málshöfðun gegn ráðherrum.

Virðulegi forseti. Þar sem ákveðið var að ræða þskj. 1502 og 1503 í sitt hvoru lagi verður mælt fyrir þskj. 1503 síðar, þ.e. þingsályktunartillögu þeirrar sem hér stendur og hv. þm. Magnúsar Orra Schrams. Þar tökum við undir niðurstöðu í greinargerð með þeirri þingsályktunartillögu sem hér er til umræðu, þingsályktunartillögu hv. þm. Atla Gíslasonar, Lilju Rafneyjar Magnúsdóttur, Sigurðar Inga Jóhannssonar, Eyglóar Harðardóttur og Birgittu Jónsdóttur. Að því er varðar málshöfðun gegn þremur fyrrverandi ráðherrum getum við ekki fallist á niðurstöðu þeirra að því er varðar Björgvin Guðna Sigurðsson, fyrrverandi viðskiptaráðherra, og fyrir því er eftirfarandi rökstuðningur.

Rannsóknarnefnd Alþingis komst að þeirri niðurstöðu að fyrrverandi viðskiptaráðherra hefði sýnt af sér vanrækslu í merkingu 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008. Refsiábyrgð fyrrverandi ráðherra verður að meta óháð niðurstöðu skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Rannsóknarnefndin lagði mat á háttsemi ráðherra með hliðsjón af verknaðarlýsingum ráðherraábyrgðarlaga en byggði ekki á refsiskilyrðum þeirra. Þarf því bæði að taka mið af verknaðarlýsingum og refsiskilyrðum ráðherraábyrgðarlaganna.

Eins og fram kemur í kafla um saknæmi í greinargerð með tillögu hv. þm. Atla Gíslasonar o.fl. er í 2. gr. laga nr. 4/1963 og 101 gr. hegningarlaga lögfest sérstakt lágmarksrefsiskilyrði sem er stórfellt gáleysi. Mörk stórfellds gáleysis og gáleysis eru mjög matskennd og ekki skýr efnisskil á milli þeirra en leiki vafi um mörkin ætti við málsmeðferð að láta ráðherra njóta vafans.

Í öðru ráðuneyti Geirs H. Haardes fóru oddvitar stjórnarflokkanna tveggja, Sjálfstæðisflokks og Samfylkingar, inn á valdsvið annarra ráðherra, stýrðu miðlun upplýsinga og höfðu verkstjórn og verkaskiptingu með höndum. Þannig voru upplýsingaflæði og samskipti um efnahagsmál og málefni íslensku bankanna í framkvæmd takmörkuð við hóp þriggja ráðherra, forsætisráðherra, fjármálaráðherra og utanríkisráðherra. Um þetta má lesa í 7. bindi skýrslu rannsóknarnefndarinnar á bls. 291.

Af þessari skipan leiddi að ekki var samræmi á milli lögboðins valds og raunverulegs valds ráðherra. Þessu til stuðnings skal bent á að fyrrverandi viðskiptaráðherra sem fór með málefni bankanna var ekki á fundi með formanni bankastjórnar Seðlabanka Íslands, fyrrverandi forsætisráðherra, fjármálaráðherra og utanríkisráðherra 7. febrúar 2008 þar sem formaður bankastjórnar bankans dró upp verulega dökka mynd af afstöðu bankanna. Hann fékk ekki heldur upplýsingar um útstreymi af Icesave-reikningum í Bretlandi í lok mars sama ár. Þá hafði hann ekki vitneskju um skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá 14. apríl þar sem settar voru fram tillögur um aðgerðir til að minnka bankakerfið. Fyrrverandi viðskiptaráðherra undirritaði ekki yfirlýsingu sem fylgdi gjaldeyrisskiptasamningum við norræna seðlabanka 15. maí um minnkun bankakerfisins og aðgerðir í efnahagsmálum og fékk hvorki upplýsingar um tilurð hennar né forsendur.

