lokafjárlög 2008.
Hæstv. forseti. Ég tala hér fyrir nefndaráliti um frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2008 en lokafjárlög eru til staðfestingar á ríkisreikningi sem er gríðarlega umfangsmikið plagg eins og menn sjá hér þar sem annars vegar er heildaryfirlit yfir ríkisreikninginn og síðan ársreikningar ríkisaðila. Frumvarpið er í rauninni aðeins þrjár greinar en ég ætla að leyfa mér að lesa þetta nefndarálit og gera athugasemdir við einstaka liði sem þar koma fram:
Fjárlaganefnd hefur farið yfir frumvarpið og fengið á sinn fund Svein Arason ríkisendurskoðanda, Inga K. Magnússon skrifstofustjóra og Jón L. Björnsson skrifstofustjóra hjá Ríkisendurskoðun. Einnig komu á fund nefndarinnar Lúðvík Guðjónsson og Viðar Helgason, sérfræðingar hjá fjármálaráðuneyti, og kynntu frumvarpið.
Í 1. gr. frumvarpsins eru tilgreindar þær breytingar sem verða á fjárheimildum árið 2008 vegna frávika ríkistekna frá áætlun fjárlaga. Á rekstrargrunni nema þær 2.546,2 millj. kr.
Í 2. gr. er birt yfirlit yfir afgangsheimildir og umframgjöld í árslok sem falla niður og flytjast því ekki yfir á næsta ár. Á rekstrargrunni er um að ræða 219.253,4 millj. kr. lækkun og rúmlega það. Stærstu frávikin eru vegna afskrifta af veðlánakröfum sem ríkissjóður yfirtók af Seðlabanka Íslands eftir hrun bankanna, en einnig tapaðar kröfur vegna tryggingabréfa sem ríkissjóður yfirtók vegna ríkisverðbréfalána Seðlabanka til aðalmiðlara ríkisverðbréfa. Loks kemur frávik vegna gjaldfærslu á hækkuðum skuldbindingum vegna lífeyrissjóða starfsmanna ríkisins.
Í 3. gr. frumvarpsins segir að lögin öðlist þegar gildi og sé ríkisreikningur fyrir árið 2008 þar með staðfestur, að teknu tilliti til fyrirvara sem fram kemur í breytingartillögu meiri hlutans.
Í nefndarálitinu er síðan birt tafla og í töflunni kemur fram að fjárheimildir til ráðstöfunar á árinu eru 489 milljarðar rúmir. Útgjöld samkvæmt ríkisreikningi 2008 námu 687.862,7 millj. kr. og staða fjárheimilda í árslok var því neikvæð um 198.499,4 millj. kr. Helsta skýringin á þessu mikla fráviki er gjaldfærsla á rúmlega 192 milljarða kr. afskriftum af veðlánakröfum sem ríkissjóður yfirtók af Seðlabanka Íslands eftir fall bankanna og af verðbréfalánum til aðalmiðlara. Auk þess voru gjaldfærðar ríflega 35 milljarða kr. lífeyrisskuldbindingar umfram áætlun vegna neikvæðrar ávöxtunar og áfalla sem lífeyrissjóðir starfsmanna ríkisins urðu fyrir í kjölfar bankakreppunnar.
Þegar afskriftir veðlána Seðlabankans og verðbréfalána aðalmiðlara og hækkun skuldbindingar vegna lífeyrissjóða starfsmanna ríkisins eru frátaldar er staða fjárheimilda í árslok 2008 jákvæð um 29,2 milljarða kr. Að þessum tveimur liðum frátöldum nema afgangsheimildir 40,5 milljörðum kr. en umframgjöld 11,3 milljörðum kr.
Fjárlaganefnd fór yfir frumvarpið og kom í ljós að mismunur á milli ríkisreiknings 2008 og frumvarps til lokafjárlaga 2008 nam 1.354,9 millj. kr. Staða höfuðstóls í reikningnum er hærri en staða fjárheimilda samkvæmt frumvarpinu. — Það er einmitt hlutverk fjárlaganefndar að bera þetta saman og þess vegna var lögð í það vinna að reyna að samræma þessar tölur og er fjallað ítarlegar um þetta misræmi á milli frumvarps til lokafjárlaga fyrir árið 2008 og ríkisreiknings 2008 í nefndarálitinu.
Með bréfi dags. 23. febrúar 2010 óskaði fjárlaganefnd eftir því að Ríkisendurskoðun rýndi og veitti umsögn um frumvarpið. Jafnframt var óskað eftir staðfestingu á því að leiðréttingar, sem færa átti í ríkisreikning 2008 og fram komu við athugun lokafjárlaga fyrir árið 2007, hefðu skilað sér í ríkisreikninginn.
