Stjórnarráð Íslands.

Virðulegur forseti. Til er hugtak á enskri tungu sem nær yfir ákveðna tegund af bréfi sem gjarnan eru nefnd uppsagnarbréf, þá oftast þegar um er að ræða sambandsslit hjá hjónum eða kærustupörum, og gengur undir nafninu „Dear John“, þ.e. Kæri Jón. (Gripið fram í.) Allir vita hvað átt er við þegar talað er um bréf sem heitir Kæri Jón. [Hlátur í þingsal.] Því hefur verið haldið fram í umræðu um þetta mál að þetta sé einhvers konar „Kæri Jón-bréf“, þ.e. langt uppsagnarbréf, (Gripið fram í: Lengsta uppsagnarbréf í heimi.) lengsta uppsagnarbréf í heimi eins og sagt er í salnum. En ég fullvissa þá sem eru nærstaddir að það er fjarri sanni og hef ég þó ágæta reynslu af því að skrifa slík bréf opinberlega. [Hlátur í þingsal.] Frumvarpið um Stjórnarráð Íslands hefur verið í löngu vinnsluferli í allsherjarnefnd frá síðasta vetri og er hér lagt fram með nokkuð ítarlegum og efnismiklum breytingartillögum.

Áður en ég geri grein fyrir þeim vil ég í stuttu máli gera grein fyrir aðdraganda frumvarpsins. Hér varð hrun og við hófum að skoða ástæður þess og orsakir að jafnilla fór og raun bar vitni. Hvar bar okkur af leið? Síðan þá hefur þessi setning verið endurtekin með margvíslegum hætti í þessum ræðustól, í öllum kimum og kaffistofum samfélagsins: Hér varð hrun. Eftir hrunið o.s.frv.

Það hefur komið í ljós að á mörgum ólíkum sviðum bar okkur af leið, við fórum út af brautinni og fram af bjargbrúninni með þeim hætti að engin bremsuför voru merkjanleg eftir okkur. Fjölmiðlar voru ekki nógu gagnrýnir, umræðuhefðin var stórgölluð og einkenndist af útúrsnúningum, heift og illsku. Réttu stofnanirnar töluðu ekki saman vegna þess að ákveðnir menn gátu ekki talað saman, stjórnsýsluna skorti formfestu, hún var svifasein og kastaði á milli sín ábyrgð eins og heitri kartöflu. Stjórnmálaflokkarnir sem sátu í stjórn í „aðdraganda hrunsins“ hafa síðan jafnframt kastað þessu á milli sín með einum eða öðrum hætti. Ég vík kannski nánar að því á eftir.

Í þessu frumvarpi er fjallað um það sem úrskeiðis fór í hruninu og í aðdraganda þess hjá stjórnsýslunni og reynt að bregðast við því. Með þessu frumvarpi er lagt til að sett verði ný heildarlög um Stjórnarráð Íslands. Helstu breytingar sem lagðar voru til eru að ráðuneyti verði ekki talin upp með tæmandi hætti í lögunum en að ákvörðunarvald um það hvaða ráðuneyti skuli starfrækt hvíli hjá stjórnvöldum. Lagðar eru til breytingar sem varða samhæfingu starfa milli ráðuneyta, m.a. þegar málefni og málefnasvið skarast, og kveðið er á um frumkvæðisskyldu forsætisráðherra í því efni. Lagt er til að kveðið verði á um ritun fundargerða ríkisstjórnar og ráðherranefnda. Lagt er til að sett verði ákvæði um skipan og stöðu ráðherranefnda sem er nýmæli frá gildandi lögum. Þá eru í frumvarpinu ákvæði um stjórnunar- og eftirlitsskyldur ráðherra með undirstofnunum og sjálfstæðum stofnunum sem heyra undir hann sem og með eignum ríkisins. Þá eru lagðar til breytingar er varða starfsmannahald og mannauðsmál ráðuneyta sem miða að því að tryggja betur aðgreiningu milli stjórnvalds- og stefnumótunarþáttar í starfsemi ráðuneyta, styrkja sjálfstæði starfsmanna gagnvart þeim ráðherra sem gegnir embætti hverju sinni og stuðla að auknum hreyfanleika starfsmanna innan Stjórnarráðsins. Loks er í frumvarpinu lagt til að ráðherra verði heimilt að ráða, auk aðstoðarmanns, sérstakan ráðgjafa til starfa í hverju ráðuneyti sem hann fer með.