Þessu til viðbótar hafði viðskiptaráðherra ekki vitund um komu erlends sérfræðings, Andrews Gracies, á vegum Seðlabanka Íslands en hann taldi inngrip stjórnvalda nauðsynlegt til að draga úr stærð bankakerfisins. Þessar og aðrar upplýsingar frá Gracie voru kynntar samráðshópi um fjármálastöðugleika og fyrrverandi forsætisráðherra með beinum hætti án þess að þær bærust viðskiptaráðherra. Þá var fyrrverandi viðskiptaráðherra ekki viðstaddur sex fundi um efnahagsmál og málefni bankanna sem nefndir eru í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og aðrir ráðherrar ríkisstjórnarinnar sátu ásamt fulltrúum Seðlabanka Íslands.

Loks má þess geta að viðskiptaráðherra vissi hvorki af samtali formanns bankastjórnar Seðlabanka Íslands við bankastjóra Seðlabanka Evrópu né Seðlabanka Bretlands þar sem fram kom að erlendir bankastjórar höfðu áhyggjur af alvarlegri stöðu íslenska bankakerfisins. Fyrrverandi viðskiptaráðherra voru ekki kynntar aðgerðir ríkisvaldsins vegna lánabeiðni Glitnisbanka sunnudaginn 28. september 2008. Þann 12. ágúst lagði hann fram minnisblað fyrir ríkisstjórn sem innihélt tillögur um að efla stöðugleika fjármálakerfisins. Tillaga þessi var ekki afgreidd í ríkisstjórn. Hið sama hafði verið upp á teningnum þegar fyrrverandi viðskiptaráðherra kynnti oddvitum stjórnarflokkanna drög að frumvarpi til breytinga á lögum um Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta snemma árs 2008. Í ljósi alls þessa teljum við að fyrrverandi viðskiptaráðherra hafi ekki gerst sekur um refsiverða háttsemi í starfi sínu sem ráðherra.

Virðulegi forseti. Þingmannanefndin sem fjallaði um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis hefur starfað frá 15. janúar 2010. Hún hefur farið ítarlega yfir skýrslu rannsóknarnefndarinnar í heild sinni. Hlutverk þingmannanefndarinnar er afmarkað í 15. gr. laga um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, IV. kafla þeirra laga sem ber yfirskriftina Skýrsla nefndar og afgreiðsla hennar. Í nefndaráliti um frumvarp til laga um breytingar á lögum nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, frá allsherjarnefnd, segir um viðfangsefni þingmannanefndarinnar, með leyfi forseta:

„Fyrir liggur að viðfangsefni þingmannanefndar og þingsins í heild mun ráðast af umfjöllun rannsóknarnefndarinnar og niðurstöðum hennar.“ Og svo segir:

„Nefndin fjallaði einnig um það hlutverk þingmannanefndarinnar að móta afstöðu til hugsanlegrar ábyrgðar í málinu og kemur ráðherraábyrgð þar til skoðunar en Alþingi er handhafi ákæruvalds gagnvart ráðherrum vegna embættisreksturs þeirra skv. 14. gr. stjórnarskrár, lögum um ráðherraábyrgð og lögum um landsdóm. Nokkru fyrir bankahrunið eða í júní 2008 fól forsætisnefnd vinnuhópi að fara yfir gildandi lagareglur um eftirlit þingsins með framkvæmdarvaldinu og leggja mat á hvort breytinga væri þörf. Skýrsla starfshópsins um eftirlitshlutverk Alþingis með framkvæmdarvaldinu kom út sl. haust og fékk nefndin tvo fulltrúa starfshópsins á sinn fund. Kom fram að starfshópurinn teldi að eftirlitshlutverkið væri ekki nægilega vel skilgreint í lögum, t.d. væri ekki gert ráð fyrir sérstakri þingskapa- eða eftirlitsnefnd í skipulagi Alþingis eins og er víða í löggjafarþingum Norðurlanda. Nefndin telur þó ljóst að úr því sé bætt með því að kjósa sérstaka þingmannanefnd sem hafi það hlutverk að fjalla um skýrsluna og móta tillögur að viðbrögðum Alþingis við niðurstöðum hennar og að í því felist í reynd tækifæri fyrir flokkana til að velja sérstaklega þá fulltrúa sem þeir vilja trúa fyrir þessu mikilvæga verkefni.“

