138. löggjafarþing — 132. fundur,  7. júní 2010.

lokafjárlög 2008.

391. mál
[11:43]
Horfa

Kristján Þór Júlíusson (S):

Virðulegi forseti. Þetta er framhald umræðu um lokafjárlög ársins 2008. Það liggja í sjálfu sér til þess eðlilegar skýringar að við náðum ekki að ræða þetta mál til enda þegar það var lagt fram. Hitt er miklu stærra og verðugra íhugunarefni hvers vegna við ræðum á þessum drottinsdegi 7. júní árið 2010 lokafjárlög fyrir árið 2008.

Eins og þingmenn þekkja eru lokafjárlög í rauninni fyrst og fremst staðfesting á ríkisreikningi, lögð fram til að staðfesta hann. Það merka gagn var lagt fram 26. júní fyrir ári síðan. Lokafjárlögin til staðfestingar á þeim ríkisreikningi komu síðan fram í janúar á þessu ári eftir þó nokkra eftirgangssemi. Rekið var á eftir því að kalla þau fram því að þau eru ákveðið grundvallargagn við fjárlagagerð þótt ekki sé annað en að þokkaleg vitneskja liggi fyrir um útkomu síðustu ára, ekki síst í ljósi þeirra áfalla sem ríkisbúskapurinn varð fyrir á árinu 2008. En hvað um það. Það var gengið mikið og ítrekað eftir því að lokafjárlögin kæmust í hendur Alþingis og þau komu sem sagt fram í janúar sl. Þá bar svo við að þegar við fengum þau í hendur voru þau vitlaus, þau voru einfaldlega röng. Ákveðinn hluti af villunni stafaði af misræmi á milli ríkisreikningsins og lokafjárlaganna eða frumvarpsins sem lagt var fram. Það vekur mann í rauninni til mikillar umhugsunar um hvernig þessum málum er fyrir komið. Það er ljóst að umsýslan með þessum þáttum er og hefur verið langt frá því að vera í nægilega góðu lagi og full ástæða til að undirstrika að það þarf að verða breyting á í þeim efnum. Nægir t.d. að nefna í því sambandi ákveðið misræmi á milli þess hvernig menn leggja þetta upp. Það segir t.d. í bréfinu sem fjármálaráðherra sendi forseta Alþingis, Ástu Ragnheiði Jóhannesdóttur, dagsettu 26. júní, að ríkisreikningurinn sem þarna er verið að skila þinginu, innihaldi samstæðuuppgjör fyrir A-hluta ríkissjóðs. Samstæðuuppgjör hefur ákveðna merkingu. Þegar nánar er að gáð og farið ofan í reikninginn sjálfan er tekið undir þá skoðun á einum stað í áritun reikningsins að hér sé um samstæðureikning að ræða. Síðan kemur fram á bls. 27 yfirlýsing um — og þetta er í árituðum reikningi — að hér sé um að ræða nokkurs konar samstæðureikning fyrir A-hluta ríkissjóðs þannig að skilningurinn á hugtakinu eða meðferðin virðist ekki vera í lagi. Þetta er ákveðið grundvallaratriði því að þar kemur m.a. fram bókhaldsleg meðferð á viðskiptum milli aðila innan reikningsins sem verður með einhverjum hætti að fara ofan í. Þetta er atriði sem þarf að skýra.

Svo tekur maður til við að fara yfir þetta mál allt frá grunni og horfa til þess með hvaða hætti upplýsingar berast fjárlaganefndinni sem á síðan að fara yfir þetta. Þótt þetta séu gamlar upplýsingar vil ég ítreka það í máli mínu að þær gefa okkur ákveðnar vísbendingar, bæði um hvernig unnið er og eins hvað fram undan er í því erfiða verkefni að ná tökum á fjárhag ríkissjóðsins.

