rannsóknarnefndir.

Virðulegur forseti. Ég mæli fyrir framhaldsnefndaráliti um frumvarp til laga um rannsóknarnefndir frá allsherjarnefnd.

Hér er á ferðinni heildarlöggjöf, rammi um rannsóknarnefndir. Mikill tími hefur farið hjá hv. allsherjarnefnd í vinnslu þessa frumvarps á milli 2. og 3. umr. Ég vil gera grein fyrir þeim helstu atriðum sem við höfum verið að skoða í þessum efnum þó að tíminn sé knappur. Þetta er eitt af þeim frumvörpum sem má segja að komi út úr þeirri heildarendurskoðun á þeim tímamótum sem við sem þjóð stöndum á í kjölfar efnahagshrunsins. Það liggur fyrir þinginu töluverður fjöldi tillagna um rannsóknir á hinum og þessum atriðum sem þessi löggjöf nær utan um. Ég held að þessi lög geti leitt af sér vandaðri stjórnarhætti að mörgu leyti því að þetta eflir til muna getu þingsins til þess að veita framkvæmdarvaldinu aðhald og rækja eftirlitshlutverk sitt.

Samkvæmt 39. gr. stjórnarskrárinnar getur Alþingi skipað nefndir alþingismanna til að rannsaka mikilvæg mál er almenning varða. Alþingi getur veitt þessum nefndum heimild til að heimta skýrslur, munnlegar og bréflegar, bæði af embættismönnum og einstökum mönnum.

Með þessu frumvarpi og þeim breytingum sem nefndin leggur til er lagt til að sett verði almenn lög um rannsóknarnefndir og málsmeðferð fyrir þeim en með hugtakinu rannsóknarnefnd er átt við sérstaklega skipaða nefnd utanþingsmanna sem falið er að rannsaka tiltekin málsatvik í mikilvægum málum sem almenning varða.

Það byggist á mati Alþingis hverju sinni hvort það telur rétt að virkja úrræði 39. gr. og skipa nefnd alþingismanna til að rannsaka mál eða skipa rannsóknarnefnd utanþingsmanna eins og þetta frumvarp gerir ráð fyrir. Ákveði Alþingi að skipa sérstaka rannsóknarnefnd þingmanna er verkefnið og heimildir slíkrar nefndar afmarkað nánar í þingsályktun eða eftir atvikum í sérstökum lögum. Allsherjarnefnd bendir í þessu sambandi á að í utanríkismálanefnd hefur nýverið verið lokið umfjöllun um þingsályktunartillögu um kosningu rannsóknarnefndar samkvæmt 39. gr., um aðdraganda ákvörðunar um stuðning Íslands við innrásina í Írak árið 2003 og birtingu skjala og annarra upplýsinga um það mál, og lagt til að hún verði samþykkt. Verði sú tillaga samþykkt mun Alþingi kjósa nefnd fimm alþingismanna til að rannsaka málið á þeim grundvelli.

Meðal þess sem við skoðuðum í umfjöllun okkar í þessu máli var gildissvið frumvarpsins. Mig langar til að víkja að því í nokkrum orðum vegna þess að við veltum mikið fyrir okkur í störfum okkar í nefndinni hvaða mál ættu að falla undir þessar rannsóknarnefndir og hvort réttmætt væri að takmarka skipun rannsóknarnefndar við mál sem varða meðferð opinbers valds. Í skýringum við 1. gr. þar sem fjallað er um þetta gildissvið er lögð áhersla á að til að réttlætanlegt sé að setja rannsóknarnefnd á laggirnar verði það mál sem um ræðir að vera mikilvægt og varða almannahagsmuni. Það verður einnig að byggjast á því að ekki sé unnt að notast við hefðbundin rannsóknarúrræði.