Samhliða þessu frumvarpi liggur fyrir á Alþingi frumvarp til laga um breytingar á ýmsum lögum vegna heildarendurskoðunar á lögum um Stjórnarráð Íslands, svokallaður bandormur þar sem lagðar eru til breytingar á lögum þar sem fagheiti ráðherra eða ráðuneytis kemur fyrir. Í stað fagheitisins koma hugtökin ráðherra eða ráðuneyti.

Markmið þessara frumvarpa er að stuðla að bættum og faglegum starfsháttum, auka samhæfingu og samvinnu innan Stjórnarráðsins, enn fremur að auka sveigjanleika framkvæmdarvaldsins til að skipuleggja starfsemi sína og laga sig að breyttum þörfum í nútímastjórnsýslu og áherslum við pólitíska stefnumörkun sem aftur ýtir undir skilvirkari undirbúning stjórnarframkvæmdar í hverjum málaflokki. Meiri hlutinn tekur í því sambandi fram að í samhæfingu felast möguleikar á hagræðingu innan stjórnsýslunnar en leggur áherslu á mikilvægi þess að sveigjanleiki komi ekki niður á kröfum um réttaröryggi borgaranna, fagleg vinnubrögð og gagnsæi í stjórnsýslunni sem hefur það grundvallarhlutverk að þjóna almenningi. Minnir meiri hlutinn í því sambandi á ríka leiðbeiningarskyldu stjórnvalda við almenning og mikilvægi þess að tryggja aðgengi að upplýsingum um það hver fer með hvaða málaflokk.

Nefndin fjallaði um fjölmörg atriði frumvarpsins á fundum sínum, m.a. afstöðu þess til stjórnarskrár og tengsl við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis sem fjallaði um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengda atburði. Í skýrslunni komu fram ábendingar og tillögur sem lutu að endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands sem og í skýrslu þingmannanefndar sem falið var að fjalla um skýrslu rannsóknarnefndarinnar og tillögur hennar og móta tillögur að viðbrögðum Alþingis við niðurstöðum hennar.

Tillögur rannsóknarnefndarinnar sem lúta að endurskoðun laga um Stjórnarráð Íslands eru meðal annars um að skilgreina þurfi betur efnisinntak 9. gr. laga um Stjórnarráð Íslands sem varðar eftirlit ráðuneytis með starfrækslu stofnana, sem undir það ber, og eignum á vegum þeirra stofnana. Sérstakar starfsskyldur embættismanna verði lögfestar, mál og ákvarðanir ríkisstjórnar komi með skýrum hætti fram í fundargerð, m.a. vegna ákvæða laga um ráðherraábyrgð, hugað verði að skráningu upplýsinga af fundum oddvita ríkisstjórnar og af fundum þar sem oddvitar koma fram sem fulltrúar ríkisstjórnarinnar innan stjórnkerfisins jafnt sem utan þess og að samræmdar verði reglur um skráningu munnlegra upplýsinga í stjórnsýslunni, m.a. í samskiptum við erlend ríki.

Frumvarpið byggist á tillögum úr skýrslunni Samhent stjórnsýsla en þar var fjallað um það hvernig unnt væri að bregðast við tillögum og ábendingunum í þessum skýrslum. Nefndin fjallaði meðal annars um það hvort nægilega langt væri gengið í frumvarpinu við að fylgja eftir ábendingum og tillögum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og þingsályktunartillögu þingmannanefndarinnar og hvort breytingarnar í frumvarpinu séu til þess fallnar að styrkja stjórnkerfið, skýra ábyrgð og verkaskiptingu innan þess. Fyrir nefndinni kom fram að markmiðið með breytingunum er að auka sveigjanleika, sem fyrr segir, innan ráðuneyta og stofnana, að verkaskipting verði skýr og enn fremur ábyrgð á verkefnum.

