þjóðaratkvæðagreiðslur.

Hæstv. forseti. Frumvarpið sem hér liggur fyrir er frumvarp um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna. Allgóð samstaða hefur verið um málið og hv. allsherjarnefnd skilaði sameiginlegu áliti bæði um breytingar og eins um stuðning við málið í heild.

Frumvarpið felur í sér ákvæði sem eiga að tryggja að þegar efnt er til þjóðaratkvæðagreiðslu, annaðhvort á grundvelli þeirra heimilda — reyndar fáu — sem nú þegar eru fyrir hendi í stjórnarskránni eða í þeim tilvikum þegar Alþingi ákveður að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu sem eðli málsins samkvæmt yrði ráðgefandi, sé fyrir hendi lagarammi um hvernig með framkvæmdina skuli farið. Frumvarpið er þannig að stofni til tæknilegt. Það felur í sér umgjörð, kosningareglur í þessum tilvikum, og er gott og vel unnið einmitt í því ljósi. Þetta hygg ég að sé talsvert mikilvægt vegna þess að sú hætta kann að vera fyrir hendi — það reyndi þó ekki á það þegar við settum sérlög um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar um Icesave 6. mars en það kann að koma upp — að þegar fyrir liggur þjóðaratkvæðagreiðsla um tiltekið málefni verði ágreiningur um atriði sem varða t.d. framkvæmdina, kosningareglurnar eða annað slíkt sem er alveg óþarfi að deila um þegar búið er að ákveða þjóðaratkvæðagreiðslu. Það er því vissulega framför og gott að Alþingi skuli taka til meðferðar og vonandi ljúka innan skamms meðferð þessa máls.

Ég ætlaði að leiða örlítið hugann að málum sem varða frumvarpið sjálft og kannski fyrst og fremst vekja athygli á því að allsherjarnefnd breytti heiti frumvarpsins í frumvarp um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna, vegna þess að það heiti endurspeglar betur innihaldið en upphaflega heitið sem lá fyrir þegar frumvarpið var lagt fram. Lagðar eru til ákveðnar breytingar sem ég ætla ekki að fjalla mikið um en í nefndarálitinu er gerð grein fyrir ákveðinni umfjöllun sem átti sér stað á vettvangi nefndarinnar um gildissviðið. Þar komu upp skiptar skoðanir vegna þess að þau sjónarmið heyrðust á vettvangi nefndarinnar að það væri eðlilegt að í lögunum væri einhvers konar binding eða frekari binding af þessu tagi. Það var hins vegar niðurstaðan, og í samræmi við álit stjórnskipunarsérfræðinga, að það gengi ekki miðað við stjórnarskrána og því var ekki farið út í það.

Á sama hátt var ekki farið út í atriði sem við sjálfstæðismenn höfum stundum tekið inn í umræður af þessu tagi, og raunar fleiri, að það væri nauðsynlegt að kveða á um einhvers konar lágmarksþátttöku eða lágmarksfjölda þeirra sem samþykktu mál í þjóðaratkvæðagreiðslu til að hún hefði gildi. Þar sem ekki er um bindandi þjóðaratkvæðagreiðslur að ræða mundi skjóta mjög skökku við að setja ákvæði af því tagi inn í svona frumvarp, einfaldlega vegna þess að það verður alltaf ákvörðun Alþingis að meta niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslu sem er ráðgefandi. Ef þátttaka er lítil hefur þjóðaratkvæðagreiðslan auðvitað minna vægi þegar mál koma til kasta þingsins. Þá geta þingmenn, eins og stundum gerist, deilt um hvort lítil kjörsókn sé til marks um stuðning eða andstöðu við frumvarp, áhugaleysi eða annað þess háttar, en auðvitað leiðir það af eðli málsins að mikil þátttaka og skýr niðurstaða af þjóðaratkvæðagreiðslu sem er ráðgefandi hlýtur að hafa sterk pólitísk áhrif á þingið, þó að það sé rétt sem hv. þm. Pétur H. Blöndal gat um áðan að þingmenn eru engu að síður bundnir af sannfæringu sinni í störfum en ekki af fyrirmælum frá kjósendum sínum, jafnvel þótt þau komi fram í þjóðaratkvæðagreiðslu.

Annað atriði sem við í nefndinni veltum nokkuð fyrir okkur — það er reyndar nokkuð um liðið síðan meginþungi umfjöllunar um þetta mál átti sér stað í nefndinni en það sem ég staldraði nokkuð við í umfjöllun nefndarinnar var í sambandi við auglýsingu og kynningu. Niðurstaðan er sú að valin er naumhyggjuleið í því sambandi með tilvísun til auglýsingar í Lögbirtingablaði og þriggja auglýsinga í Ríkisútvarpinu. Það er auðvitað álitamál hve mikið vægi svona lagað hefur. Maður hefur heyrt það sjónarmið frá öðrum fjölmiðlum að það sé óeðlilegt að draga tiltekna fjölmiðla inn en þarna er um að ræða ríkisfjölmiðla sem hafa tiltekið lögbundið hlutverk. Eins er rétt að vekja athygli á því að almennt á dómsmálaráðherra að sjá um kynningu á málinu, efninu og atkvæðagreiðslunni sem slíkri og auglýsingar í öðrum fjölmiðlum hljóta að geta fallið þar undir þó að það sé ekki tiltekið með sérstökum hætti.

