139. löggjafarþing — 128. fundur,  17. maí 2011.

opinber innkaup.

189. mál
[17:51]
Horfa

Frsm. viðskn. (Magnús Orri Schram) (Sf):

Virðulegi forseti. Ég ætla að rekja nefndarálit meiri hluta viðskiptanefndar og um leið tæpa á helstu umsögnum um mál það sem fjallað er um.

Það má segja að á undanförnum árum hafi færst í vöxt umræða um nauðsyn þess að sameiginleg útboð eigi sér stað, einkum með aðilum á Norðurlöndum. Slík sameiginleg útboð gera mögulegt að ná fram stærðarhagkvæmni ásamt því að afla tilboða frá fleiri fyrirtækjum og stuðla þannig að virkari samkeppni við opinber innkaup en mögulegt er við útboð hérlendis.

Gildandi reglur um opinber innkaup leyfa hins vegar ekki frávik í þessum tilvikum og er opinberum innkaupum erlendis því verulega þröngur stakkur sniðinn í núgildandi löggjöf. Það er því lagt til með þessu frumvarpi að fjármálaráðherra geti veitt miðlægri innkaupastofnun ríkisins, þ.e. Ríkiskaupum, heimild til að bjóða út innkaup erlendis og er heimildin takmörkuð við almenn eða lokuð útboð.

Það kom fram í nefndinni að forsaga frumvarpsins var áhugi velferðarráðuneytis og Landspítala á að kanna þá möguleika sem gætu falist í sameiginlegum útboðum með systurstofnunum á Norðurlöndunum. Þrátt fyrir að mikill árangur hafi almennt náðst í hinum innlendu lyfjaútboðum telur spítalinn engu að síður að í einhverjum tilvikum hafi það verð sem boðist hafi í slíkum útboðum verið allsendis óviðunandi og að lög um opinber innkaup hafi torveldað slík sameiginleg innkaup og þá helst reglur laganna um málskot til hinnar íslensku kærunefndar útboðsmála og hins vegar vegna þess að 69. gr. laganna mælir fyrir um að bjóðendum skuli heimilt að vera viðstaddir opnun tilboða og eigi rétt á að fá tilteknar upplýsingar lesnar upp eftir því sem þær koma fram í tilboðunum.

Það er nokkuð mismunandi á milli landa hvernig staðið er að framkvæmd þessara mála í innkaupalögum grannþjóða. Þar er jafnvel ekki um sérstakan opnunarfund að ræða eins og almennt tíðkast hér á landi heldur eru tilboð opnuð og birt tilboðsgjöfum í framhaldi með mismunandi hætti eftir ríkjum. Slík opnun samræmist ekki hinum íslensku lögum enda er berlega mælt fyrir um þennan rétt bjóðenda í núgildandi lögum um opinber innkaup.

Eftir skoðun á þessu máli var því talið, á vettvangi ráðuneytisins, eðlilegt að opnað yrði með einhverjum hætti á slík útboð í þeim undantekningartilvikum þegar ljóst er að erfiðlega muni reynast að fá samkeppnishæft verð fyrir íslenska innkaupaaðila, svo sem vegna fákeppni eða skorts á samkeppni eða jafnvel vegna þess að íslenski markaðurinn þyki svo lítill að ekki fáist viðunandi boð jafnvel þótt auglýst sé á Evrópska efnahagssvæðinu.

Þetta er forsaga þessa frumvarps, virðulegi forseti, en í 1. gr. þess er lagt til að við lög um opinber innkaup bætist ný grein sem veiti miðlægri innkaupastofnun heimild til að bjóða út innkaup í öðru ríki á Evrópska efnahagssvæðinu. Gert er ráð fyrir því að heimild til þess verði veitt fyrir hvert útboð fyrir sig að undangenginni rökstuddri beiðni viðkomandi stofnunar. Þau skilyrði þurfa að vera uppfyllt að reglur Evrópska efnahagssvæðisins um opinber innkaup hafi verið tekin upp í landsrétt þess ríkis sem útboðið fer fram í og að ástæða sé til að ætla að innkaup í viðkomandi ríki muni þjóna hagkvæmni, virkri samkeppni eða öðrum lögmætum sjónarmiðum.

Í 2. málslið 1. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um að lög viðkomandi ríkis gildi um innkaup samkvæmt greininni en fram kom við umfjöllun um málið að það væri einkum tvennt í gildandi lögum, eins og ég áður rakti, sem torveldaði útboð í öðrum ríkjum, annars vegar ákvæði laganna um málskot til kærunefndar og hins vegar 69. gr. þeirra um að bjóðendum skuli heimilt að vera viðstaddir opnun tilboða.