Við fjölluðum um þetta frumvarp í tengslum við þá grundvallarreglu íslenskrar stjórnskipunar að ráðherrar og ríkisstjórn sitji í umboði Alþingis. Reglan sem jafnan er nefnd þingræðisreglan felur í sér að þeir einir geti setið í ríkisstjórn sem meiri hluti Alþingis vill styðja eða að minnsta kosti þola í embætti. Samkvæmt henni er forsætisráðherra skylt að biðjast lausnar fyrir sig og ráðuneyti sitt ef tillaga um vantraust á ríkisstjórn er samþykkt á Alþingi. Í henni felst jafnframt að samþykki Alþingi tillögu um vantraust á einstakan ráðherra í ríkisstjórn er forsætisráðherra skylt að leggja fyrir forseta tillögu um að viðkomandi ráðherra verði leystur frá embætti. Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að reglan komi skýrt fram í lögum um Stjórnarráð Íslands og leggur því til breytingu á 1. gr. frumvarpsins þess efnis.

Ráðherra og þar með ráðuneyti hans starfar í umboði Alþingis. Þannig ber ráðherra og ráðuneyti að starfa á grundvelli þeirrar stefnu sem Alþingi hefur markað með lögum og þingsályktunum. Ráðuneytum ber jafnframt að undirbúa, útfæra og hrinda í framkvæmd þeirri stefnu sem ráðherra og ríkisstjórn sem situr í umboði Alþingis vill beita sér fyrir, enda rúmist hún innan ramma þeirra laga sem Alþingi hefur sett. Þannig er ekki gerður greinarmunur á ráðherra og ráðuneyti, enda þótt embættismenn beri sjálfstæða ábyrgð á þeim verkefnum sem þeim eru falin og beri jafnframt skylda til að veita ráðherra réttar upplýsingar og faglega ráðgjöf þannig að hann geti sinnt hlutverki sínu samkvæmt lögum, samanber 20. gr. frumvarpsins og þær breytingar sem meiri hlutinn leggur til að gerðar verði á því ákvæði. Meiri hlutinn telur rétt að leggja til að í 1. mgr. 2. gr. verði meðal annars kveðið á um að Stjórnarráð Íslands skiptist í ráðuneyti og að hugtakið ráðuneyti verði skilgreint sem skrifstofur ráðherra og æðstu stjórnvöld framkvæmdavaldsins á sínu málefnasviði.

Þetta svarar að mínu mati þeirri gagnrýni sem hefur verið háværust í garð þessa frumvarps þess efnis að hún færi forsætisráðherra of mikil völd og sé einhvers konar samþjöppun valds. Forsætisráðherra og allir aðrir ráðherrar sitja í umboði meiri hluta þingsins. Við erum hér að gera ríkisstjórninni auðveldara með að skipuleggja starf sitt en á sama tíma að undirstrika og leggja áherslu á þingræðisregluna. Forsætisráðherra og ríkisstjórn verða að gæta þess að hafa stuðning þingmeirihlutans fyrir þeim breytingum á verkaskiptingu sem lagaðar eru til. Þingmeirihlutinn ber ábyrgð á hverjum og einum ráðherra í ríkisstjórn.

Ég heyrði á þingræðu í dag hjá hæstv. sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra að hann vildi einmitt gera þetta frekar en að færa aukin völd til forsætisráðherra, vildi frekar styrkja þátt þingsins. Hér er ótvírætt verið að gera það.

Í athugasemdum við frumvarpið er umfjöllun um ákvæði stjórnarskrár í þessu sambandi, m.a. um ákvæði 15. gr. stjórnarskrárinnar sem er svohljóðandi:

„Forsetinn skipar ráðherra og veitir þeim lausn. Hann ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með þeim.“