Ríkisendurskoðun hefur rýnt þetta frumvarp til lokafjárlaga að ósk fjárlaganefndar. Ríkisendurskoðun sendi hv. formanni fjárlaganefndar bréf dagsett 9. mars sl. þar sem stofnunin veitir umsögn sína um frumvarp til lokafjárlaga. Enn fremur hefur Ríkisendurskoðun í ljósi skyldna sinna unnið skýrslu um endurskoðun Ríkisreikningsins fyrir árið 2008. Hún skilaði því verki 11. desember 2009. Það er um margt mjög fróðlegt að fara í gegnum þær samantektir frá stofnuninni og ef ég á að draga saman stærstu athugasemdirnar sem koma upp í kollinn á mér þegar ég fer í gegnum þetta, þá er ákveðinn losarabragur í stjórnsýslunni hjá framkvæmdarvaldinu sem er nauðsynlegt að taka á varðandi reglusetningu, varðandi framfylgni þeirra o.s.frv. Jafnhliða hjá löggjafanum sjálfum þar sem kallað er eftir því að við yfirförum lög og reglur um fjárreiður ríkisins. Þetta leiðir ágætlega í ljós að við eigum eftir að bæta mjög margt. Við þurfum víða að taka á og þurfum, ef vel á að vera, að leggja okkur mjög fram um að bæta verklagið á öllum stöðum, hjá framkvæmdarvaldinu og ekki síður hjá okkur sem störfum við löggjöfina.

Ég vil nefna eitt mjög sérstakt dæmi sem lýtur að þeim upplýsingum sem fjárlaganefndin, út frá hlutverki sínu, þarf að vinna með. Eins og öllum er kunnugt urðu gríðarleg áföll í efnahagskerfi okkar á árinu 2008. Í tengslum við fjárlagagerð ársins 2009 kölluðum við eftir svokallaðri vaxtaáætlun ríkissjóðs. Við fengum minnisblað í fjárlaganefndinni sem dagsett er 19. desember 2008. Þetta var á síðustu dögum fjárlagagerðarinnar. Í því minnisblaði kemur fram að gert var ráð fyrir láni vegna eiginfjárframlaga til nýju bankanna þriggja. Þá unnum við með upplýsingar sem gerðu ráð fyrir því að 385 milljarðar væru eiginfjárframlag ríkissjóðs inn í nýju bankana þrjá. Í minnisblaðinu sem okkur barst var gert ráð fyrir að það yrði greitt með tvennum hætti, annars vegar í formi veðlána til aðilanna að virði 65 milljarða og hins vegar með afhendingu tryggingabréfa vegna veð- og daglána Seðlabanka Íslands sem hann þurfti að taka yfir í kjölfar falls bankanna. Það var metið að andvirði um 320 milljarða. Þarna er um að tefla gríðarlegar fjárhæðir. Þegar maður skoðar síðan hvernig þessu reiðir af og hver innstæðan fyrir þeim gjörningum var, þá sjáum við þess stað í frumvarpi til lokafjárlaga sem hér liggur fyrir, að af þessum 385 milljörðum standa ekki eftir nema 95 milljarðar. 192 milljarðar eru inni í afskriftum hjá ríkissjóði, 75 milljarðar hjá Seðlabanka Íslands og jafnvel má draga í efa virði þeirra 95 milljarða sem eftir standa. Það eru áhöld um virði þeirra eigna sem þar er um að ræða og ég hef ekki séð neinar sundurliðanir á því í þeim efnum en ekki kæmi mér á óvart að eitthvað væri til í sögusögnum um að eitthvað af þeim skuldabréfum sem þar um ræðir væri veð í sundlauginni á Álftanesi. Það er auðvelt að ganga úr skugga um hvort svo sé.

Það er hins vegar mjög áríðandi að draga lærdóm af frumvarpinu sem hér liggur fyrir og það kemur ágætlega fram í endurskoðunarskýrslu Ríkisendurskoðunar, sem ég gat um áðan, hvert stærsta vandamálið í ríkisfjármálum er um þessar mundir. Við sjáum í endurskoðunarskýrslunni að á árinu 2008 í kjölfar falls bankanna tvöfölduðust langtímaskuldir ríkissjóðs, fóru úr 527 milljörðum upp í 1.200 milljarða. Það er sú upphæð sem við er að glíma og ekki hefur hún lækkað frá þessum tíma. Hún hækkar með öðrum orðum um 672 milljarða á árinu 2008 af fjórum ástæðum. Þeirra er getið í endurskoðunarskýrslunni og ég ætla, með leyfi forseta, að skauta aðeins yfir þann kafla og nefna ákveðnar stærðir úr honum því að það eru mjög mikilvæg atriði sem við þurfum að hafa í huga.