Hvað ráðherraábyrgðina varðar naut þingmannanefndin aðstoðar sérfræðinga við athugun á því hvort skilyrði og efni þættu til að leggja fyrir Alþingi að höfða mál á hendur ráðherrum á grundvelli laga um ráðherraábyrgð. Samkvæmt nefndaráliti allsherjarnefndar um viðfangsefni þingmannanefndarinnar kemur skýrt fram að þingmannanefndinni var ætlað að nýta skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis til athugunar á ábyrgð ráðherra í málinu. Hins vegar er einnig ljóst að við umfjöllun um hugsanlega refsiábyrgð einstakra ráðherra verður að byggja sjálfstætt á reglum refsiréttar við úrvinnslu og niðurstöðum rannsóknarnefndarinnar um vanrækslu ráðherra í skilningi laga nr. 142/2008. Aðgreining málasviða skiptir minna máli þegar refsiábyrgð er ákvörðuð. Stjórnsýsluviðmið fara ekki alltaf saman við reglur og viðmið refsiréttar, m.a. varðandi takmörkun ábyrgðar í samræmi við aðgreiningu verkefna og stjórnsýsluskyldna eftir málasviðum. Því er litið til þess að þegar efnahagsmál voru til umræðu, þar með talin málefni bankanna, var viðfangsefnið í höndum fyrrverandi forsætisráðherra, fjármálaráðherra, og utanríkisráðherra vegna stöðu hennar sem annars leiðtoga stjórnarflokkanna.

Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis kemur fram á bls. 306 í 7. bindi að ljóst hafi verið á fyrri part árs 2008 að hlutfallsleg stærð íslenska bankakerfisins miðað við helstu þjóðhagslegar stærðir væri eitt helsta vandamálið sem horfði við í íslenskri hagstjórn.

Lagt er til að mál sé höfðað gegn ráðherrum vegna hátternis sem varðar við 10. gr. b í ráðherraábyrgðarlögunum. Athafnaleysi í ráðherraábyrgðarlögunum er einnig oft samofið athöfnum. Sem dæmi mætti taka gjaldeyrisskiptasamning við erlend ríki með ströngum skuldbindingum fyrir íslenska ríkið sem ráðherrar undirrituðu án þess að leggja samningsdrögin fram á ríkisstjórnarfundi eða ræða hann á ríkisstjórnarfundi eftir undirritun hans. Við athafnaleysi af þessu tagi þarf ekki að sýna fram á orsakasamband milli athafnaleysis og tiltekinna afleiðinga sem kunna að koma fram í kjölfar þess. Þetta er því dæmi um beint athafnaleysisbrot þar sem leggja má refsiábyrgð við vanrækslu sem slíkri án tillits til afleiðinga hennar eða atvika að öðru leyti. Við hættubrot er ekki lögð áhersla á afleiðingu verknaðar heldur á hættu eiginleika hans. Tjón þarf ekki að hafa orðið af verknaði heldur er nægilegt að sýna fram á að tiltekinni hættu sé valdið af ásetningi eða stórfelldu gáleysi. Dæmi um þetta er hraðakstur. Sá sem ekur of hratt er sektaður vegna þess að það er talið hættulegt að aka of hratt. Hann þarf ekki að hafa valdið tjóni.