Nefndin telur að með því að taka fram að mál skuli varða meðferð opinbers valds sé áréttað að rannsóknarnefnd megi ekki skipa til athugunar á máli sem varðar einkaréttarlega hagsmuni nema þeir tengist á einhvern hátt meðferð opinbers valds. Nefndin telur að sá áskilnaður sem í því felist sé á hinn bóginn til þess fallinn að þrengja gildissvið laganna og geti mögulega leitt til ágreinings um það hvort starfsemi á vegum opinberra aðila feli í sér meðferð opinbers valds. Dæmi um slíkt eru opinber hlutafélög, t.d. Ríkisútvarpið ohf., og ýmis þjónustustarfsemi á vegum opinberra aðila, svo sem kennsla, umferðarmál og heilbrigðisþjónusta. Starfsemi á vegum slíkra aðila felur ekki nauðsynlega í sér valdbeitingu eða meðferð opinbers valds, eins og það hefur verið afmarkað í íslenskri réttarframkvæmd, og mundi því ekki falla undir gildissvið laganna. Niðurstaða okkar varð sú að hafa gildissviðið eins vítt og mögulegt væri og er því lagt til að í 1. gr. laganna verði ekki vísað til þess að mál skuli „tengjast meðferð opinbers valds“ þó að það sé engu síður skoðun nefndarinnar að hér sé mikilvægt sjónarmið sem styðjast beri við þegar þingið ályktar að setja á fót rannsóknarnefnd.

Þá var töluvert fjallað í störfum nefndarinnar um það sjónarmið sem ber að hafa í huga við hið svokallaða eftirlitshlutverk Alþingis og hvað það feli nákvæmlega í sér. Í nefndarálitinu eru margvísleg sjónarmið sem ber að taka tillit til og mun ég ekki tíunda þau öll. Þau eru talin upp í nefndarálitinu og ég ætla ekki að taka of mikinn tíma í að fara yfir þau sérstöku skilyrði sem við horfum til en gerð er grein fyrir þeim þar.

Mig langar að ræða aðeins um þau almennu hæfisskilyrði sem fjallað er um í frumvarpinu þegar kemur að formanni vegna þess að nokkur umræða var um það, m.a. að gert væri ráð fyrir því í frumvarpinu að formaður rannsóknarnefndar hefði lögfræðimenntun. Nefndin leggur til í breytingartillögu að við 2. gr. frumvarpsins verði bætt nýjum málslið þar sem gerð er sú krafa að formaður rannsóknarnefndar eða sá sem falin er rannsókn máls skuli uppfylla starfsgengisskilyrði héraðsdómara. Nefndin taldi mjög mikilvægt að ekki væri einungis kveðið á um að viðkomandi væri lögfræðingur heldur þyrfti hann að hafa aflað sér þekkingar á reglum réttarfars og stjórnsýslu og öðlast reynslu við beitingu þeirra. Viðmiðið er því fyrrnefnd starfsgengisskilyrði héraðsdómara að slepptu ákvæði um hámarksaldur, en nefndin telur ekki rétt að gera jafnstrangar kröfur og til dómara að því leyti og telur að einstaklingar sem hafa reynslu af störfum rannsóknarnefnda eða dómarastörfum og búa við fulla starfsorku geti vel tekið að sér að leiða vinnu slíkra nefnda.

Gert er ráð fyrir heimild fyrir forseta til að ráða starfsmenn án auglýsingar og er það eins ákvæði og gilti um ráðningu starfsmanna rannsóknarnefndar Alþingis. Í skýringum með því heimildarákvæði kemur fram að störf þessara starfsmanna verði tímabundin og miklu skipti að nefndin geti sem fyrst ráðið til starfa einstaklinga sem hún telur að búi yfir þeirri þekkingu og reynslu sem best nýtist í starfi nefndarinnar.

