138. löggjafarþing — 142. fundur,  16. júní 2010.

varnarmálalög.

581. mál
[01:43]
Horfa

Frsm. meiri hluta utanrmn. (Árni Þór Sigurðsson) (Vg):

Forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti meiri hluta utanríkismálanefndar um frumvarp til laga um breytingu á varnarmálalögum, nr. 34/2008. Frumvarpið er flutt í samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar um að leggja niður Varnarmálastofnun á árinu 2010 og að samþætta verkefni hennar hlutverki annarra opinberra stofnana. Tilgangur þessa frumvarps er fyrst og fremst að ná þessu markmiði. Setning varnarmálalaganna fyrir um tveimur árum var umdeild og sýndist sitt hverjum um ágæti þess að setja á laggirnar nýja ríkisstofnun með þeim kostnaði sem það hafði í för með sér. Enn fremur var mikil umræða um þá hernaðarvæðingu sem margir töldu felast í setningu sérstakra varnarmálalaga. Þá voru einnig töluverðar umræður um hvort rétt væri að stofnsetja borgaralega stofnun að formi til er hefði svokölluð varnartengd verkefni með höndum eða hvort það væri jafnvel æskilegra að þessi verkefni yrðu falin stofnunum sem þegar voru starfandi. Þá var og gagnrýnt að ekki hefði verið beðið eftir skýrslu áhættumatsnefndar og að ákveðið hefði verið að koma þeim varnartengdu verkefnum sem fylgdu aðild okkar að NATO og brottför bandaríska herliðsins fyrir í nýrri stofnun án þess að fyrir lægi sjálfstætt mat Íslendinga á því hvort þessi verkefni væru nauðsynleg og þá að hvaða marki við vildum sinna þeim og hvernig. Afstaða manna til þessara álitaefna fór og fer mjög eftir stjórnmálaflokkum, eins og nærri má geta. Við þær aðstæður sem nú ríkja í efnahags- og ríkisfjármálum er nauðsynlegt að leita allra leiða til að hagræða í ríkisrekstrinum og draga úr starfsemi þar sem það er talið gerlegt, jafnvel æskilegt.

Á fundi sínum 4. desember 2009 samþykkti ríkisstjórnin minnisblað utanríkisráðherra um öryggismál og endurskipulagningu Stjórnarráðsins og ákvað þar með að samræma ákvörðun um að leggja niður Varnarmálastofnun og færa verkefni hennar til annarra stofnana við áform um stofnun innanríkisráðuneytis. Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar kemur fram að stefnt er að sameiningu samgöngu- og sveitarstjórnaráðuneytis og dómsmála- og mannréttindaráðuneytis í nýtt innanríkisráðuneyti fyrir lok kjörtímabilsins. Í upphafi hafði ekki sérstaklega verið gert ráð fyrir að tengja þessi tvö mál saman en í undirbúningsvinnu stjórnvalda hafði komið fram að margvísleg jákvæð samlegðaráhrif gætu náðst í öryggismálum með sameiningu tveggja ráðuneyta í eitt innanríkisráðuneyti. Þau mál á að sjálfsögðu eftir að ræða frekar á vettvangi Alþingis en sjálfsagt er að hefja undirbúning að niðurlagningu Varnarmálastofnunar í samræmi við áðurnefnd markmið ríkisstjórnarinnar.

Í kjölfar samþykktar ríkisstjórnarinnar í desember skipaði hún sérstakan starfshóp til að undirbúa framangreindar breytingar. Áréttað var að áformuðum breytingum væri ekki ætlað að hafa efnisleg áhrif á varnar- og öryggisskuldbindingar Íslands, svo sem þátttöku í starfi Atlantshafsbandalagsins, varnarsamninginn við Bandaríkin eða annað fjölþjóðlegt samstarf um öryggismál. Var starfshópnum ætlað að greina þau varnar- og öryggistengdu verkefni sem nú eru falin utanríkisráðuneyti og Varnarmálastofnun, innviði hins áformaða innanríkisráðuneytis og þá möguleika sem skapast á endurskipulagningu öryggismála með tilkomu þess. Á grundvelli þeirrar greiningar var starfshópnum ætlað að gera tillögur um verkaskiptingu innanríkisráðuneytis og utanríkisráðuneytis og fyrirkomulag verkefna Varnarmálastofnunar á vegum innanríkisráðuneytis.