Þriðja atriðið sem ég vildi nefna er spurningin um hvort telja eigi á einum stað eða í kjördæmum. Það var álitamál sem nefndin velti nokkuð fyrir sér. Gert er ráð fyrir því að almennt sé notast við það kerfi sem gildir í kosningum til Alþingis, þar á meðal þær kjörstjórnir sem þar gilda og skiptast eftir landshlutum. Þó var sameiginleg niðurstaða nefndarinnar að eðlilegra væri, miðað við eðli þjóðaratkvæðagreiðslu og tilgang, að talið væri á einum stað, enda væri þetta þjóðaratkvæðagreiðsla og niðurstaðan ætti að endurspegla vilja þjóðarinnar, eða alla vega þeirra atkvæðisbæru Íslendinga sem tækju þátt í henni. Þrátt fyrir að úrslit úr einstökum kjördæmum kynnu að vera forvitnileg fyrir áhugamenn um þjóðmál, stjórnmálafræðinga og fréttamiðla væri hitt þyngra á metunum, að tilgangur og eðli þjóðaratkvæðagreiðslu væri í rauninni landsmál, þjóðmál, en ekki bundið við kjördæmi.

Ég tel ekki ástæðu til að fjalla um fleiri atriði í þessu frumvarpi sjálfu en auðvitað veltir maður fyrir sér þegar mál af þessu tagi kemur á dagskrá þingsins hvernig við Íslendingar viljum haga þjóðaratkvæðagreiðslum í framtíðinni. Ég tel að innan allra flokka sé ljóst að viljinn til þess að setja fleiri mál í dóm þjóðarinnar í almennri atkvæðagreiðslu hefur aukist mjög mikið á síðustu árum. Það er alls ekki bundið við atburði síðustu tveggja ára, bankahrunið og afleiðingar þess, heldur er það þróun sem hefur átt sér stað um lengri tíma. Ég get nefnt að í þeirri stjórnarskrárnefnd sem starfaði á árunum 2005–2007 var samhljómur um að það væri eðlilegt að setja inn í stjórnarskrá ákvæði þar sem skýrar væri kveðið á um þjóðaratkvæðagreiðslur og í rauninni opnað á að þær gætu átt sér stað í fleiri tilvikum en stjórnarskráin gerir nú þegar ráð fyrir. Segja má að þar hafi komið fram skiptar skoðanir um marga þætti en markmiðið var hið sama, hygg ég, af hálfu allra aðila, og þar sátu fulltrúar allra flokka sem þá áttu sæti á Alþingi, um að þjóðaratkvæðagreiðslur væru tæki sem ætti að beita oftar hér á landi til að kalla eftir vilja þjóðarinnar.

Nú er það hins vegar svo að fyrirkomulag þessara mála í löndunum í kringum okkur er mjög misjafnt og tíðni þjóðaratkvæðagreiðslna einnig. Við getum horft til þeirra varðandi ákveðnar fyrirmyndir og við getum líka velt fyrir okkur hvaða áhrif þær hafa. Við vitum að í löndum eins og Sviss er veruleg hefð fyrir þjóðaratkvæðagreiðslum og ég hygg að þær séu samofinn þáttur í stjórnmálamenningu þar í landi. Eftir því sem ég best veit hafa þjóðaratkvæðagreiðslur ekki skapað Svisslendingum nein sérstök vandkvæði þó að þær séu alltíðar. Við höfum dæmi um það úr einstökum fylkjum Bandaríkjanna að þar er hægt að kalla fram almenna atkvæðagreiðslu um einstök mál, sem stundum hafa að mínu mati leitt menn í ógöngur, t.d. í Kaliforníufylki. Þar hefur almennri atkvæðagreiðslu jafnvel verið beitt í of mörgum tilvikum og um mál sem kannski er ekki endilega ástæða til að efna til almennrar atkvæðagreiðslu um. Það er álitamál.

