og skilyrðin tryggja ekki lengur virka samkeppni, samanber t.d. úrskurð nr. 6/2007. Æskilegt er hins vegar að Samkeppniseftirlitið hafi skýra almenna lagaheimild til að setja ný fyrirmæli þegar ákvörðun eða sátt er brotin.
Með b-lið 2. gr. frumvarpsins er lagt til að nýr málsliður bætist við 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga er heimilar Samkeppniseftirlitinu að grípa til aðgerða gegn aðstæðum eða háttsemi sem kemur í veg fyrir, takmarkar eða raskar samkeppni. Í 17. gr. eldri samkeppnislaga var kveðið á um að samkeppnisráð gæti gripið til aðgerða gegn aðstæðum, samningum, skilmálum eða athöfnum sem hefðu skaðleg áhrif á samkeppni. Orðinu „aðstæður“ var bætt inn í að tilstuðlan efnahags- og viðskiptanefndar sem taldi nauðsynlegt að tryggja að ef upp kæmu aðstæður sem kölluðu á að gripið væri til aðgerða þá hefði samkeppnisráð heimild til þess. Með núgildandi samkeppnislögum var Samkeppniseftirlitinu veitt skýr heimild til þess að krefjast skipulagsbreytinga á fyrirtækjum í þeim tilvikum sem slík aðgerð er nauðsynleg til að stöðva brot á samkeppnislögum. Hins vegar var felld úr gildi framangreind heimild til að grípa inn í aðstæður sem raska samkeppni.
Í þessu frumvarpi er hins vegar lagt til að Samkeppniseftirlitinu verði veitt heimild sem gerir því kleift að grípa til nauðsynlegra aðgerða til að efla samkeppni, þar með talið að skipta upp markaðsráðandi fyrirtækjum án þess að það þurfi að sýna fram á að viðkomandi fyrirtæki hafi gerst brotlegt við bannreglur samkeppnislaga. Samkeppnishömlur geta í vissum tilvikum átt rót sína að rekja til annarra atriða en samruna eða brota fyrirtækja á bannreglum samkeppnislaga. Hugsanlegt er t.d. að fyrirtæki sé í slíkri yfirburðastöðu á markaði að tilvist þess, í óbreyttu formi, geti útilokað eða takmarkað að verulegu leyti samkeppni. Í slíkum tilvikum felst hið samkeppnislega vandamál ekki í brotlegri hegðun viðkomandi fyrirtækis heldur í því að yfirburðastaða þess sem slík raskar samkeppni. Þá geta einkenni á markaði eða háttsemi tiltekinna fyrirtækja dregið úr virkri samkeppni þrátt fyrir að þessi atriði falli ekki nauðsynlega undir bannreglur samkeppnisréttarins. Dæmi um það er háttsemi fyrirtækja á fákeppnismarkaði sem gerir þeim auðveldara að stunda þegjandi samhæfingu, án þess þó að í háttseminni felist samskipti milli viðkomandi fyrirtækja sem leiða til þess að hún falli undir bann við ólögmætu samráði.
Sú röskun á samkeppni sem leitt getur af framangreindu getur verið jafnalvarleg fyrir neytendur og sú takmörkun á samkeppni sem leiðir af broti á bannreglum samkeppnislaga. Sökum þessa hafa ýmis ríki í samkeppnislögum sínum úrræði sem ætlað er að vinna gegn samkeppnishömlum af þessum toga. Slík úrræði ganga mislangt en segja má að kjarni slíkra reglna felist í því að veitt er heimild til þess að breyta tilteknu ástandi eða háttsemi á markaðnum til frambúðar í því skyni að bæta virkni viðkomandi markaðar og efla samkeppni almenningi og atvinnulífinu til hagsbóta. Úrræði þessi eru þannig til viðbótar við bann- og samrunareglur samkeppnisréttarins og eru sett til þess að unnt sé að bregðast við hvers konar háttsemi eða aðstæðum sem takmarka samkeppni og skaðar þar með kjör almennings. Dæmi um slíkar reglur má m.a. finna í norskum, bandarískum og breskum rétti.
Fyrrgreindar breytingar leiða til þess að Samkeppniseftirlitinu verður m.a. heimilt að skipta upp markaðsráðandi fyrirtækjum ef það getur sýnt fram á það með fullnægjandi rökum að staða þeirra á markaðnum feli í sér alvarlega röskun á samkeppni. Verður Samkeppniseftirlitið í því samhengi að skilgreina viðkomandi markað og leiða í ljós með skýrum hætti þær samkeppnishömlur sem um er að tefla. Í slíkum breytingum á skipulagi fyrirtækja felast ekki óeðlileg afskipti af eignarréttindum heldur er um að ræða nauðsynlega aðgerð til þess að vernda mikilvæga almannahagsmuni. Ekkert fyrirtæki getur átt réttmæta kröfu til þess að vera til frambúðar í yfirburðastöðu sem hindrar með alvarlegum hætti virka samkeppni.
Ljóst er hins vegar að aðeins verður gripið til slíkra aðgerða í undantekningartilvikum og uppfylla verður ákvæði 3. málsliðar 2. mgr. um að ekki sé fyrir hendi jafnárangursríkt úrræði sem er minna íþyngjandi. Þá ber að hafa í huga að viðkomandi fyrirtæki geta skotið ákvörðun um breytingu á skipulagi til áfrýjunarnefndar samkeppnismála og eftir atvikum til dómstóla. Í slíkum málum gildir sú undantekningarregla til hagsbóta fyrir viðkomandi fyrirtæki að málskot til dómstóla frestar réttaráhrifum úrskurðar áfrýjunarnefndar samkeppnismála um breytingar á skipulagi þess, samanber 41. gr. samkeppnislaga. Tryggir þetta réttaröryggi viðkomandi fyrirtækja og möguleika til að láta reyna á lögmæti kröfu samkeppnisyfirvalda um breytingar á skipulagi þeirra.