Frumvarpið kveður á um að Varnarmálastofnun verði lögð niður frá og með 1. janúar 2011 og utanríkisráðherra verði veitt heimild til að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni við aðrar ríkisstofnanir að fengnu samþykki hlutaðeigandi ráðherra. Til að skapa svigrúm fyrir fyrirhugaðar breytingar á ráðstöfun verkefna var lagt til að embætti forstjóra Varnarmálastofnunar yrði lagt niður þegar við gildistöku laganna. Enn fremur var lagt til að utanríkisráðherra skipaði verkefnisstjórn til að annast daglegan rekstur Varnarmálastofnunar og þá breytingastjórnun sem nauðsynleg er vegna niðurlagningar stofnunarinnar.

Í frumvarpinu er ekki kveðið á um hvert verkefni Varnarmálastofnunar munu flytjast heldur einungis gert ráð fyrir að utanríkisráðherra verði veitt heimild til að flytja verkefni hennar til annarra stofnana eins og að framan greinir. Þau sjónarmið komu fram í umsögnum og meðal gesta nefndarinnar að skýrar þyrfti að kveða á um flutning verkefna. Ekki væri fyllilega ljóst hverjum væri ætlað að vinna þau, hvernig og hvar. Í athugasemdum við frumvarpið er einkum horft til tækifæra á að samþætta verkefni Varnarmálastofnunar starfi Landhelgisgæslu og embættis ríkislögreglustjóra. Það er í samræmi við skýrslu starfshópsins en þar segir að þessar tvær stofnanir séu vegna fyrirliggjandi verkefna sinna, eðlis og uppbyggingar best til þess fallnar að taka að sér ábyrgð og fyrirsvar á verkefnum Varnarmálastofnunar. Sú afstaða var ítrekuð af fulltrúum starfshópsins og utanríkisráðuneytisins á fundum nefndarinnar. Auk þess verða umræddar stofnanir burðarstofnanir hins nýja innanríkisráðuneytis og því telur meiri hlutinn ljóst hvar stefnt er að því að vista helstu verkefni Varnarmálastofnunar. Þetta fyrirkomulag hefur verið gagnrýnt af fulltrúum í minni hluta utanríkismálanefndar sem telja að nær hefði verið að þessum hlutum væri ráðið til lykta áður en frumvarpið var lagt fram að ekki sé talað um gert að lögum. Meiri hlutinn tekur ekki undir þessar áhyggjur minni hlutans í þessu efni og telur eins og áður segir að af allri umfjöllun um málið liggi ljóst fyrir að verkefnum Varnarmálastofnunar verði í öllum aðalatriðum fyrir komið hjá Landhelgisgæslunni og lögreglunni.

Meiri hlutinn vill árétta að embætti ríkislögreglustjóra og Landhelgisgæslan hafa bæði haft með höndum mikilvæg verkefni á sviði öryggismála fyrir daga Varnarmálastofnunar. Sem dæmi má nefna að samkvæmt samningi milli aðildarríkja að Norður-Atlantshafssamningnum um upplýsingaöryggi sem nefndin hefur kynnt sér skulu samningsaðilar tryggja að komið verði á fót innlendu öryggiseftirliti (e. National Security Authority) vegna starfsemi NATO sem hefur umsjón og eftirlit með því að öryggiskröfum sé framfylgt. Samningsaðilarnir skulu setja og beita öryggisstöðlum sem tryggja jafna vernd trúnaðarupplýsinga. Fyrir daga Varnarmálastofnunar fór ríkislögreglustjóri með hlutverk hins innlenda öryggiseftirlits í umboði íslenskra stjórnvalda.