Í Evrópu eru reglurnar mismunandi. Ég held að þjóðaratkvæðagreiðslur séu langtíðastar t.d. á Ítalíu og án þess að hafa kynnt mér það náið er ég ekki viss um að hinn mikli fjöldi þjóðaratkvæðagreiðslna þar hafi endilega haft jákvæð áhrif eða hafi skapað þá tilfinningu hjá Ítölum að þeir ráði meiru um eigin örlög en aðrar þjóðir. Í löndum Vestur-Evrópu hefur staðan verið sú að þjóðaratkvæðagreiðslur hafa oftast, alla vega á síðustu 20–30 árum, farið fram um mál sem tengjast Evrópusambandinu og nýjum samningum á vettvangi þess. Annars staðar, t.d. í hinum nýfrjálsu ríkjum Mið- og Austur-Evrópu, eru þær tíðari. Þar eru nýrri stjórnarskrár og þeim er beitt í fleiri tilvikum. Ef við horfum á Norðurlöndin eru þjóðaratkvæðagreiðslur frekar sjaldgæfar. Þær eru kannski flestar í Danmörku, enda gerir danska stjórnarskráin frá 1953 ráð fyrir fjölmörgum mismunandi leiðum til að kalla fram þjóðaratkvæðagreiðslur. Ég er þeirrar skoðunar að við mótun reglna á þessu sviði hér á landi sé ekki óeðlilegt að við horfum nokkuð til þeirra ákvæða sem finna má í dönsku stjórnarskránni. Í Noregi er t.d. ekki heimild fyrir bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu heldur eingöngu ráðgefandi og á síðustu öld áttu sér einungis stað fjórar þjóðaratkvæðagreiðslur í Noregi, sex í Svíþjóð og aðeins tvær í Finnlandi þannig að þjóðaratkvæðagreiðslur í næstu nágrannalöndum okkar, sem eru skyldust okkur að menningu og hefð, eru kannski ekki svo algengar. Danir hafa þó beitt þessu formi mest og ég hygg að reynslan af þjóðaratkvæðagreiðslum sé prýðisgóð þar í landi. Því tel ég ekki óeðlilegt að við horfum til reynslunnar þaðan þegar við endurskoðum stjórnarskrá okkar og mótum reglur á þessu sviði.

Hæstv. forseti. Um grundvallaratriði þessa máls, þ.e. spurninguna um það hvort bera eigi mál undir atkvæði þjóðarinnar, er í sjálfu sér ekki ágreiningur eins og ég rakti áðan. Það er ekki ágreiningur um að sum mál séu svo stór og mikilvæg fyrir alla þjóðina að rétt sé og eðlilegt að leita afstöðu hennar þegar úrslit eiga að ráðast. Þannig hefur t.d. ekki verið ágreiningur um það hér á landi að ef við værum komin á þann stað að þurfa að taka afstöðu til aðildar Íslands að Evrópusambandinu þyrfti sú niðurstaða að byggja á ákvörðun meirihlutavilja þjóðarinnar í þjóðaratkvæðagreiðslu.

Við minnumst þess að síðasta sumar var nokkur ágreiningur um hvort ástæða væri til að gera það að skilyrði að slík atkvæðagreiðsla yrði bindandi eða hvort nægilegt væri að hafa hana ráðgefandi. Ég held að sú umræða sé í sjálfu sér ekki endilega tímabær á þessum tímapunkti, enda virðist aðild að Evrópusambandinu allfjarri okkur eins og staðan er í dag. Ég held að það sé vaxandi skilningur á því víðast hvar í þjóðfélaginu og hér á þingi að ekki sé um að ræða mál sem kalli á miklar ákvarðanir eða stór skref í bili. Þess vegna held ég að við þurfum ekki að velta þessu fyrir okkur. Sá tími mun þó koma að við þurfum að velta fyrir okkur hvort eðlilegra sé að atkvæðagreiðsla um aðild að Evrópusambandinu verði ráðgefandi eða bindandi. Það er eindregin skoðun mín að sú atkvæðagreiðsla sem kann að koma til um aðild Íslands að Evrópusambandinu eigi að vera bindandi. Þess vegna held ég að nauðsynlegt sé að breyta stjórnarskránni áður en við komumst á þann stað í ferlinu, t.d. með þeim hætti sem við höfum fyrirmyndir að í stjórnarskrám ýmissa ríkja í kringum okkur að í stjórnarskrá sé kveðið sérstaklega á um það hvernig landið geti orðið aðili að alþjóðlegum eða yfirþjóðlegum samtökum og að þjóðaratkvæðagreiðsla verði nauðsynlegur þáttur í því ferli.

Ég fer ekki nánar út í þessa sálma að sinni en þetta er hins vegar umhugsunarefni sem við þingmenn þurfum að fjalla um á næstu árum. Staðan í sumar er allt önnur en síðasta sumar og ljóst er að sá þrýstingur sem þá var uppi af hálfu Samfylkingarinnar í þessari ríkisstjórn á að keyra aðildarumsókn í gegn hefur dofnað. Ferlið er formlega í gangi en hins vegar virðist ósköp lítið vera að gerast og líkurnar á því að við þurfum að taka afstöðu til þess hvernig við ætlum að haga þjóðaratkvæðagreiðslu um Evrópusambandið — við getum orðað það þannig að sú spurning er orðin fjarlægari í tíma en hún var fyrir ári þegar mikill þrýstingur var á það af hálfu annars stjórnarflokksins að keyra þetta mál áfram. Andstaðan meðal þjóðarinnar hefur aukist, andstaða í þinginu virðist hafa aukist, andstaðan innan Vinstri grænna er að harðna og sífellt ólíklegra er að þetta mál komist á dagskrá þannig að þing og þjóð þurfi að standa frammi fyrir ákvörðun, alla vega á næstu árum.