Ljóst er að að því leyti sem ekki er á annan hátt mælt í landsdómslögum skal eftir því sem við getur átt beita ákvæðum laga um meðferð sakamála um meðferð máls fyrir landsdómi. Í umræðum síðustu daga hafa menn lýst þeirri skoðun að málsmeðferðin samkvæmt landsdómslögum brjóti í bága við mannréttindaákvæði og standist ekki nútímakröfur um meðferð sakamála. Málsmeðferðarreglur laga um landsdóm eru að hluta til frábrugðnar gildandi reglum um meðferð sakamála. Í fyrsta lagi skal ákæra á hendur ráðherra bundin í þingsályktun og kæruatriðin þar nákvæmlega tilgreind enda sé sókn málsins bundin við þau. Eftir að þingsályktunartillagan hefur verið samþykkt skal saksóknari málsins, kosinn af Alþingi, afla allra fáanlegra sönnunargagna.

Þeir fyrrverandi ráðherrar sem hér er gerð tillaga um að verði ákærðir hafa ekki fengið réttarstöðu grunaðs manns. Ekki er gert ráð fyrir að öll sönnunargögn málsins séu fram komin heldur mun saksóknari afla þeirra með rannsókn sinni. Ákvæði landsdómslaga koma í veg fyrir að 145. gr. laga um meðferð sakamála geti gilt, þ.e. að ákærandi hafi fengið gögn málsins í hendur og gengið úr skugga um að rannsókn sé lokið.

Þessi tilhögun í sérlögunum, lögum um landsdóm, brýtur ekki gegn grundvallarmannréttindareglum, m.a. um sakleysi grunaðs manns uns sekt er sönnuð, eða um réttindi til réttlátrar málsmeðferðar fyrir dómi. Dómur landsdóms skal reistur á sönnunargögnum sem færð hafa verið fram við meðferð máls fyrir dómi og er þessi háttur hafður á í samræmi við meginreglu í lögum um meðferð sakamála.

Afmörkun sakarefnisins byggist, eins og áður sagði, á því sem fram kemur í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, athugasemdum viðkomandi ráðherra til þingmannanefndarinnar og gögnum sem þingmannanefndin hefur aflað.

Ákvæði 2. gr. samningsviðauka nr. 7 frá 22. nóvember 1984 í mannréttindasáttmála Evrópu fjallar um þau mannréttindi að eiga rétt til þess að áfrýja sakfellingardómi til æðsta dóms. Í 2. mgr. ákvæðisins eru heimilaðar undantekningar þegar um er að ræða minni háttar brot eða, eins og þar segir, þegar fjallað er um mál viðkomandi manns á frumstigi af æðsta dómi og þannig er einmitt háttað um landsdóm.

Virðulegi forseti. Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis kemur fram að upplýsingar um óhóflega stærð íslenska bankakerfisins og vísbendingar um hættur sem af því gátu leitt höfðu legið fyrir um langt skeið, löngu fyrir áramótin 2007/2008. Segja má að allt frá einkavæðingu Búnaðarbanka Íslands og Landsbanka Íslands hafi sigið á ógæfuhliðina, bankakerfið óx hratt og eftirlitsstofnanir sinntu ekki hlutverki sínu. Áhættan hlóðst upp á meðan ágreiningur var um hlutverk eftirlitsstofnana. Stjórnvöld tóku rangar ákvarðanir sem gerðu vandann verri og í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis er minnst á fundi árið 2006 og svokallaða míníkrísu sama ár sem dæmi um áþreifanlega vísbendingu um hættu sem fylgdi stærð bankanna.

Hins vegar er lögð áhersla á það í skýrslunni að á fyrstu mánuðum ársins 2008 og fram á vor hafi komið fram hjá íslenskum stjórnvöldum afar alvarlegar upplýsingar um stöðu og horfur í málefnum íslensku bankanna og þar með í íslensku efnahagslífi. Er þá sérstaklega vísað til þess sem fram kom á fundi bankastjórnar Seðlabanka Íslands með þremur ráðherrum 7. febrúar 2008 án þess að það hafi leitt til formlegrar umfjöllunar eða afgreiðslu á vettvangi ríkisstjórnar eða ráðherra né heldur að viðeigandi stofnanir í stjórnkerfinu, t.d. Seðlabankinn, hefðu verið látnar vinna nánar úr eða meta þær upplýsingar sem þar komu fram um alvarlega stöðu íslensku bankanna og afar aðkallandi vandamál í rekstri þeirra. Er og vísað til fimm nánar tilgreindra atvika vorið 2008 sem vörðuðu sömu eða sams konar upplýsingar og komu fram á fundinum 7. febrúar. Fram kemur að ráðherrar hafi ekki fyrr fengið samandregnar jafnalvarlegar upplýsingar og þarna var um að ræða.