Þessi hækkun stafar í fyrsta lagi af 121 milljarði vegna meiri útgáfu ríkisbréfa á innheimtum lánamarkaði. Í öðru lagi eru það 270 milljarðar vegna veðlána sem ríkissjóður yfirtók frá Seðlabankanum. Í þriðja lagi jukust erlendar skuldir ríkissjóðs um 163 milljarða vegna gengislækkunar krónunnar. Í fjórða lagi jukust lífeyrisskuldbindingar um 112 milljarða, einkum vegna neikvæðrar raunávöxtunar á fjárfestingum LSR eins og segir í skýrslu Ríkisendurskoðunar. Þessi neikvæða raunávöxtun stafar fyrst og fremst af tapi á hlutabréfaeign lífeyrissjóðsins og hitti hann illa fyrir eins og flesta aðra sem höfðu bundið fé í hlutabréfum stóru bankanna.

Ég segi því að þetta sé stærsta áhyggjuefnið, langtímaskuldsetning ríkissjóðsins. Ef við höfum í huga að í árslok 2008 skuldaði ríkissjóður í langtímaskuldum 1.200 milljarða, hvernig hefur þá þróunin verið síðan? Á árinu 2009 voru afgreidd fjárlög sem gerðu ráð fyrir 160 milljörðum í lántöku. Afborganir lána voru áætlaðar 100 milljarðar þannig að nettóskuldsetningin þar á móti verður þá 60 milljarðar og í fjárlögum ársins 2010 er gert ráð fyrir 460 milljarða kr. lántöku. Afborganir lána þar eru 135 milljarðar þannig að nettóskuldsetningin til viðbótar verður 325 milljarðar kr. Að þessu gefnu, ef þessar áætlanir sem koma fram í fjárlögum áranna 2009 og 2010 ganga eftir, þá má gera ráð fyrir því að langtímaskuldir ríkissjóðs séu orðnar um 1.500 milljarðar í árslok 2010. Að sjálfsögðu koma síðan eignir á móti en ég hef ekkert yfirlit yfir það. Þetta er sú mikla stærð sem við er að glíma. Við skulum líka athuga það í þessu samhengi að þá á eftir að reikna inn áfallna vexti. Aðra þætti má líka nefna, við höfum þá ekki tekið tillit til þeirra áforma, ef við getum sagt sem svo, sem uppi eru til lúkningar á svokallaðri Icesave-deilu. Við höfum ekki tekið tillit til þeirrar gríðarlegu stærðar sem áfallnar lífeyrisskuldbindingar eru að allra mati og það er viðfangsefni sem bíður okkar að glíma við. Við þurfum fyrr en síðar að gera ráðstafanir til að leggja til hliðar til að eiga fyrir þessu. Ef ég man rétt var árið 2010 fyrsta árið um nokkurt skeið þar sem ekki eru lagðar til hliðar fjárveitingar á fjárlögum til að mæta áföllnum skuldbindingum þannig að við erum fremur að draga úr en að bæta í.

Þess utan er uppi sú alvarlega staða sem við höfum rætt lítillega í fjárlaganefndinni, að verið er að gera ráðstafanir um fjárfestingar utan efnahags ríkissjóðsins sem liggja á bilinu 110–150 milljarðar. Það er eðlilegt, eins og kemur ágætlega fram í rökstuðningi með frumvarpi sem liggur fyrir þinginu í dag um stofnun opinbers hlutafélags um samgönguframkvæmdir. Við höfum verið að ræða frumvarp um opinbert hlutafélag um byggingu Landspítala þannig að við erum komin út á ákveðna braut. Í ljósi gríðarlegrar skuldsetningar ríkissjóðsins eru við farnir að leita annarra leiða til að halda gangandi ýmsum verkum sem vissulega eru þörf en á sama tíma tökum við ekki á því meginverkefni að reyna að minnka þann gríðarlega halla sem á ríkissjóði er.