Þegar kemur að hæfi nefndarmanna er það mat allsherjarnefndar að ágreiningur um almennt hæfi nefndarmanns eftir að rannsóknarnefnd hefur verið skipuð lúti að hæfi hans til að taka sæti í rannsóknarnefnd eða svonefndum almennum neikvæðum hæfisskilyrðum. Þegar svo ber undir eiga ekki við fyrirmæli 5. gr. stjórnsýslulaga að nefnd skeri sjálf úr um hæfi sitt í einstökum málum. Almennt mundi það því heyra undir þann aðila sem skipaði í nefndina að úrskurða endanlega um hæfi nefndarmanns.

Nefndin telur að í ljósi þess að rannsóknarnefnd er skipuð af forseta Alþingis sé rétt að gera ráð fyrir því að ágreiningi um almennt hæfi nefndarmanns verði skotið til úrskurðar forseta og leggur til breytingu á 3. gr. frumvarpsins þess efnis. Þess má geta líka í þessu samhengi að búast má við að einhver umræða fari fram á hinum pólitíska vettvangi um skipan slíkrar nefndar og þar muni þau sjónarmið sem varða hæfi viðkomandi einstaklinga verða tekin til sérstakrar umfjöllunar.

Auðvitað gæti komið upp sú staða að í rannsóknarnefnd sæti eingöngu einn maður og jafnframt þegar störf nefndarinnar eða þessa tiltekna einstaklings væru komin af stað mætti draga hæfi nefndarmanns í efa. Þá gæti þurft að endurtaka málsmeðferðina að einhverju leyti eða endurskipa nefndina og hefja vinnuna að nýju. Sú breyting er sem sagt lögð til á 3. gr. af allsherjarnefnd að rannsóknarnefnd skeri úr um sérstakt hæfi nefndarmanna þegar kemur að tilteknum málum sem varða ákveðna einstaklinga í nefndinni.

Mig langar að víkja aðeins að mati á ábyrgð og valdsviði annarra. Sú staða getur komið upp við rannsókn að mál sé metið svo að um tiltekna ábyrgð sé að ræða á hendur einstaklingi eða lögaðila og að viðkomandi skuli sæta ábyrgð. Ábyrgð getur verið þrenns konar í þessu samhengi, þ.e. refsiábyrgð, skaðabótaábyrgð og viðurlög. Nokkuð sem við viljum árétta sérstaklega er að meginviðfangsefni rannsóknarnefndar verði að upplýsa mál. Rannsóknarnefnd verður því hvorki falið að fella sök á einstakling eða lögaðila né kveða á um viðbrögð við slíku og sama gildir um mögulega skaðabótaábyrgð. Opinberir hagsmunir leiða jafnframt til þess að komi í ljós við rannsókn máls að refsivert brot hafi verið framið verði að vera tryggt að því verði vísað til réttrar meðferðar hjá þar til bærum aðila.

Það er nauðsynlegt að mati nefndarinnar að leggja til nokkrar breytingar á 4. gr. frumvarpsins þannig að skýrt verði kveðið á um hlutverk nefndarinnar þegar mál sem hún hefur upplýsingar um falla undir valdsvið annarra aðila. Nefndin leggur því til að við greinina verði bætt nýjum málsgreinum sem sækja fyrirmynd sína í lög um rannsóknarnefnd Alþingis um að málum skuli vísa til hlutaðeigandi aðila. Rétt er að undirstrika að vísun um að flytja mál til hlutaðeigandi aðila felur ekki í sér ákvörðun eða niðurstöðu um þá háttsemi sem verið hefur til athugunar.

Við fjölluðum líka um rof á fyrningu samkvæmt lögum um ráðherraábyrgð og er það sambærilegt því sem gilti þegar rannsóknarnefnd Alþingis kom til starfa. Töluvert var fjallað um rannsóknarheimildirnar, þ.e. hversu víðtækar þær ættu að vera, möguleg viðurlög og hvort ákvæðið næði markmiðum sínum. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að miðað við þann grunn sem lagður er í frumvarpinu, um að heimild til skipunar rannsóknarnefndar verði einungis notuð í undantekningartilfellum og þegar sérstök ástæða sé til, sé nauðsynlegt að fara yfir rannsóknarheimildirnar. Bent var á að teldi Alþingi rétt að skipa rannsóknarnefnd og aðrar leiðir væru ekki færar væri mikilvægt að tryggja sem best að uppljóstrun málsins næði fram að ganga.

