139. löggjafarþing — 130. fundur,  19. maí 2011.

barnaverndarlög.

56. mál
[15:18]
Horfa

Frsm. fél.- og trn. (Sigríður Ingibjörg Ingadóttir) (Sf):

Frú forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti félags- og tryggingamálanefndar um frumvarp til laga um breytingar á barnaverndarlögum. Þetta er 56. mál. Nefndin hefur fjallað um málið og fengið til sín fjölda gesta sem getið er í nefndarálitinu. Þá bárust nefndinni jafnframt margar umsagnir sem taldar eru upp í álitinu en einnig kynnti nefndin sér umsagnir sem bárust um málið á síðasta þingi.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á gildandi barnaverndarlögum og er meginmarkmið þess að skýra eða skerpa á ákvæðum gildandi laga. Í frumvarpinu er jafnframt að finna nokkur nýmæli og eru þau rakin í athugasemdum við frumvarpið auk þess sem þau eru talin upp í nefndarálitinu.

Nefndin hefur haft málið til umfjöllunar síðan í október og hefur haldið um það 17 fundi. Að auki hélt nefndin nokkra fundi um málefni meðferðarheimila og um skýrslu Ríkisendurskoðunar um þjónustusamninga Barnaverndarstofu og lok þeirra sem kom út í febrúar 2011. Þá fjallaði nefndin samhliða málinu um skýrslu félags- og tryggingamálaráðherra um stöðu barna og ungmenna sem ráðherra lagði fram á síðastliðnu þingi.

Frú forseti. Frumvarpið er viðamikið og byggt á vinnu starfshóps sem félags- og tryggingamálaráðherra skipaði 8. júlí 2008. Almenn ánægja hefur verið með fyrirliggjandi frumvarp sem nefndin telur vandað og vel unnið. 16 málefni fengu hvað mesta umfjöllun í meðförum nefndarinnar. Þeim eru gerð greinargóð skil í nefndarálitinu og verður hér tæpt á nokkrum atriðum úr umfjöllun nefndarinnar. Að öðru leyti er vísað til nefndarálitsins sem er viðamikið og sýnir þá miklu vinnu sem nefndin lagði í málið.

Nefndin ræddi mjög ítarlega tilkynningarskyldu almennings og þeirra sem afskipti hafa af börnum. Miðað er við að tilkynna skuli ef ástæða er til að ætla að barn búi við óviðunandi uppeldisaðstæður, verði fyrir ofbeldi eða annarri vanvirðandi háttsemi eða stofni heilsu sinni og þroska í alvarlega hættu. Ræddi nefndin hvort ástæða væri til að telja upp frekari atriði sem væru tilkynningarskyld svo sem vanrækslu barna eða aðstæður þar sem barn er vitni að heimilisofbeldi. Telur nefndin ekki rétt að bæta við upptalninguna enda mikilvægt að fólk veigri sér ekki við að tilkynna og orðalag ákvæðisins verður því að vera nægilega opið til þess að undir þessi atriði falli ýmiss konar aðstæður og hegðun sem ber sannarlega að tilkynna.

Barnaverndarstofa hefur gefið út skilgreininga- og flokkunarkerfi en samkvæmt því eru tilkynningar flokkaðar í fjóra flokka: vanræksla, ofbeldi, áhættuhegðun barns og tilkynning vegna ófædds barns. Nefndin áréttar mikilvægi þess að þeim sem vinna með börn séu kynntar skilgreiningar og flokkunarkerfi Barnaverndarstofu og ítrekuð sé við þá skylda þeirra til að tilkynna í samræmi við lögin.

Málefni fatlaðra barna og vernd þeirra voru þó nokkuð rædd og er málefninu gerð góð skil í nefndarálitinu. Nefndin áréttar að barnaverndarlög eru til verndar öllum börnum, enda segir í 1. mgr. 1. gr. laganna að börn eigi rétt á vernd og umönnun og að þau skuli njóta réttinda í samræmi við aldur og þroska. Fötluðum börnum er því veitt sama lagavernd og öðrum börnum. Markmið laganna er að tryggja að börn sem búa við óviðunandi aðstæður eða börn sem stofna heilsu sinni og þroska í hættu fái nauðsynlega aðstoð. Á þetta við um fötluð sem ófötluð börn.