Enn fremur kemur fram á bls. 304 og 305 í 7. bindi í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, með leyfi forseta:

„Á vormánuðum 2008 mögnuðust mjög ábendingar, m.a. frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, matsfyrirtækjum og erlendum seðlabönkum, um að íslensku bankarnir væru orðnir allt of stórir miðað við íslenska hagkerfið og getu íslenska ríkisins til að koma þeim til bjargar.“

Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis er enn fremur tekið fram að miðað við þær upplýsingar sem fyrrverandi forsætisráðherra, fjármálaráðherra og utanríkisráðherra höfðu telji rannsóknarnefndin að ganga verði út frá því að sömu ráðherrum hafi verið ljós eða mátt vera ljós þörfin á því að þeir hefðu frumkvæði að því að unnin yrði greining á fjárhagslegri áhættu íslenska ríkisins og ríkissjóðs vegna starfsemi eða einstakra þátta í starfsemi íslensku bankanna hér á landi og erlendis. Brýn nauðsyn hefði verið á því að í innra starfi stjórnvalda væri fyrir hendi heildstæð og fagleg greining á fjárhagslegri áhættu sem ríkið stóð frammi fyrir vegna hugsanlegra áfalla í starfsemi íslensku bankanna. Segir um þá nauðsyn að bæði hefðu slík gögn og upplýsingar getað stuðlað að því að stjórnvöld gerðu sér sjálf gleggri grein fyrir nauðsyn þess að ríkisvaldið gripi í tíma til beinna aðgerða til að vinda ofan af vandanum og að með slíkar upplýsingar hefðu stjórnvöld verið í mun betri stöðu til þess að rökstyðja frumkvæði að aðgerðum til að draga úr stærð bankakerfisins eða setja mikinn þrýsting á bankana til að gera það sjálfir og þá samkvæmt skýrum skilyrðum, svo sem um tímafresti. Líta hefði átt til alvarlegrar aðsteðjandi hættu sem sífellt óx og hvernig fullt tilefni hafi verið til að telja aðgerðaleysi miklu verri niðurstöðu. Ítrekað er að á síðari stigum hljóti raunhæf markmið að hafa snúist um að gera viðlagaáætlun, undirbúa hugsanlegt fjármálaáfall og lágmarka tjón. Bankarnir gættu fyrst og fremst einkahagsmuna sinna en ríkinu bar að gæta almannahagsmuna.

Virðulegi forseti. Samkvæmt 17. gr. stjórnarskrárinnar er skýlaus skylda ríkisstjórnar að ræða mikilvæg stjórnarmálefni á ráðherrafundi en því var ekki fylgt. Ekki er hægt að ganga út frá því að samráð við aðra ráðherra og samráð milli ráðherra hefði ekki haft áhrif á framvindu mála til að mynda með því að auka þrýsting á forsætisráðherra og aðra ráðherra sem málið varðaði til að afla frekari upplýsinga og gagna og vinna meira í málefnum bankanna. Með 17. gr. stjórnarskrárinnar á að vera tryggt að mikilvæg mál séu rædd og kunn öllum ráðherrum í ríkisstjórninni. Hvaða mikilvægu mál hefði frekar átt að ræða í ríkisstjórn á árinu 2008 en einmitt þetta stóra vandamál sem horfði við í íslenskri hagstjórn?