Ríkisendurskoðun svaraði beiðni fjárlaganefndar með bréfi dags. 9. mars 2010 og gerði síðan grein fyrir efni þess á fundi með nefndinni. Í ljós kom að staða höfuðstóls allra fjárlagaliða í ríkisreikningi var neikvæð um 197.144,5 millj. kr. en staða fjárheimilda allra fjárlagaliða í frumvarpinu var neikvæð um samtals 198.499,4 millj. kr., eins og áður sagði. Enginn mismunur ætti að vera þarna á milli samkvæmt skilgreiningu höfuðstólsreikninganna. Leitaði Ríkisendurskoðun eftir skýringum á þessum mun hjá fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins og fór yfir þær.
Í nokkrum tilfellum stafar misræmið af því að í ríkisreikningi er afkoma stofnana flutt strax á bundið eigið fé í árslok og kemur því ekki fram í höfuðstólsstöðu en í frumvarpinu er staða um áramót tilgreind gagnvart fjárheimildum. Staða þessara liða er ætíð felld niður á lokafjárlögum og yfirfærist því ekki til næsta árs. Í mörgum öðrum tilfellum er sett hámark á yfirfærslu afgangsheimildar og það sem umfram er fellur niður. Þá hafa í ýmsum tilvikum, þar sem um gamalt misræmi er að ræða, verið gerðar ráðstafanir til að færa það úr ríkisreikningi 2009 með leiðréttingu á yfirfærðri stöðu höfuðstóls. Misræmi á 11 fjárlagaliðum var óleyst og vísaði Ríkisendurskoðun til minnisblaðs frá fjármálaráðuneytinu þar sem tilurð mismunar var rakin og lagðar fram tillögur um úrlausnir. Telur Ríkisendurskoðun að minnisblaðið endurspegli vel þær ógöngur sem þetta kerfi er komið í frá því að ný uppgjörsregla var tekin upp árið 2001 en hún fól í sér að rekstrartekjur og markaðar tekjur voru almennt færðar í reikninga stofnana. Frá meginreglunni voru undantekningar sem nú ná til stofnana sem ekki var gert ráð fyrir að féllu undir undantekninguna. Þá voru þrjár stofnanir fluttar á sínum tíma í A-hluta með upphafsstöðu sem ekki var í samræmi við fjárheimildir. Ríkisendurskoðun benti á að í lokafjárlögum er ekki lögð til hækkun á fjárheimild á fjárlagalið 10–475, Flugvellir og flugleiðsöguþjónusta, til samræmis við meiri innheimtu lendingargjalda en gert var ráð fyrir í fjárlögum.
Ríkisendurskoðun minnti á að frumvarp til lokafjárlaga er eingöngu lagt fram til að Alþingi geti samþykkt ríkisreikning. Því sé ekki ætlað að sýna aðra niðurstöðu en fram kemur í ríkisreikningi. Samþykki Alþingi frumvarp til lokafjárlaga með annarri niðurstöðu má færa rök fyrir því að taka þurfi upp ríkisreikning, áritaðan af ríkisendurskoðanda, og breyta honum til samræmis við samþykkt lokafjárlaga.
Á fundi fjárlaganefndar var ákveðið að starfsmenn nefndarinnar, Ríkisendurskoðunar og fjármálaráðuneytisins færu yfir mismuninn og legðu fram tillögu fyrir fjárlaganefnd hvernig fara ætti með hann. Niðurstaða þessara aðila ásamt fjársýslustjóra og sérfræðingi hans varð sú að leggja til breytingu á fimm liðum í frumvarpinu. Samtals hafa þær í för með sér 377,5 millj. kr. hækkun á fjárheimildum í 1. gr. frumvarpsins og 15,9 millj. kr. hækkun á niðurfelldum fjárheimildastöðum í 2. gr.