Nefndin tók til sérstakrar skoðunar heimili sem starfrækt eru skv. 91. gr. barnaverndarlaga, en þar er einkum um að ræða tímabundna dvöl á einkaheimili eða sumarbúðir og sumardvalarheimili. Slík heimili þurfa að sækja um leyfi til barnaverndaryfirvalda. Þá er kveðið á um að ráðherra setji reglugerð þar sem m.a. sé kveðið á um skilyrði fyrir leyfisveitingu, samninga um vistun, stuðning og eftirlit. Nefndin telur að fötluð börn eigi að njóta sömu verndar og önnur börn fari þau í sumarbúðir eða á sumardvalarheimili. Leggur nefndin því til breytingu sem ætlað er að taka af öll tvímæli um leyfisskyldu heimila sem falla undir ákvæðið en taka við fötluðum börnum eða börnum sem glíma við fjölþættan vanda. Bendir nefndin í því tilfelli á að fari jafnframt fram þjónusta við fötluð börn á heimilinu fer um hana og eftirlit með henni samkvæmt lögum um málefni fatlaðs fólks. Samkvæmt þessu getur heimilið sætt eftirliti tveggja aðila í stjórnsýslunni en nefndin bendir þó á að verði sett á stofn óháð eftirlitsstofnun með velferðarþjónustu yrði heildareftirlit á einni hendi. Telur nefndin mikilvægt að skoðaðir verði möguleikar á því að koma á fót slíkri eftirlitsstofnun enda brýnt að eftirlit sé sterkt, virkt og skilvirkt.

Í fyrirliggjandi frumvarpi er lagt til að lögfest verði sú meginregla að gefa skuli barni kost á að tjá sig um mál sem það varðar í samræmi við aldur þess og þroska. Í gildandi lögum er miðað við 12 ára aldur. Breytingin er í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Almenn ánægja er með þessa breytingu og telur nefndin hana mjög jákvæða.

Í 55. gr. laganna er kveðið á um að barni sem náð hefur 15 ára aldri skuli tilkynnt um málshöfðun og gefinn kostur á að gæta réttar síns. Í framkvæmd hefur þessi réttur verið skýrður rúmt enda um mikilvæg réttindi að ræða sem eðlilegt er að barn njóti óháð því hvenær mál þess hófst. Nefndin áréttar því að hefjist mál, hvort sem er fyrir barnaverndarnefnd eða dómi, áður en barn verður 15 ára gamalt getur það þegar það nær þeim aldri fengið aðild að málinu í samræmi við ákvæði laganna.

Nefndin ræddi nokkuð ítarlega málefni barna í fóstri. Í 66. grein laganna er kveðið á um leyfi til að taka barn í fóstur og segir þar að það sé Barnaverndarstofa sem veiti leyfin. Nefndin bendir á að leyfi til að taka við barni í fóstur er bundið viðkomandi barni og í hvert sinn sem fósturforeldrar óska eftir að taka barn í fóstur þurfi þeir að sækja um leyfi að nýju til Barnaverndarstofu. Ekki er því hætta á því að annað barn fari á heimili þar sem aðstæður eru óviðunandi enda fengi slíkt heimili ekki leyfi til að vista barn að nýju. Kveðið er á um aðkomu sveitarfélaga og Barnaverndarstofu að gerð reglugerðar þar sem kveðið er á um fjárhæð gjalda sem sveitarfélögum ber að greiða fyrir fóstur. Nefndin telur mikilvægt að jafnframt sé haft samráð við hagsmunafélög fóstur- og vistforeldra þar sem til staðar er reynsla af fóstri og þeim kostnaði sem því fylgir.