Með þeirri breytingu sem lögð er til á 16. gr. munu möguleikar Samkeppniseftirlitsins til að vinna gegn hamlandi stjórnunar- og eignatengslum milli fyrirtækja hér á landi einnig aukast. Eins verður að telja það sérstaklega mikilvægt að eftirlitið hafi slíkar heimildir í því ástandi sem ríkir á mörkuðum í dag þar sem mörg fyrirtæki hafa verið yfirtekin af fjármálafyrirtækjum í kjölfar efnahagshrunsins en það getur haft veruleg áhrif á helstu samkeppnismarkaði hér á landi.
Með breytingum í c- og d-lið 2. gr. frumvarpsins er verið að aðlaga texta 2. mgr. að þeim breytingum sem lagðar eru til á 1. mgr.
Í þriðja lagi er lagt til að innheimt verði sérstakt gjald, samrunagjald, sem greiða skal við hvern samruna sem tilkynntur er Samkeppniseftirlitinu, óháð stærð þeirra fyrirtækja sem að samrunanum koma eða þeirri vinnu sem Samkeppniseftirlitið lætur í té vegna hans.
Hér á landi verða fjölmargir samrunar ár hvert en aðeins ber að tilkynna samruna til Samkeppniseftirlitsins fari heildarvelta fyrirtækjanna yfir ákveðin mörk. Berist Samkeppniseftirlitinu samrunatilkynning ber því að taka afstöðu til samrunans innan skilgreindra og lögbundinna tímafresta. Að öðrum kosti getur ekki orðið af íhlutun vegna hans. Í þessu felst að ákvörðun um að sameina fyrirtæki yfir ákveðnum stærðarmörkum er um leið ákvörðun um ráðstöfun á rekstrarsvigrúmi Samkeppniseftirlitsins, sem ákveðið er í fjárlögum hvers árs. Vegna hinna lögbundnu fresta ganga þær athuganir fyrir öðrum. Í ljósi þessa er eðlilegt að fyrirtæki sem tilkynnir samruna þurfi að greiða gjald sem gengur þá upp í þann kostnað sem rannsóknin hefur í för með sér.
Sú vinna sem verður af úrvinnslu samrunatilkynninga hjá Samkeppniseftirlitinu er mismikil eftir því um hvers konar samruna er að ræða. Það er því miklum erfiðleikum háð að áætla kostnað við meðferð hvers samruna fyrir sig. Í ljósi þess er lagt til að innheimt verði flatt samrunagjald, að upphæð 250.000 kr., sem greiða skal við afhendingu samrunatilkynningar óháð stærð þeirra fyrirtækja sem að samrunanum koma eða þeirri vinnu sem Samkeppniseftirlitið lætur í té vegna hans. Ljóst er þó að gjaldið mun ekki standa undir kostnaði við eftirlit Samkeppniseftirlitsins, a.m.k. ekki í þeim tilvikum þegar ítarlegrar rannsóknar er þörf.
Samrunagjald er nýmæli hér á landi en ekkert annað Norðurlandanna hefur lögfest ákvæði þar um. Hins vegar er samrunagjald þekkt í ýmsum Evrópulöndum, t.d. í Austurríki, Þýskalandi, Bretlandi og Spáni.
Í fjórða lagi er í 4. gr. frumvarpsins lagt til að Samkeppniseftirlitinu verði veitt heimild til að skjóta úrskurðum áfrýjunarnefndar samkeppnismála til dómstóla en eftirlitið hefur ekki slíka heimild samkvæmt gildandi lögum.
Samkvæmt meginreglu stjórnsýsluréttar er úrlausn æðra setts stjórnvalds um skýringu á lögum bindandi fyrir lægra sett stjórnvald. Getur hið lægra setta stjórnvald því aðeins hlutast til um að fá úrskurði æðra setts stjórnvalds hnekkt, að til staðar sé ótvíræð lagaheimild fyrir því að skjóta deiluefninu til dómstóla, enda er almennt ekki talið að lægra sett stjórnvald hafi lögvarða hagsmuni af því að geta borið mál undir dómstóla. Undantekningu frá meginreglunni er þó að finna í lögum nr. 100/2007, um almannatryggingar, lögum nr. 30/1992, um yfirskattanefnd, lögum nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, upplýsingalögum, nr. 50/1996, og lögum nr. 69/2003, um Póst- og fjarskiptastofnun.
Sú staðreynd að Samkeppniseftirlitið hefur ekki málskotsrétt til dómstóla takmarkar möguleika eftirlitsins til að gæta hagsmuna almennings í samkeppnismálum. Hlutverk eftirlitsins er meðal annars að vernda þá lögvörðu almannahagsmuni sem felast í virkri samkeppni og því óeðlilegt að það geti ekki gætt almannahagsmuna til sóknar fyrir dómstólum. Mikilvægt er að eftirlitið geti, eftir atvikum, varið fyrir dómstólum niðurstöðu ákvarðana sinna sem áfrýjunarnefndin hefur ógilt eða breytt. Slíkt leiðir til jafnræðis aðila máls og einnig er hægt að leiða líkur að því að það leiði til enn þá vandaðri málsmeðferðar hjá áfrýjunarnefndinni. Oft er um að ræða stór og mikilvæg mál sem eru stefnumarkandi á markaði og er fyrst og fremst ætlað að stuðla að aukinni samkeppni neytendum til hagsbóta. Því er ljóst að mikilvægt er að eftirlitið geti borið úrskurði áfrýjunarnefndarinnar undir dómstóla.
Hæstv. forseti. Ég mælist til þess að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. viðskiptanefndar.