Einnig var rætt um þær reglur sem verið hafa um það hvernig færa megi fjármagn á milli ára. Taldi nefndin að gætt hefði nokkurs ósamræmis í því og reglurnar væru að sumu leyti óskýrar, það væru gefnar upp ákveðnar væntingar í sambandi við að einungis mætti færa 4% heimilda yfir áramót, afgangsheimilda, og safna upp að hámarki 10% en bent var á dæmi um að þessu hefði ekki verið fylgt og í nefndarálitinu segir, með leyfi forseta:
„Meiri hluti fjárlaganefndar óskaði eftir því að Ríkisendurskoðun legði mat á hvort lækka ætti fluttar fjárheimildir aðalskrifstofa ráðuneyta umfram það sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu. Benti nefndin á fjárheimildir aðalskrifstofu forsætisráðuneytisins í þessu sambandi þar sem fluttar voru hærri heimildir milli ára en vinnureglur fjármálaráðuneytisins gerðu ráð fyrir — áðurnefnd 4% og 10% regla. Einnig kemur fram í skýrslu fjármálaráðherra um jöfnuð í ríkisfjármálum fyrir árin 2009–2013 að: „Felldar verða niður verulegar afgangsfjárheimildir sem myndast hafa á undanförnum árum á tilteknum fáum liðum, m.a. vegna framkvæmda sem ekki hefur orðið af, og einnig fjárheimildir í rekstri stofnana sem ekki hafa verið nýttar og eru umfram tiltekið hlutfall af veltu í fjárlögum 2009.“
Í svari Ríkisendurskoðunar kemur fram að hlutfall fluttra fjárheimilda aðalskrifstofu forsætisráðuneytisins er verulega yfir 10% vinnureglunni. Fjármálaráðuneytið svaraði fyrirspurn Ríkisendurskoðunar um þetta mál með eftirfarandi hætti: „Það sem því helst ræður er óvissa um fjárþörf eftir skipulagsbreytingar sem gerðar voru á ráðuneytinu síðastliðið haust í kjölfar samþykktar laga nr. 98/2009, um tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands. Starfsfólk og fjárheimildir fluttust þá frá ráðuneytinu samhliða tilfærslu verkefna og áhrif þess, t.d. hvað varðar þörf á sérfræðiþekkingu innan skrifstofunnar og fjölda stöðugilda eiga eftir að koma betur í ljós. Einnig geta útgjöld ráðuneytisins verið breytileg milli ára eftir áherslum á hverjum tíma og hefur ráðuneytið þar nokkra sérstöðu. Í því ljósi, og til að fjárhagsrammi skrifstofunnar gefi svigrúm til að móta nýja starfsemi, þótti rétt að koma til móts við óskir ráðuneytisins varðandi flutning á afgangsheimild milli ára.
Ríkisendurskoðun telur að nær hefði verið að þessi ósk hefði komið á borð fjárlaganefndar við afgreiðslu fjárlaga fyrir árið 2010. Ekki verði séð að í frumvarpinu séu tillögur um að aðalskrifstofur annarra ráðuneyta fái slíka sérmeðferð. Meiri hluti fjárlaganefndar telur að skerpa þurfi reglur í þessu sambandi þannig að ekki fari á milli mála hvaða heimildir séu til að flytja fjárheimildir milli ára. Jafnframt er mikilvægt að við umræður um frumvarp til fjárlaga liggi fyrir tillögur að flutningi fjárheimilda milli ára.
Í 45. gr. laga, nr. 88/1997, segir: „Með ríkisreikningi sem lagður er fram á Alþingi, sbr. 7. gr., skal fylgja frumvarp til lokafjárlaga honum til staðfestingar. Þar skal leitað heimilda til uppgjörs á skuldum eða ónotuðum fjárveitingum sem ekki eru fluttar milli ára. Jafnframt skal leggja fram sérstaka skrá ásamt skýringum yfir geymdar fjárheimildir og um þá aðila sem hafa farið fram úr fjárheimildum ársins.“
Meiri hluti fjárlaganefndar vekur athygli á að frumvarpið var ekki lagt fram um leið og ríkisreikningur 2008 þrátt fyrir að skylt sé að gera það samkvæmt fyrrgreindum lögum. Meiri hlutinn gerir þá kröfu að úr þessu verði bætt í framtíðinni.
Síðan eru í nefndarálitinu skýringar við einstakar breytingartillögur. Það eru breytingar á 1. gr. Þá koma inn liðir varðandi Háskóla Íslands þar sem lögð er til hækkun á liðnum Byggingarframkvæmdir og tækjakaup. Lögð er til 337,5 millj. kr. hækkun fjárheimildar á viðfangsefninu. Þar er einmitt verið að færa til samræmis við útgjöld en um er að ræða heimild til að ráðstafa peningum úr Happdrætti Háskóla Íslands sem ekki hafði verið í fjárlögum.
Sama gildir um Tækjasjóð þar sem er um að ræða 40 millj. kr. hækkun á fjárheimild til samræmis við stöðu sjóðsins í ríkisreikningi.
Þessar lagfæringar eiga sér sumar hverjar eldri sögu og þarna er verið að taka á til að samræma ríkisreikninginn og loka fjárlögum.
Það koma breytingar inn í 2. gr. þar sem eru Sinfóníuhljómsveit Íslands, St. Franciskusspítalinn í Stykkishólmi, St. Jósefsspítali-Sólvangur og hafnarframkvæmdir. Gerð er nánari grein fyrir þessu í nefndarálitinu. Fjárlaganefnd fór ítarlega yfir öll þessi atriði og meiri hlutinn gerir að tillögu sinni að þetta sé samþykkt með breytingartillögum.