Í 3. mgr. 40. gr. frumvarpsins er að finna nýmæli um kostnað af skólagöngu fósturbarna í tímabundnu fóstri. Samkvæmt því skal það sveitarfélag þar sem fósturforeldrar eiga lögheimili greiða allan venjubundinn kostnað sem hlýst af skólagöngu barns í fóstri. Sveitarfélag sem ráðstafar barni í tímabundið fóstur skal þó greiða kostnað vegna sérfræðiþjónustu eða sérþarfa fósturbarns. Ákvæðið hefur verið gagnrýnt mjög af smærri sveitarfélögum á landsbyggðinni sem telja að það feli í sér íþyngjandi skyldur fyrir þau sveitarfélög auk þess sem farið sé gegn þeirri meginreglu að sveitarfélögum sé ekki skylt að veita íbúum annarra sveitarfélaga þjónustu að kostnaðarlausu. Þá hafa nefndinni verið kynnt sjónarmið þess efnis að lögfesting ákvæðisins vinni gegn hagsmunum fósturbarna enda sé meginhluti fósturheimila á landsbyggðinni og lítil sveitarfélög og skólar eigi oft erfitt með að mæta auknum kostnaði vegna skólagöngu fósturbarna. Ákvæðið geti því orðið til þess að ekki verði unnt að koma börnum í fóstur til bestu mögulegu fósturforeldra út af áhyggjum af kostnaði sem lögheimilissveitarfélag fósturforeldra verður fyrir.

Nefndin telur mikilvægt að skipting kostnaðar vegna skólagöngu barna í tímabundnu fóstri sé með þeim hætti að um hana ríki sátt og staðinn sé vörður um hag barna. Menntamálanefnd hefur nú til umfjöllunar frumvarp til laga um breytingu á grunnskólalögum. Þar er m.a. lögð til sú breyting að mennta- og menningarmálaráðherra setji reglugerð í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og önnur stjórnvöld, þar sem m.a. skuli kveðið á um skólagöngu fósturbarna, bæði fagleg og fjárhagsleg málefni og samstarf aðila. Með vísan til þess að málinu hefur verið fundinn farvegur í því frumvarpi og þess að skólamál heyra undir málefnasvið menntamálanefndar leggur nefndin til þá breytingu að í stað þess að kveðið sé á um skiptingu kostnaðar í barnaverndarlögum verði vísað til þess að um hann fari samkvæmt grunnskólalögum.

Frú forseti. Í barnaverndarlögum er orðið foreldrar skilgreint á þann hátt í 3. mgr. 3. gr. laganna að með því sé að jafnaði átt við þá sem fara með forsjá barns og um inntak forsjár fari samkvæmt ákvæðum barnalaga. Hugtakið nær þannig bæði yfir kynforeldra barns, stjúpforeldra og sambúðarforeldra fari þeir með forsjána. Í nokkrum ákvæðum laganna og frumvarpsins er orðið kynforeldrar notað, m.a. þegar kveðið er á um rétt barns í fóstri eða barns sem vistað er á heimili eða stofnun til umgengni við kynforeldra, auk þess sem hugtakið er notað þegar kveðið er á um rétt kynforeldris til að taka við umsjá sé það talið barni fyrir bestu ef foreldri sem barn býr hjá afsalar sér umsjá eða er svipt henni. Með orðalagi ákvæðanna er börnum því mismunað þar sem réttur þeirra til umgengni við foreldra sína er ekki lögbundinn nema um kynforeldri sé að ræða. Orðanotkun laganna er jafnframt nokkuð úr takti við lagaþróun undanfarinna ára, t.d. með tilliti til lagabreytinga sem miða að því að tryggja jafnan rétt og jafna stöðu samkynhneigðra í samfélaginu. Lögð er til breyting á þessu þannig að barn hafi sama rétt til umgengni við foreldri sitt hvort sem um er að ræða kynforeldri eða ekki.