Hlutfallsleg stærð bankakerfisins miðaði helst við þjóðhagslegar stærðir. Enda þótt hver ráðherra fari sjálfstætt með málefni sem undir hann heyra samkvæmt málefnaskiptingu innan Stjórnarráðsins verður í samræmi við stjórnarskrána að gera ráð fyrir að mikilvæg stjórnarmálefni séu tekin til umræðu í ríkisstjórn þannig að aðrir ráðherrar hafi tækifæri til að bregðast við og hafa áhrif á stefnumörkun ríkisstjórnar.

Ég hef fyrr í máli mínu farið yfir röksemdir fyrir því að minni líkur en meiri séu á því að ákæra á hendur fyrrverandi viðskiptaráðherra leiði til sektar. Því til viðbótar vil ég benda á að í niðurstöðum flutningsmanna á þingsályktunartillögu hv. þm. Atla Gíslasonar o.fl., sem hér er til umræðu, kemur eftirfarandi fram, með leyfi forseta:

„Staða fyrrverandi viðskiptaráðherra er nokkuð ólík stöðu fjármálaráðherra og forsætisráðherra að því leyti að hann var ekki á fundinum 7. febrúar 2008, hann undirritaði ekki yfirlýsinguna frá miðjum maí, það liggur ekki fyrir að hann hafi vitað af áhlaupinu á Landsbanka Íslands í Bretlandi í byrjun apríl, hann sýndi ákveðið frumkvæði á ráðherrafundi 12. ágúst 2008 og honum virðist hafa verið haldið utan við atburðarásina þegar Glitnir féll.“

Þarna eru dregnar fram málsbætur fyrir fyrrverandi viðskiptaráðherra. Þær málsbætur auk þeirrar staðreyndar að upplýsingar og samskipti um efnahagsmál, þar með talin stærð bankanna, voru í framkvæmd á hendi fyrrverandi forsætisráðherra, fjármálaráðherra og utanríkisráðherra leiða til þeirrar niðurstöðu að vafi leiki á því að fyrrverandi viðskiptaráðherra hafi haft þær upplýsingar að mögulegt sé að saka hann um stórkostlegt gáleysi í starfi með því að bregðast ekki við þeim með virkum hætti.

Frú forseti. Þingmannanefndin tók alvarlega þá skyldu sína að taka afstöðu til þeirra gagna sem fyrir lágu og ákveða með tilliti til laga um ráðherraábyrgð hvort meiri líkur væru en minni á sakfellingu fyrrverandi ráðherra fyrir landsdómi. Að þeirri niðurstöðu komst sú sem hér stendur varðandi fyrrverandi forsætisráðherra, fjármálaráðherra og utanríkisráðherra og niðurstaðan er rökstudd í þskj. 1502 sem hér er til umræðu og þskj. 1503 sem mælt verður fyrir síðar.

Við höfum glímt við margar erfiðar spurningar og staðreyndir á leið okkar að niðurstöðu og niðurstaðan er þungbær fyrir þá einstaklinga sem lagt er til að verði ákærðir. Hér er um alvarlegt mál að ræða sem skoðað hefur verið frá öllum hliðum, bæði form þess og efni. Með samþykkt þingsályktunartillögunnar ákveður Alþingi að rannsókn skuli fara fram og ákæra útgefin. Dómur er síðan, ef til kemur, reistur á sönnunargögnum við meðferð málsins fyrir landsdómi.

Í heilræðum eða ábendingum Þórðar Björnssonar sem hann gaf í tilefni 25 ára afmælis embættis ríkissaksóknara kemur m.a. fram:

„Ákæruvaldið skal sækja þá til sakar sem það telur að hafi gerst sekir um brot gegn refsilögum en eigi aðra.

Ákæruvaldið skal láta rannsaka jöfnum höndum þau atriði sem benda til sakar og sýknu sökunauts.

Ákæruvaldið má aldrei láta óviðkomandi menn eða þrýstihópa í þjóðfélaginu hafa áhrif á það hvort opinber rannsókn fer fram eða ákæra er útgefin.“