Meiri hlutinn leggur til að ríkisreikningur fyrir árið 2008 verði samþykktur með þeim fyrirvara að þingmannanefnd sem fjallar um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis hefur til umfjöllunar hugsanlega ráðherraábyrgð, skv. lögum nr. 4/1963. Samþykkt ríkisreikningsins felur því ekki í sér brottfall hugsanlegra krafna á hendur ráðherrum, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga um ráðherraábyrgð.
Það kom sem sagt fram í vinnu nefndarinnar, með því að skoða reglurnar um ráðherraábyrgð, að við afgreiðslu lokafjárlaga fellur slík ábyrgð niður og vegna þess að um er að ræða árið 2008 og vegna þess að rannsóknarnefnd Alþingis er að störfum og er að meta ákveðin mál þar þótti rétt að setja inn fyrirvara varðandi þetta atriði án þess að nein sérstök ástæða væri til þess, önnur en sú að gæta þess að rannsóknarnefndin hefði umboð til að skoða málið. Þetta kemur líka fram í breytingartillögu.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með fyrrgreindum breytingum sem skýrðar hafa verið og gerð er tillaga um í sérstökum þingskjölum.
Undir þetta rita sá sem hér talar, Guðbjartur Hannesson, formaður nefndarinnar, Kristján Þór Júlíusson, Lilja Mósesdóttir, Oddný G. Harðardóttir, Sigmundur Ernir Rúnarsson og Þuríður Backman.
Það komu fram óskir í nefndinni um að tengja lokafjárlögin við úttekt á atriðum sem tengjast árinu 2008, m.a. á því að stærsta tapið á árinu er vegna ráðstafana í Seðlabankanum þar sem ríkissjóður varð að grípa inn í og endurfjármagna Seðlabankann að hluta. En meiri hlutinn taldi ekki rétt að tengja þetta mál við afgreiðslu lokafjárlaga heldur taldi það vera sjálfstætt mál. Málið er til rannsóknar hjá rannsóknarnefnd Alþingis. Auk þess getur fjárlaganefnd að sjálfsögðu fylgt því máli eftir með öðrum hætti og þarf ekki að tengja það þessu máli.
Ástæða er til að halda því til haga að ítrekað hefur verið óskað eftir því í nefndinni, og við höfum rætt það, að halda þurfi með mun skipulagðari hætti utan um það með hvaða hætti Lánasýsla ríkisins sé, þ.e. með hvaða hætti haldið er utan um lánastýringu. Ég tel það mál einnig vera mikilvægt mál sem þarf að ræða sjálfstætt en á ekki að tengja lokafjárlögum. Mér finnst því eðlilegt að við afgreiðum lokafjárlögin sem eru fyrst og fremst afgreiðsla á tölulegum staðreyndum frá því ári sem hér er til umfjöllunar.
Þessu fylgja, eins og ég sagði áður, breytingartillögur og þar er breytingartillaga um að við 3. gr. bætist þessi fyrirvari sem ég nefndi, orðrétt:
„Við 3. gr. bætist: með fyrirvara út af hugsanlegri skaðabótakröfu ríkissjóðs skv. 13. gr. laga nr. 4/1963.“
Ég held að ég þurfi ekki að hafa fleiri orð um þessi lokafjárlög. Þau segja sína sögu eins og ríkisreikningurinn í heild. Þetta er ár þar sem við fengum á okkur mikið áfall og mikill halli er á fjárlögum. Þetta er hluti af því sem hefur skapað skuldastöðu ríkissjóðs sem veldur því að við þurfum að hagræða duglega til að geta náð að greiða niður þessa skuldastöðu, en einn af stóru þáttunum í þessu er hallinn á ríkissjóði frá 2008 og 2009 og raunar á þessu ári. Það veldur okkur einna mestum erfiðleikum og við þurfum að breyta því með hagræðingu í rekstri á nær öllum sviðum.
Ef menn vilja átta sig á því hvað lokafjárlögin eiginlega eru er um þau fjallað í lögum um fjárreiður ríkisins, lögum nr. 88 frá 27. maí 1997, en þar er sagt að með ríkisreikningi — eins og áður kom fram — sem lagður er fram á Alþingi, sbr. 7. gr., skuli fylgja frumvarp til lokafjárlaga honum til staðfestingar. Þar skal leita heimilda til uppgjörs á skuldum eða ónotuðum fjárveitingum sem ekki eru fluttar milli ára. Jafnframt skal leggja fram sérstaka skrá ásamt skýringum yfir geymdar fjárheimildir og um þá aðila sem hafa farið fram úr fjárheimildum ársins. Heimilt er að greiða slíka umframgreiðslu af fjárveitingum næsta árs. Einnig skal gerð grein fyrir ónýttum lántökuheimildum liðins árs.
Ég tel að öll þessi skilyrði hafi verið uppfyllt með afgreiðslu lokafjárlaga af hálfu meiri hluta nefndarinnar og lýk þar með máli mínu.