Það kom fram fyrir í nefndinni að gert sé ráð fyrir því að þrír aðilar þurfi að vera einhuga um að heimildinni verði beitt. Í fyrsta lagi kaupandinn sem óskar eftir því við Ríkiskaup að útboð fari fram með þeim hætti sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu. Í öðru lagi Ríkiskaup sem þurfa að vera sammála mati kaupandans og skulu rökstyðja ósk hans um beitingu heimildarinnar til fjármálaráðherra. Að lokum þarf fjármálaráðherra að veita heimild til að útboðið fari fram í öðru ríki á Evrópska efnahagssvæðinu.

Til að tryggja að málefnalegar og rökstuddar ástæður liggi að baki hverri og einni slíkri beiðni er þess vegna gert ráð fyrir að þrír aðilar þurfi að vera sammála um að beita henni. Það er í fyrsta lagi kaupandinn sjálfur, hann þarf að vera sannfærður um að slík leið sé hagkvæm og nauðsynleg vegna umræddra innkaupa, í öðru lagi þurfa Ríkiskaup að vera sammála mati kaupandans og svo fjármálaráðuneytið sjálft. Þannig er það mat þessara aðila að varlega beri að stíga til jarðar og að allir þrír aðilar þurfi að vera sammála, áður en farið er í slíka vegferð, þannig að vel verði ígrundað og brýnar og málefnalegar ástæður liggi að baki. Frumvarpinu er sem sagt ætlað að veita heimild sem beitt er í undantekningartilvikum þegar erfitt reynist að fá samkeppnishæft verð, t.d. vegna skorts á samkeppni eða vegna þess að íslenski markaðurinn er of lítill til að viðeigandi boð berist jafnvel þó að auglýst hafi verið á Evrópska efnahagssvæðinu. Líklegt er að beiðni um að heimildinni verði beitt yrði oft rökstudd með því að ásættanlegur árangur hafi ekki náðst í hefðbundnu útboði en einnig var bent á það í nefndinni að það kæmi einatt upp að engin tilboð bærust í tiltekna vöru sem boðin hefði verið út.

Þá kom það fram við umfjöllun um málið í nefndinni, virðulegi forseti, að forsaga þess væri sú að Landspítali og heilbrigðisráðuneytið hefðu kannað möguleika á þátttöku í sameiginlegum útboðum með systurstofnunum á Norðurlöndum, einkum norskum, og að ástæðan væri sú að í sumum tilfellum hefði það verð sem spítalanum hefur boðist í útboðum á lyfjum verið óviðunandi þrátt fyrir að í flestum tilvikum hafi útboð skilað góðum árangri og verð verið hagstætt.

Einnig var bent á það við umfjöllun um málið að fáar tegundir lyfja gætu valdið miklum kostnaði og einatt bærist aðeins eitt eða ekkert tilboð þegar lyf væru boðin út. Einnig kom fram að í Danmörku hefði verið rætt um að fara í samstarf við aðila í Noregi um innkaup á lyfjum. Í viðskiptanefnd kom fram vilji til að mæta þessum sjónarmiðum Landspítalans enda gæti breytingin aukið möguleika spítalans á að fá fram hagstætt verð á lyfjum.

Nokkrir umsagnaraðila lýstu áhyggjum af áhrifum frumvarpsins á lyfjamarkað hér á landi næði það fram að ganga óbreytt. Í því sambandi vill nefndin og meiri hluti hennar árétta að markmið frumvarpsins er fyrst og fremst að auka samkeppni og ná fram hagstæðu innkaupsverði frá erlendum framleiðendum án þess að hafa í för með sér umfangsmiklar breytingar fyrir innlenda umboðsaðila eða innlend fyrirtæki. Þannig er fyrst og fremst verið að horfa til þess að ná fram hagstæðu innkaupsverði frá framleiðendum ytra án þess að horfa til þess að starfsemi innlendra fyrirtækja muni með einhverjum hætti skerðast með slíku útboði. Mig langar í þessu sambandi að vitna til umsagnar Samkeppniseftirlitsins vegna þess að hér er um mikilsvert samkeppnismál að ræða. Þar segir, með leyfi forseta:

„Að mati Samkeppniseftirlitsins getur heimild til opinberra innkaupa í formi útboðs í öðru ríki Evrópska efnahagssvæðisins nýst í þágu virkrar samkeppni hérlendis í sérstökum undantekningartilvikum. Sem dæmi má nefna tilvik ef íslenska ríkið er svo lítill kaupandi að erfitt getur reynst að fá vöru eða þjónustu, t.d. sérhæfðan eða dýran tækjabúnað, á samkeppnishæfu verði. Þá kann útboð Ríkiskaupa erlendis í samvinnu við erlenda kaupendur eða miðlægar innkaupastofnanir annarra ríkja að hafa jákvæð áhrif á samkeppni. Einnig geta þær aðstæður verið á einstökum mörkuðum hérlendis að einungis einn eða mjög fáir aðilar starfi á hverjum markaði. Þegar einokun eða fákeppni ríkir á markaði hér á landi, þar sem opinber innkaup eru boðin út, er sú hætta fyrir hendi að í krafti þeirrar stöðu sinnar muni viðkomandi aðilar halda uppi verði, t.d. með því að bjóða ekki lækkað verð eða gera ekki tilboð í útboði Ríkiskaupa. Samkeppniseftirlitið telur að við þær aðstæður geti útboð í öðru ríki Evrópska efnahagssvæðisins stuðlað að virkri samkeppni á Íslandi í opinberum innkaupum.“

Þá kom það skýrt fram fyrir nefndinni, af hálfu eins umsagnaraðila ef til útboðs kemur, þ.e. fjármálaráðuneytisins — mig langar að vitna beint í umsögn fjármálaráðuneytisins. Þar segir, með leyfi forseta:

„Verði ákveðið að kaupa lyf að undangengnu útboði erlendis er ætlunin að leita eftir samvinnu við innlend heildsölu- og dreifingarfyrirtæki um þjónustu. Þátttaka í útboðum erlendis mun því ekki stuðla að því að atvinna og þjónusta flytjist úr landi. Þá hefur frumvarpið ekkert með heildverslun á vegum ríkisins að gera.“

Þarna kemur fram skilningur sem nefndarmenn lögðu ríka áherslu á, þ.e. að með heimild þessari verði ekki höggvið í framlegð eða það starf sem á sér stað á vettvangi innlendra fyrirtækja heldur beri fyrst og fremst að horfa til þess að ná fram hagstæðu innkaupsverði frá erlendum framleiðendum.

Við umfjöllun um málið í nefndinni kom einnig fram að samkvæmt lyfjalögum þarf markaðsleyfi frá Lyfjastofnun til að flytja lyf inn til landsins, selja þau og afhenda. Samkvæmt sömu lögum þarf leyfi Lyfjastofnunar til innflutnings lyfja í heildsölu. Nefndin bendir á að með frumvarpinu eru ekki lagðar til breytingar á lyfjalögum en markmið þeirra er meðal annars að tryggja framboð lyfja hér á landi. Rétt er að benda á að samkvæmt frumvarpinu er umrædd heimild ekki einskorðuð við útboð á lyfjum og heilbrigðisvörum en fram kom við meðferð málsins að aðrar vörur sem til greina komi að beita heimildinni um væru t.d. útvarp fyrir flugvélar, öryggisbúnaður eða sérhannaðir bílar fyrir lögreglu.

Viðskiptanefnd leitaði umsagnar fjárlaganefndar og heilbrigðisnefndar við umfjöllun um þetta mál og langar mig að vitna í umsagnir nefndanna. Í áliti fjárlaganefndar segir, með leyfi forseta:

„Þó telur nefndin líkur á að frumvarpið hafi í för með sér sparnað hjá ríkissjóði verði það afgreitt sem lög frá Alþingi þar sem gera megi ráð fyrir að betri kjör fáist í samstarfi erlendra aðila.“

Í umsögn heilbrigðisnefndar segir:

„Meiri hlutinn bendir á að ekki er ætlunin að bjóða út dreifingarkerfi fyrir lyfin, heldur yrði um að ræða útboð sem fæli í sér nettóverð án dreifingar. Það er því ekki stefna stjórnvalda að setja á fót sérstaka lyfjaverslun ríkisins og breyta dreifingarkerfi lyfja. Enn fremur áréttar meiri hluti heilbrigðisnefndar að frumvarpið muni ekki hafa áhrif á lög og reglur er gilda um markaðsleyfi og innflutning lyfja. Frumvarpið muni því ekki hafa í för með sér breytingu á núverandi kerfi innflutnings- og heildsöluaðila til að sjá um innflutning, birgðahald og dreifingu.“

Nefndin leggur til nokkrar breytingar á 1. gr. frumvarpsins. Nefndin leggur til viðbót við 1. málslið þess efnis að einnig verði heimilt að gerast aðili að útboðum samtaka eða fulltrúa erlendra kaupenda en með því móti eru taldir meiri möguleikar á samstarfi um innkaup fyrir heilbrigðisstofnanir.