Frú forseti. Nefndin ræddi umgengni barns við aðra aðstandendur sína en foreldra þegar barn er í fóstri eða vistað á heimili eða stofnun. Þá er ávallt kveðið á um rétt barns til umgengni við kynforeldra sem og aðra sem því eru nákomnir. Nefndin telur hér um mikilvægan rétt að ræða enda á barn oft stóran hóp aðstandenda sem standa því nærri og bera hag þess fyrir brjósti. Mikilvægt er í barnaverndarmálum að tengsl barns við ættingja sína og aðra nákomna séu virt og því séu tryggðar leiðir til að halda þeim tengslum. Þegar vista þarf barn utan heimilis telur nefndin einnig mikilvægt að horft sé fyrst til þeirra sem eru barni nákomnir enda sé það minnst röskun fyrir barnið að fara til fólks sem það þekkir og treystir. Leggur nefndin því til breytingu þess efnis að heimili sem barnið er tengt tilfinningalegum tengslum skuli ganga fyrir við val á vistunaraðila séu skilyrði laganna uppfyllt að öðru leyti og það talið barni fyrir bestu að vistast þar.

Nefndinni voru kynnt sjónarmið þess efnis að óeðlilegt væri að þegar foreldri sem ekki hefði forsjá væri falin umsjá barns giltu um það sömu reglur og um tímabundið fóstur. Því fylgdi skylda til að greiða foreldrinu greiðslur vegna fósturs, sbr. 75. gr. laganna, sem væri óeðlilegt og vart samræmanlegt grundvallarreglu um framfærsluskyldu foreldra. Nefndin áréttar að foreldri er framfærsluskylt og í aðstæðum sem þessum er eðlilegt að hitt foreldrið greiði meðlag með barni sínu til þess sem tekur við umsjá eða forsjá þess. Mikilvægt er þó að meta aðstæður faglega, greina þá aðstoð sem viðkomandi foreldri þarf til að geta sinnt umsjár- og forsjárskyldum sínum og aðstoða viðkomandi í samræmi við þarfir hans. Slík aðstoð getur falið í sér greiðslur en auk þess getur þurft að koma til annars konar aðstoðar vegna aðstæðna foreldris og/eða barns. Nefndin leggur til breytingu þannig að það verði háð mati hverju sinni hvort fósturgreiðslur eigi að koma til í þessum tilfellum.

Nefndin ræddi sérstaklega ástæður þess að meta þyrfti hæfi foreldris sem tekur við umsjá barns þegar um sameiginlega forsjá er að ræða. Telur nefndin mikilvægt að svo sérstakar lagareglur séu rökstuddar ítarlega enda er það algengt þegar um sameiginlega forsjá er að ræða að barn búi í reynd hjá báðum foreldrum og að þeir taki báðir að fullu þátt í raunverulegri umsjá og uppeldi barnsins. Það er þó ekki alltaf svo. Foreldrar eru misvel í stakk búnir að taka við umsjá barna sinna og þá sérstaklega þar sem horfa þarf til þeirra vandasömu aðstæðna sem barnið hefur undantekningarlaust búið við þegar kemur að ráðstöfun utan heimilis. Tryggja þarf að foreldrið geti veitt barninu nauðsynlegan stuðning áður en það tekur við umsjá þess. Nefndin bendir á að þar sem forsjá hefur verið sameiginleg, foreldrar hafa farið sameiginlega með uppeldi og umönnun barns, er vandasamt að sjá að mat á hæfi foreldris þurfi að fara fram. Við slíkar aðstæður hlýtur að teljast eðlilegt og barninu fyrir bestu að umsjá þess færist hreinlega frá öðru foreldri til hins. Barnaverndarnefnd yrði hugsanlega ekki kunnugt um þessar aðstæður fyrr en kæmi að því að meta hæfi foreldris. Þar sem aftur á móti leikur vafi á hæfi foreldris til að annast barnið og tryggja því þann stuðning sem það þarf er mikilvægt að meta hæfi foreldris. Nefndin telur ákvæðinu því ætlað að tryggja vernd barna enda liggja að baki málefnalegar ástæður og ítarlegur rökstuðningur af hálfu barnaverndarnefndar.