Í skýrslu starfshópsins er velt upp þeim möguleika að við yfirtöku ákveðinna verkefna Varnarmálastofnunar geti reynst hagkvæmt að flytja Landhelgisgæsluna og aðra borgaralega öryggisstarfsemi á öryggissvæðið á Keflavíkurflugvelli og í því sambandi er nefnt að álitleg aðstaða sé fyrir hendi á svæðinu sem áður hefur komið til skoðunar að lögð verði til Landhelgisgæslunnar. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið og telur að fram þurfi að fara ítarleg skoðun á kostum þess og göllum að flytja Landhelgisgæsluna til Suðurnesja.

Þá tekur meiri hlutinn undir með starfshópnum um möguleika á frekari endurskipulagningu og sameiningu þeirra stofnana sem heyra munu undir hið nýja innanríkisráðuneyti. Sérstaklega kemur fram sú framtíðarsýn hópsins að eftir endurskipulagningu á verkefnum Landhelgisgæslunnar, Vaktstöðvar siglinga og ríkislögreglustjóra fari undirstofnun innanríkisráðuneytisins með framkvæmd öryggismála, þ.m.t. þeirra sem áður voru falin Varnarmálastofnun. Í þessu sambandi telur meiri hlutinn að sérstaklega beri að meta hagkvæmni þess að samþætta eða sameina starfsemi Landhelgisgæslunnar, Siglingastofnunar og Vaktstöðvar siglinga og kanna eins og fyrr sagði möguleika á staðsetningu þeirrar starfsemi, a.m.k. að hluta, á öryggissvæðinu á Keflavíkurflugvelli. Sérstök ástæða er til að vekja athygli á þessu sjónarmiði þar sem á vegum samgönguráðuneytisins hafa verið í vinnslu hugmyndir um sameiningu allra samgöngustofnana í tvær nýjar stofnanir, stjórnsýslustofnun og framkvæmdastofnun. Er augljóst að þau áform þarf að endurskoða ef starfsemi Landhelgisgæslunnar, Siglingastofnunar og vaktstöðvar siglinga yrði samþætt en starfsmenn Siglingastofnunar sem tjáðu sig við nefndina töldu það ákjósanlegri kost.

Fyrir nefndinni voru reifuð þau sjónarmið að sú starfsemi sem nú fer fram undir hatti Neyðarlínunnar í Skógarhlíð hafi gefist vel og mikilvægt sé að ekki verði röskun á henni þótt breytingar verði á starfssviði Landhelgisgæslunnar, lögreglunnar eða annarra aðila sem þeirri starfsemi tengjast. Meiri hlutinn tekur undir þetta viðhorf en bendir á að það er sjálfstætt atriði hvar sú starfsemi fer fram, aðalatriðið er að hún sé öll á einum stað.

Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar á ákvæðum frumvarpsins. Í 3. gr. þess er að finna ákvæði þess efnis að utanríkisráðherra sé heimilt að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni við aðrar ríkisstofnanir. Til að tryggja eftirlitshlutverk Alþingis telur meiri hlutinn rétt að leggja þá skyldu á herðar ráðherra að hann kynni slíka samninga fyrir utanríkismálanefnd og leggur til breytingartillögu þess efnis.

Það er rétt að geta þess, frú forseti, að á sérstöku þingskjali hefur í dag verið dreift breytingartillögum frá undirrituðum sem eru breytingartillögur við breytingartillögur á þingskjali 1205 og lúta m.a. að þessu atriði en þar er gert ráð fyrir því að í 1. tölulið umræddra breytingartillagna við 3. gr. frumvarpsins komi nýr efnismálsliður um heimild utanríkisráðherra til að gera samninga um flutning verkefna, sem orðast svo, með leyfi forseta:

„Áætlanir um gerð slíkra samninga skulu kynntar utanríkismálanefnd áður en til þeirra er stofnað.“