Nefndin telur að rannsóknarnefnd sem þingið hefur ákveðið að skipa þurfi að hafa fullnægjandi heimildir til þess að sinna því verkefni sem henni er falið og telur því nauðsynlegt að bregðast við þessum athugasemdum. Nefndin leggur til breytingar á frumvarpinu sem sækja fyrirmynd sína til laga um rannsóknina á falli bankanna.

Nefndin leggur jafnframt til allmiklar breytingar hvað varðar gagna- og upplýsingaöflun rannsóknarnefnda. Eftir mikla athugun og samanburð við dönsk lög um rannsóknarnefndir og ákvæði laga um rannsóknarnefnd Alþingis var lagt til að fjallað yrði almennt um gagna- og upplýsingaöflun rannsóknarnefndar. 6. gr. verður þá eftir fyrri breytingar 7. gr. frumvarpsins. Því næst komi ný grein, 8. gr., um skýrslutökur. Þar á eftir komi ný grein um vernd uppljóstrara sem ég mun gera grein fyrir á eftir. Þá eru loks lagðar til ýmsar tæknilegar breytingar sem liggja fyrir í þessu nefndaráliti sem ég ætla ekki að fara nánar út í. Sérstaklega er fjallað um réttarstöðu þeirra sem koma fyrir rannsóknarnefnd. Í því sambandi skal koma skýrt fram að réttur til þess að fella ekki á sig sök miðist ekki eingöngu við afhendingu gagna heldur taki einnig til upplýsinga sem látnar séu í té með öðrum hætti, þar með talið við skýrslutöku hjá rannsóknarnefnd. Töluverð vinna liggur fyrir hjá allsherjarnefnd um réttarstöðu þeirra sem koma fyrir rannsóknarnefnd og gerð er grein fyrir því í nefndarálitinu.

Ég vil gera grein fyrir því að við leggjum til ákveðna tillögu um refsiheimild vegna þess að bent var á að ekki væri lögð refsing við því ef þeir sem kæmu fyrir rannsóknarnefnd gæfu vísvitandi rangar eða villandi upplýsingar. Til þess að taka af allan vafa og gera réttarstöðu þeirra sem koma fyrir rannsóknarnefnd skýrari leggur nefndin til að við 7. gr. frumvarpsins bætist ný málsgrein um að ef maður lætur af ásetningi rannsóknarnefnd í té rangar eða villandi upplýsingar samkvæmt fyrirmælum laganna fari um refsingu fyrir slík brot samkvæmt nefndum ákvæðum almennra hegningarlaga.