Þá gerir nefndin athugasemdir við að ekki séu skýrar reglur til um umsjá og bendir á að hugtakið er hvergi skilgreint í lögum. Var nefndinni kynnt að í framkvæmd væri talað um að það foreldri sem barn er með skráð lögheimili hjá fari með umsjá þess. Umsjárhugtakið virðist því byggja á gildandi lagareglum um forsjá sem finna má í barnalögum. Nefndin telur mikilvægt að endurskoðuð verði ákvæði barnalaga er lúta að sameiginlegri forsjá barna og þar m.a. kveðið á um hvað felist í umsjá. Allsherjarnefnd hefur nú til umfjöllunar frumvarp til laga um breytingu á barnalögum, nr. 76/2003, þar sem lagðar eru til breytingar á ákvæðum er varða forsjá og umgengni (þskj. 1374, 778. mál). Leggur nefndin áherslu á að allsherjarnefnd hugi sérstaklega að þessu atriði.

Í 17. gr. frumvarpsins er kveðið á um það að val barnaverndarnefndar á þeim sem tekur að sér að annast barn sem vistað er utan heimilis sé ekki kæranlegt til kærunefndar barnaverndarmála. Við nefndina voru bornar upp áhyggjur af því að verið væri að takmarka kæruleiðir. Nefndin áréttar að það er almenn regla stjórnsýsluréttar að ákvarðanir séu kæranlegar og sterk rök þarf til að takmarka kæranleika stjórnsýsluákvarðana. Nefndin telur slík rök þó vera til staðar. Val á því hver annast barnið byggist á faglegu mati á þörf barnsins, stuðningi við það, markmiðum vistunar og fleiru en ráðstöfunin sætir auk þess reglulegri endurskoðun. Þá er ljóst að faglegt mat hefur farið fram á þeim sem óska eftir að fá að annast barnið enda þurfa þeir leyfi til vistunar. Ágreiningur um vistun getur því einungis komið upp þegar velja þarf úr fleiri en einum aðila sem hafa tilskilin leyfi og eru því allir hæfir til að taka barn í fóstur.

Barn sem vistað er utan heimilis gengur oft í gegnum mjög erfiðan tíma í lífi sínu og þegar ákvörðun hefur verið tekin um hver skuli fara með vistun þess er mikilvægt að skapa barninu öruggt umhverfi og festu á heimili þar sem það getur búið sér skjól hjá þeim aðila sem sér um vistun þess. Meginregla stjórnsýsluréttar er að kæra frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar, væri ákvörðunin kæranleg yrði barni því komið fyrir hjá völdum vistunaraðila en ætti jafnframt á hættu að vera tekið af honum yrði niðurstaða kærunefndar kæranda hliðholl. Slíkt umrót getur haft mjög slæm áhrif á barn á erfiðum tíma. Mikilvægt er jafnframt að hafa í huga að það eru réttindi barnsins sem skipta mestu máli. Réttarstaða þess sem kærir ákvörðunina yrði betur tryggð ef unnt væri að kæra hana en nefndin telur þurfa að setja hagsmuni barnsins ofar í þessu máli.