Í d-lið 2. gr. varnarmálalaga segir að eitt markmið laganna sé að auðvelda lýðræðislegt eftirlit með varnartengdri starfsemi. Fjallað er um upplýsingagjöf til utanríkismálanefndar Alþingis í 20., 23. og 25. gr. núgildandi laga. Samkvæmt 16. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að 25. gr. laganna falli brott en hún kveður á um að Varnarmálastofnun gefi utanríkisráðherra árlega skýrslu um starfsemi sína og jafnframt að utanríkisráðherra kynni efni ársskýrslunnar fyrir utanríkismálanefnd. Enda þótt meiri hlutinn geri ráð fyrir endurskoðun á varnarmálalögum við stofnun innanríkisráðuneytis, og jafnvel fyrr, leggur meiri hlutinn til að í stað þess að fella brott 25. gr. varnarmálalaga eins og frumvarpið gerir ráð fyrir verði greininni breytt á þann hátt að utanríkisráðherra flytji utanríkismálanefnd árlega skýrslu um framkvæmd laganna og hafi samráð við utanríkismálanefnd um öll meiri háttar öryggis- og varnarmál eins og raunar 24. gr. þingskapa gerir ráð fyrir.

Nefndin ræddi talsvert um það fyrirkomulag sem efnisákvæði 4. tölulið 19. gr. frumvarpsins gerir ráð fyrir um skipan sérstakrar verkefnisstjórnar og var m.a. bent á að fyrir Alþingi liggja nú nokkur frumvörp sem varða sameiningu stofnana og að engin samræmd aðferð virðist viðhöfð hvað varðar málefni starfsmanna, einkum á það við um forstöðumenn viðkomandi stofnana. Utanríkismálanefnd telur að ákjósanlegt væri ef samræmdar reglur giltu í þessu efni en tekur ekki afstöðu til þess hvaða aðferð er heppilegust. Meiri hlutinn gerir því ekki tillögu um breytingu á þessu ákvæði frumvarpsins. En þó leggur meiri hlutinn til að í stað þess að núverandi forstjóri Varnarmálastofnunar láti af störfum við gildistöku laganna skuli hann vera verkefnisstjórninni til aðstoðar og ráðgjafar frá því að starfsskyldum er létt af honum til þess tíma er stofnunin er lögð niður svo að sem minnst röskun verði á starfsemi hennar. Á þeim tíma skal hann njóta sömu kjara og hann nýtur nú, en um rétt hans eftir að stofnunin er lögð niður fer skv. 34. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Með þessu móti telur nefndin að komið sé til móts við sjónarmið forstjórans sjálfs og Félags forstöðumanna ríkisstofnana og að sú breyting sé betur í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýslulaganna en óbreytt frumvarp.

Þá er einnig þess að geta að í breytingartillögum sem ég hef lagt fram við breytingartillögur meiri hluta utanríkismálanefndar er einnig lagt til að smávægileg breyting verði hvað þetta atriði varðar en þar er þó gert ráð fyrir því að forstjóri Varnarmálastofnunar verði leystur undan reglubundnum starfsskyldum sínum frá og með 1. september 2010 í stað þess að það gerðist við gildistöku laganna eins og gert var ráð fyrir í frumvarpi utanríkisráðherra.

Nefndin ræddi ábyrgð verkefnastjórnar sem tekur yfir starfsskyldur forstjóra Varnarmálastofnunar við gildistöku frumvarps þessa. Sérstaklega var rætt hver ábyrgð fjölskipaðs stjórnvalds væri samanborið við ábyrgð eins forstöðumanns. Fjölskipað stjórnvald ber sömu ábyrgð og forstöðumenn og stjórnir ríkisaðila samanber 49. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Meiri hlutinn telur því ábyrgð verkefnisstjórnarinnar sem fjölskipaðs stjórnvalds skýra. Gildir þá einu hvort verkefnastjórnin er skipuð einstaklingum sem þegar eru í ráðningarsambandi við ríkið eða ekki en ekki er sjálfgefið að verkefnastjórnina skipi eingöngu núverandi ríkisstarfsmenn.