Í 3. málslið greinarinnar koma fram tvö skilyrði sem þarf að uppfylla til að útboð fari fram með þeim hætti sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu. Annars vegar að reglur Evrópska efnahagssvæðisins, um opinber innkaup, hafi verið leiddar í lög í viðkomandi ríki, hins vegar að ástæða sé til að ætla að innkaup hjá ríkinu muni þjóna hagkvæmni, virkri samkeppni eða öðrum lögmætum sjónarmiðum við opinber innkaup. Af þessu orðalagi má draga þá ályktun að beita megi heimildinni jafnvel þó að innkaup séu hvorki talin þjóna hagkvæmni né virkri samkeppni svo fremi sem þau þjóni öðrum lögmætum sjónarmiðum við opinber innkaup. Með öðrum lögmætum sjónarmiðum við opinber innkaup er átt við almennar reglur II. kafla laganna og lögmætisreglur stjórnsýsluréttar.

Nefndin leggur til tvenns konar breytingar til að styrkja sjónarmið um virka samkeppni. Í fyrsta lagi er lögð til orðalagsbreyting á síðara skilyrði 3. málsliðar 1. gr. í þeim tilgangi að gefa sjónarmiðum um hagkvæmni og virka samkeppni aukið vægi. Lagt er til að síðara skilyrðið orðist þannig að ástæða sé til að ætla að innkaup í ríkinu þjóni hagkvæmni eða virkri samkeppni og öðrum lögmætum sjónarmiðum við opinber innkaup. Þannig styrkjum við samkeppnisþáttinn í frumvarpinu.

Í öðru lagi leggur nefndin til að við greinina bætist nýr málsliður. Í 2. málslið 1. gr. er kveðið á um að innkaupastofnun leggi fram rökstudda beiðni um að útboð fari fram með þeim hætti sem frumvarpið kveður á um. Lagt er til af hálfu nefndarinnar að við bætist nýr málsliður þess efnis að með beiðni innkaupastofnunar skuli fylgja mat á því hvort telja megi að viðunandi boð fáist með útboði á Íslandi. Þar gæti stofnunin meðal annars lýst því hversu stór viðkomandi markaður sé hér á landi og hvernig samkeppnisumhverfi sá háttað á honum. Þannig er nefndin aftur að árétta þann skilning sinn að fyrst og fremst sé verið að horfa til þess að ná fram hagstæðu innkaupsverði frá erlendum framleiðendum án þess að skekkja með nokkrum hætti samkeppnisstöðuna heima gagnvart þeim fyrirtækjum sem á markaðnum starfa.

Þá er lagt til að við frumvarpið bætist ný grein þar sem lagt er til að tilvísun í 7. gr. laganna verði lagfærð en tilefnið er dómur Hæstaréttar í máli 714 frá árinu 2009, frá 2. desember 2010, þar sem Hæstiréttur komst að þeirri niðurstöðu að Orkuveita Reykjavíkur hefði ekki brotið gegn útboðsskyldum í ráðstöfunum sínum. Í málinu kom 7. gr. laganna til skoðunar en í 1. mgr. hennar er mælt fyrir um að lögin taki ekki til samninga sem eru undanþegnir svokallaðri veitutilskipun, þ.e. tilskipun 2004/17/EB. Í 2. mgr. kemur fram að ákvæði 14. gr., kærunefndin, og XV. kafla, Gildi samninga og skaðabætur, gilda um samninga sem kaupendur samkvæmt veitutilskipuninni gera vegna reksturs starfsemi sinnar.

Í 3. mgr. er mælt fyrir um að með reglugerð skuli ráðherra mæla fyrir innkaup þeirra aðila sem greinir í 1. mgr. Sú reglugerð er nr. 755/2007 en Hæstiréttur taldi reglugerðina ekki taka til útboðsins í málinu þar sem tilvísun 3. mgr. væri til 1. mgr. en ekki 2. mgr.

Þá er sömuleiðis lagt til að við frumvarpið bætist ákvæði til bráðabirgða þess efnis að lögin verði endurskoðuð innan fimm ára. Í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins um frumvarpið kemur fram að ekki sé hægt að sjá fyrir í hve miklum mæli frumvarpið dragi úr útgjöldum verði það að lögum. Meðal annars með hliðsjón af því að ekki er fullvíst hversu miklir fjármunir muni sparast telur nefndin eðlilegt að lögfesta ákvæði um endurskoðun innan fimm ára.

Nefndin hefur ákveðið að málið komi aftur fyrir nefndina til umfjöllunar á milli 2. og 3. umr., það kom fram á fundi nefndarinnar þegar málið var afgreitt.

Hv. þingmenn Sigurður Kári Kristjánsson, Eygló Harðardóttir og Skúli Helgason voru fjarverandi við afgreiðslu málsins í viðskiptanefnd en nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem ég hef rakið og gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Undir þetta álit rita formaður viðskiptanefndar, Álfheiður Ingadóttir, Magnús Orri Schram, varaformaður og framsögumaður, Guðlaugur Þór Þórðarson, Valgerður Bjarnadóttir, Björn Valur Gíslason og Margrét Tryggvadóttir.