Mig langar til að nota tíma minn til að gera grein fyrir kafla sem við felldum inn í lögin um vernd uppljóstrara. Nefndin fjallaði einnig um hvort rétt væri að leggja til að tekið yrði upp ákvæði um vernd uppljóstrara eða þeirra sem veita rannsóknarnefnd upplýsingar, sambærilegt við ákvæði í lögum um embætti sérstaks saksóknara og lögum um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna. Með tillögu okkar er horft til þess að með slíku ákvæði sé vikið frá ákvæðum réttarfarslaga um að sækja menn til saka fyrir brot en að rökin sem búi að baki slíku ákvæði séu þau að brýnir almannahagsmunir geti krafist þess að ákveðið verði að falla frá saksókn. Sönnunarstaða geti verið erfið og rök hafi verið færð fyrir því að framburður einstaklinga sem liggja sjálfir undir grun geti gegnt mikilvægu hlutverki til að tryggja sönnun á refsiverðri háttsemi og að hagsmunirnir af því að fá slík brot upplýst geti verið mun meiri en hagsmunir af því að viðkomandi uppljóstrari sæti ákæru. Nefndin telur að í ljósi þeirra verkefna sem unnt er að fela rannsóknarnefnd samkvæmt frumvarpinu, þ.e. að meta ábyrgð, sé nauðsynlegt að taka upp ákvæði í frumvarpið sambærilegt við það ákvæði sem er í fyrrnefndum lögum nr. 142/2008. Til viðbótar er rétt að árétta mikilvægi þess að upplýsingar sem rannsóknarnefnd eru veittar séu látnar í té í góðri trú. Jafnframt er mikilvægt að tryggja frekar réttindi uppljóstrara með því að leggja þá skyldu á gagnaðila, t.d. yfirmann, að sanna að aðgerðir sem beinast gegn starfsmanni sem látið hefur upplýsingar í té sé ekki að rekja til uppljóstrana hans. Nefndin leggur til að tekin verði upp í frumvarpið ný grein um vernd uppljóstrara.

Í ljósi þess að sérstakri stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur ekki verið komið á fót, samanber ákvæði í framlögðu frumvarpi til laga um breytingu á þingsköpum, og ábendinga um mál sem samþykkt hefur verið að skipa rannsóknarnefnd til að fjalla um tekur nefndin fram að hún telur eðlilegt að um slík mál fari eftir ákvæðum þessa frumvarps verði það að lögum. Fyrir liggur að samþykkt hefur verið þingsályktun um skipun rannsóknarnefndar til að rannsaka starfsemi Íbúðalánasjóðs. Nefndin leggur því til að við frumvarpið bætist nýtt bráðabirgðaákvæði þess efnis að þrátt fyrir ákvæði til bráðabirgða I skuli forseti Alþingis, samkvæmt þingsályktun frá 17. desember 2010, skipa rannsóknarnefnd til þess að rannsaka starfsemi Íbúðalánasjóðs. Um störf nefndarinnar fari að öðru leyti eftir lögum þessum.

Ástæða er til að taka fram að þegar liggur fyrir þingsályktun frá 28. september 2010 um „viðbrögð Alþingis við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis“ (þskj. 1537 í 705. máli á 138. löggjafarþingi) sem felur m.a. í sér að annars vegar verði farið í sjálfstæða og óháða rannsókn á starfsemi lífeyrissjóða á Íslandi og hins vegar á aðdraganda og orsökum falls sparisjóða á Íslandi frá því að viðskipti með stofnfé voru gefin frjáls. Því er þingsins að fylgja eftir þeim ákvörðunum í samræmi við ákvæði þessa frumvarps verði það að lögum. Það verður viðfangsefni allsherjarnefndar að undirbúa og afmarka nánar tillögur í því sambandi. Þess má geta að þingsályktun um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls sparisjóðanna liggur fyrir og hefur verið undirbúin í allsherjarnefnd.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali, en þverpólitísk sátt er um þetta mál innan allsherjarnefndar. Auk þess sem hér stendur skrifa undir þetta nefndarálit hv. þingmenn Valgerður Bjarnadóttir, Vigdís Hauksdóttir, með fyrirvara, Björn Valur Gíslason og Sigurður Kári Kristjánsson, með fyrirvara. Hv. þingmenn Birgir Ármannsson, Álfheiður Ingadóttir, Mörður Árnason og Þór Saari voru fjarverandi við afgreiðslu málsins. Málið hefur tekið eins og fyrr sagði mikinn tíma í störfum nefndarinnar og hefur verið farið vandlega yfir það á milli 2. og 3. umr. eftir ábendingar sem komu fram við 2. umr. Ég held að sú niðurstaða sem liggur fyrir sé vönduð og eigi eftir að verða okkur til farsældar til framtíðar litið.