Í umsögnum og viðræðum nefndarinnar við fulltrúa SFR – stéttarfélags í almannaþágu og Varnarmálastofnunar komu fram áhyggjur af afdrifum starfsfólks stofnunarinnar við niðurlagningu hennar. SFR telur ekki nægilega skýrt hvert inntak 5. tölulið 19. gr. frumvarpsins er en þar segir m.a. að starfsfólki Varnarmálastofnunar, sem við gildistöku laganna fæst við þau verkefni sem kunna að verða falin öðrum stofnunum, skuli boðið starf hjá þeim ríkisstofnunum sem falin verða verkefni samkvæmt lögunum til 1. janúar 2011. Nefndin hefur átt viðræður við utanríkisráðuneytið um málið og leggur áherslu á þann skilning sinn að ákvæðið feli ekki í sér að ráðningarsamband starfsmanna við nýja stofnun standi einungis til áramóta eftir að Varnarmálastofnun hefur verið lögð niður. Dagsetningin vísar til þess að samningsgerð utanríkisráðherra við stofnun, sem tekur við verkefni, geti átt sér stað á tímabilinu frá gildistöku laganna til 1. janúar 2011. Fyrir þann tíma á að vera búið að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni sem flytja verkefni til annarra stofnana. Boð til starfsmanna Varnarmálastofnunar um störf hjá öðrum stofnunum, sem við verkefnum taka, munu einnig koma til á því tímabili. Til að taka af allan vafa leggur meiri hlutinn til smávægilega orðalagsbreytingu á 5. tölulið 19. gr. frumvarpsins og ítrekar jafnframt að réttarstaða og kjör starfsmanna Varnarmálastofnunar verði vel tryggð við væntanlegar breytingar.

Ég vil einnig geta þess að í breytingartillögum frá mér við breytingartillögur meiri hluta utanríkismálanefndar er einnig kominn nýr efnisliður eða breyting á 6. efnislið 5. töluliðar í upphaflegum breytingartillögum á þingskjali 1205 en þar er utanríkisráðherra gert að kynna utanríkismálanefnd tillögur um hvert verkefni eigi að flytjast frá Varnarmálastofnun áður en þær koma til framkvæmda. Þessi breyting er gerð til að tryggja að utanríkismálanefnd og Alþingi séu betur upplýst um áform utanríkisráðherra hvað þetta snertir og það er jafnframt áskilið í breytingartillögu að verkefnastjórnin sem á að taka við stjórn stofnunarinnar við samþykkt laganna skuli jafnframt gera utanríkismálanefnd grein fyrir störfum sínum með reglubundnum hætti en það er nýmæli frá því sem frumvarpið og upphaflegar breytingartillögur meiri hluta nefndarinnar gerðu ráð fyrir.

Að síðustu áréttar meiri hlutinn að með frumvarpi þessu er einungis tekið á stjórnsýslulegri vistun varnar- og öryggistengdra verkefna. Utanríkisráðherra hefur boðað að þverpólitísk vinna um mótun heildstæðrar stefnu í varnar- og öryggismálum hefjist með haustinu og á hún m.a. að byggjast á nýrri nálgun á öryggishugtakinu á grundvelli skýrslu áhættumatsnefndar. Meiri hlutinn hvetur til þess að sú vinna verði hafin hið fyrsta en hún er reyndar löngu tímabær og mun nefndin fylgjast grannt með því starfi sem þar er fram undan.

Í mínum huga er alveg ljóst að breytt staða í efnahagsmálum en einnig ný sýn að því er varðar öryggismál og áhættumat kallar á nýjar áherslur og verulegan samdrátt í útgjöldum til varnarmála víða um heim. Fyrir herlausa þjóð eins og okkur Íslendinga er engin ástæða til að eyða hundruðum milljóna í svokölluð varnartengd verkefni. Sú afstaða er einnig studd pólitískum rökum í skýrslu áhættumatsnefndar frá því í mars á síðasta ári.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er grein fyrir að framan og eru lagðar til í sérstökum þingskjölum, annars vegar breytingartillögur frá meiri hluta utanríkismálanefndar og síðan breytingartillögur frá mér sem var dreift inn í þessa umræðu í dag.

Undir nefndarálitið rita auk þess sem hér stendur Ögmundur Jónasson, Valgerður Bjarnadóttir, Sigmundur Ernir Rúnarsson, Birgitta Jónsdóttir og Þórunn Sveinbjarnardóttir.