Frú forseti. Í frumvarpinu er kveðið á um breytta verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga þannig að ríkið taki yfir ábyrgð á að byggja upp heimili og stofnanir sem sjá um neyðarvistun barna en það verkefni var áður hjá sveitarfélögum. Ekki hafa verið til staðar fullnægjandi neyðarvistunarúrræði um land allt og ekki er grundvöllur fyrir því að byggja upp víða um landið heimili sem sinnt geta börnum sem þurfa á slíkri vistun að halda. Tilvik þar sem slíkrar vistunar er þörf eru sem betur fer fátíð en krefjast mikillar sérfræðiþekkingar og faglegrar sérhæfingar. Fyrir nefndinni voru bornar upp áhyggjur af því að breytingin fæli í sér aukinn kostnað fyrir smærri sveitarfélög sem nú þegar búa mörg hver við bága fjárhagsstöðu. Nefndin bendir á að sveitarfélög bera samkvæmt gildandi lögum ábyrgð á að neyðarvistunarúrræði séu til staðar og þar með á þeim kostnaði sem verður til vegna slíks úrræðis. Hafi sveitarfélag ekki haft til staðar lögbundið úrræði fyrir breytinguna er ljóst að hún mun fela í sér kostnaðaraukningu fyrir sveitarfélagið. Mikilvægt er að hafa í huga að markmið þessarar breytingar er að tryggja að öll börn sitji við sama borð óháð búsetu og geti ef nauðsyn krefur fengið neyðarvistun þar sem þeim er tryggð sú faglega þjónusta og meðferð sem þau þarfnast. Telur nefndin hér um mikilvægar breytingar að ræða en ljóst er að þegar er eftir nokkur vinna til að unnt verði að vinna í samræmi við breytta verkaskiptingu. Ná þarf samkomulagi við breytta verkaskiptingu, gera samkomulag á milli ríkis og sveitarfélaga vegna fasteigna, starfsfólks o.fl. Hnýta þarf lausa enda, byggja upp úrræði og tryggja nægt fjármagn til uppbyggingar úrræða. Leggur nefndin því til að gildistaka þessa þáttar frumvarpsins verði 1. janúar 2013 en brýnir jafnframt fyrir ríki og sveitarfélögum að nýta þann tíma til að ljúka málinu svo tryggt verði að til séu nauðsynleg úrræði til handa börnum er þurfa á neyðarvistun að halda.

Í frumvarpinu er lagt til nýtt fyrirkomulag á mati og eftirliti með gæðum úrræða og vistun barna utan heimilis. Lagt er til að við lögin bætist nýr kafli, XV. kafli A, sem kveði á um markmið mats og eftirlit, svo og hlutverk barnaverndarnefnda, Barnaverndarstofu og velferðarráðuneytis við mat og eftirlit. Nefndin telur jákvætt að ítarlegar og skýrar sé kveðið á um þessi atriði í lögunum. Þó telur nefndin mikilvægt að skoðaðir verði möguleikar á því að koma á fót óháðri eftirlitsstofnun enda brýnt að eftirlit sé sterkt, virkt og skilvirkt.

Frú forseti. Ég hef stiklað á stóru yfir helstu atriði í nefndaráliti félags- og tryggingamálanefndar um breytingu á barnaverndarlögum. Auk þeirra atriða sem hér hefur verið farið yfir er að finna í álitinu umfjöllun um þungaðar konur og vernd ófæddra barna, meðferð barnaverndarmála fyrir dómi, tilsjónarmann barns, vistun barna á meðferðarheimilum, trúnaðarskyldu, fagteymi sem rannsakar voveiflegan dauða barns og heimildir Barnaverndarstofu til að fylgjast með búsetu kynferðisbrotamanna. Ekki vinnst tími til að fjalla um þau atriði en bent er á umfjöllun í nefndaráliti.

Álitið er yfirgripsmikið og ætlað að lýsa þeirri miklu vinnu sem fram hefur farið í nefndinni um málið. Ég þakka nefndarmönnum í félags- og tryggingamálanefnd fyrir mjög góða vinnu og samvinnu. Nefndarmenn fóru mjög ítarlega í gegnum umsagnir og lögðu á sig mikla vinnu til þess að við gætum tryggt að endurskoðun barnaverndarlaga væri sem best og okkur yfirsæist ekki mikilvægir þættir varðandi vernd barna. Ég þakka sérstaklega fyrir það og jafnframt þakka ég nefndarritara fyrir þetta glæsilega nefndarálit.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem lýst er í álitinu og lagðar eru til á þskj. 1426. Undir álitið skrifa auk þeirrar sem hér stendur Guðfríður Lilja Grétarsdóttir, Pétur H. Blöndal, Jónína Rós Guðmundsdóttir, Guðmundur Steingrímsson, Íris Róbertsdóttir, Þórunn Sveinbjarnardóttir og Lilja Rafney Magnúsdóttir.