Þessir 110–150 milljarðar, ég veit ekki hversu há fjárhæðin verður endanlega, liggja fyrst og fremst í 4–5 verkefnum eins og þingmönnum er kunnugt. Það er tónlistarhúsið við höfnina sem ríkissjóður ber að sjálfsögðu ábyrgð á og með vísan til samninga milli ríkis til Reykjavíkurborgar. Áform eru um byggingu Landspítalans upp á rúmlega 50 milljarða. Við ræðum líka samgönguframkvæmdir upp á 33 milljarða og svo erum við að ræða byggingu nýrra hjúkrunarrýma að andvirði um 9 milljarða kr. Arðsemin af þeim verkefnum er örugglega mjög umdeilanleg. Það eru uppi hugmyndir um að samgönguframkvæmdirnar verði látnar standa undir sér með þeim hætti að ekki verði um neina ábyrgð ríkisins að ræða í þeim efnum heldur verði þetta innheimt með afnotagjöldum. Því er ekki til að dreifa, hvorki hvað varðar hjúkrunarrýmin né byggingu Landspítalans. Þar af leiðandi hafa þær framkvæmdir, sérstaklega sem lúta að Landspítalanum, byggst á því að arðsemin náist fram þannig að hagrætt verði innan stofnunar Landspítalans sem ætlað er að standa undir framtíðarleigugreiðslum af þeim áformum sem þar eru uppi. Þegar er búið að ganga á þann stabba sem nemur 250 millj. kr. og jafnframt hefur verið bent á ákveðnar veilur í líkaninu sem reiknar út starfsemisútreikningana. Allt þetta eiga menn eftir að fara í gegnum þegar fram líða stundir.

Ég vil nefna það eins og ég gat um í upphafi ræðu minnar að það eru ýmis atriði í umsögn Ríkisendurskoðunar sem við óskuðum eftir og fengum í hendurnar 9. mars, sem vert er að taka tillit til. Þar má nefna m.a. hvernig á því stendur að þetta misræmi kemur fram varðandi ríkisreikninginn og lokafjárlögin. Það er farið nákvæmlega yfir í hverju það liggur. Ég vil geta þess sérstaklega að þar er um að ræða ákveðin frávik frá meginreglu sem gerði ráð fyrir því að umframtekjur stofnana yrðu færðar sem bundið eigið fé og ekki til ráðstöfunar nema með sérstakri heimild Alþingis. Þar var um að ræða svo stóra og sveiflukennda liði að sú regla var innleidd en núna er það verklag stundað að hún er færð yfir á ýmsar aðrar stofnanir sem ekki geta talist falla undir þessa stóru og sveiflukenndu liði. Þar er fyrst og fremst nefndur Háskóli Íslands, Lyfjastofnun og Einkaleyfastofan. Það eru að mati ríkisendurskoðunar engin rök fyrir því að meðhöndla uppgjör þeirra stofnana með öðrum hætti en annarra ríkisstofnana sem fjármagnaðar eru með rekstrartekjum. Við höfum rætt með hvaða hætti hægt er að nálgast þetta. Sjálfur hallast ég að því að við eigum að skylda þessar stofnanir til að leggja féð einfaldlega inn í ríkissjóð og hann eigi að ráðstafa því með þeim hætti sem Alþingi ákveður hverju sinni. Í þetta mál verður að ganga með þeim hætti.

Ég vil sérstaklega geta þess undir lok ræðu minnar að í skýrslu Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga árið 2009 kom fram að Ríkisendurskoðun hvetur þingið til að endurskoða ákvæði um fjárlög og fjáraukalög og lokafjárlög með það að leiðarljósi að einfalda fjárlagagerðina og eftirlit með framkvæmd fjárlaga. Þessi umræða hefur iðulega komið upp og það er okkur í þinginu til vansa í gegnum árin að hafa ekki komið þessu verki til betri vegar því að verkefnin eru ærin, ekki síst í því árferði sem nú er. Ef við tökum mið af þeirri stöðu sem ríkissjóður er í þá er ekki síður mikilvægt að koma þessu verki áfram. Að endingu vil ég nefna það, ekki síst í ljósi þeirra áforma sem uppi eru um framkvæmdir utan ríkisreikningsins, að menn eru farnir að leita inn á aðrar brautir sem geta ekki leitt okkur annað en í meiri ógöngur.