Með hliðsjón af 1. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar þar sem mælt er fyrir um að forsetinn láti ráðherra framkvæma vald sitt og jafnframt með hliðsjón af 1. mgr. 14. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum má vera ljóst að það er á hendi framkvæmdarvaldsins að ákveða fjölda ráðherra og skipta með þeim störfum. Formlega hvílir valdið að þessu leyti hjá forsætisráðherra, samanber 3. gr. frumvarpsins, en í reynd hvílir ákvörðunarvaldið hjá ríkisstjórn í krafti þess umboðs sem ríkisstjórnin þiggur frá Alþingi, samanber þingræðisregluna og þær breytingar sem meiri hlutinn leggur til að gerðar verði á 1. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn telur hins vegar að ekki sé fullt samræmi á milli tillagnanna í frumvarpinu og þeirrar merkingar sem lögð er í 15. gr. stjórnarskrárinnar og gerð er grein fyrir í athugasemdum við frumvarpið. Ósamræmi þetta birtist annars vegar í ákvæði 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins þar sem mælt er fyrir um að ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands skuli á hverjum tíma ekki vera fleiri en tíu og hins vegar að vissu leyti jafnframt í ákvæði 1. málslið 2. mgr. 4. gr. frumvarpsins þar sem segir að hvert ráðuneyti skuli óskipt lagt til eins og sama ráðherra. Ákvæði 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins er á skjön við valdheimildir stjórnvalda samkvæmt 15. gr. stjórnarskrárinnar enda takmarkar það í reynd valdheimildir ríkisstjórnar til að ákveða fjölda ráðherra. Að mati meiri hlutans er brýnt að vald og ábyrgð fari saman að þessu leyti. Ríkisstjórn sem ekki hefur vald til að skipuleggja Stjórnarráð Íslands þannig að það fái sem best valdið þeim verkefnum sem Alþingi hefur falið því getur þannig heldur ekki borið ábyrgð á því ef skipulagslegir annmarkar valda því að misbrestur verður á því að lög eða stefnumótun frá Alþingi fái framgang. Meiri hlutinn telur mikilvægt í þessu sambandi að draga lærdóm af skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis en þar segir meðal annars í inngangi kafla 21.4.1 í 7. bindi skýrslunnar, með leyfi forseta:

„Á meðal þeirra krafna sem gerðar eru til stjórnkerfis lýðræðisríkja er að föstu skipulagi þess eða framkvæmd einstakra verkefna sé þannig háttað að verkaskipting sé skýr og þar með endanleg ábyrgð á því að störfum sé sinnt með fullnægjandi hætti. Skýr skipting verkefna og ábyrgðar er ekki bara forsenda þess að hægt sé að láta þá einstaklinga sem starfa innan stjórnkerfisins sæta ábyrgð vegna mistaka eða vanrækslu í starfi heldur standa gild rök fyrir því að hitt hafi ríkari almenna þýðingu að þannig liggi með skýrum hætti fyrir hvar sérstakra úrbóta sé þörf ef illa fer.“

Í samræmi við framangreint er það því tillaga meiri hlutans að framangreind ákvæði frumvarpsins um að ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands skuli ekki vera fleiri en tíu og ákvæðið um að hvert ráðuneyti skuli lagt óskipt til eins og sama ráðherra verði felld brott.

Nefndin fjallaði um ákvæði 6. og 7. gr. frumvarpsins þar sem kveðið er á um um hvað skuli fjallað á ríkisstjórnarfundum og um efni fundargerða ríkisstjórnar. Í athugasemdum við 6. gr. frumvarpsins kemur fram að ákvæðinu sé ekki ætlað að vera tæmandi talning á þeim málum sem bera þarf upp í ríkisstjórn, samanber ákvæði stjórnarskrár um ráðherrafundi. Meiri hlutinn telur engu að síður rétt að tekið sé skýrt fram að bera eigi upp þingsályktunartillögur á ríkisstjórnarfundum þó að það liggi að sönnu í hlutarins eðli. Hann leggur því til þá breytingu á greininni.

Þá fjallaði nefndin um skráningu upplýsinga og aðgang að upplýsingum í tengslum við efni 6. og 7. gr. en í síðarnefndu greininni er kveðið á um að í fundargerðir ríkisstjórnar skuli færðar niðurstöður, skýrt frá frásögnum og tilkynningum ráðherra auk þess sem greint skal frá umræðuefni ef ekki er á því formleg niðurstaða og bókuð afstaða samkvæmt sérstakri ósk ráðherra. Nefndin fjallaði ítarlega um efni greinarinnar í tengslum við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og skýrslu þingmannanefndarinnar sem falið var að fjalla um skýrsluna og hvort rétt væri að ganga lengra í skráningu upplýsinga þar sem um formleg samskipti er að ræða. Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis segir í 7. bindi, 21. kafla, bls. 261, með leyfi forseta:

„Að því marki sem slíkt samráð og fundir milli oddvita ríkisstjórnar koma í reynd í stað þess að fjallað sé um mál á fundum ríkisstjórnar bendir rannsóknarnefndin á að rétt kynni þá að vera að hugað yrði að því að setja reglur um skráningu þess sem fram fer við slíkt samráð.“

Enn fremur segir þar, með leyfi forseta:

„Sama á við um fundi þar sem oddvitar ríkisstjórnarinnar koma sameiginlega fram gagnvart aðilum úr stjórnkerfinu eða utanaðkomandi og þeim eru sem fulltrúum ríkisstjórnar veittar upplýsingar eða kynnt málefni sem þurfa að koma til úrlausnar innan stjórnsýslunnar.“

Í greinargerð með frumvarpinu er vísað til umfjöllunar í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis í 7. kafla, bls. 281. Í greinargerðinni segir, með leyfi forseta:

„Brýnt er að samdar verði samræmdar reglur um skráningu munnlegra upplýsinga um samskipti innan Stjórnarráðsins við önnur stjórnvöld, einkaaðila og stjórnvöld annarra ríkja.“

Í skýrslu þingmannanefndarinnar sagði um þetta, með leyfi forseta:

„Þá verði verklag innan ráðuneyta samræmt sem og skráning samskipta …“ .

Og annars staðar:

„… fundargerðir ríkisstjórnar verði skráðar með skýrum hætti og þær birtar opinberlega.“

Enn fremur:

„… samhliða fundargerðabók ríkisstjórnarfunda verði haldin sérstök trúnaðarmálabók sem notuð sé þegar rætt er um viðkvæm málefni ríkisins eða önnur mál sem lúta trúnaði.“

Og, með leyfi forseta:

„… á fundum innan Stjórnarráðsins séu skráðar fundargerðir …“

Þegar litið er til framanritaðs telur meiri hlutinn rétt að leggja til að við 6. gr. bætist ný málsgrein þess efnis að á ríkisstjórnarfundum skuli einnig skýra frá fundum þar sem ráðherrar ríkisstjórnarinnar koma sameiginlega fram gagnvart aðilum úr stjórnkerfinu eða utan þess og þegar þeim sem fulltrúum ríkisstjórnarinnar eru veittar mikilvægar upplýsingar eða kynnt málefni sem þurfa að koma til úrlausnar innan stjórnsýslunnar.

Þá telur meiri hlutinn einnig rétt að leggja til að kveðið verði á um að fundargerðir verði birtar innan árs en sú breyting var lögð til við meðferð nefndarinnar á frumvarpi til upplýsingalaga. Samhliða þeirri breytingu telur nefndin rétt að leggja til að haldin verði sérstök trúnaðarmálabók þar sem bóka skuli atriði sem falla undir takmarkanir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna, samanber 9. og 10. gr. upplýsingalaga. Þar er fjallað um upplýsingar er varða einkamálefni í 9. gr., og í 10. gr. um málefni sem fjalla um og varða öryggi ríkisins. Meiri hlutinn tekur fram að í nýsamþykktum lögum um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis er verið að rýmka aðgang að fundum fastanefnda og kveða á um að fundargerðir fastanefnda verði birtar á vef þingsins. Samhliða því er kveðið á um sérstaka trúnaðarmálabók sem hver nefnd skal halda um þau mál sem bóka skal sem trúnaðarmál til að sýna fram á að samhliða þessu er líka verið að opna á verklag, skráningu upplýsinga og aðgengi almennings að vinnulagi innan þingsins.

Loks leggur meiri hlutinn til þá meginbreytingu að ríkisstjórnarfundir verði hljóðritaðir og afrit af þeim geymt í vörslu Þjóðskjalasafns og að hljóðritanirnar skuli gerðar opinberar að 30 árum liðnum frá fundinum. Telur meiri hlutinn að með þessum breytingum sé brugðist við ábendingum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og tillögum í skýrslu og ályktun þingmannanefndar Alþingis og þeirri staðreynd að stjórnvöld sækja umboð sitt til þjóðarinnar og starfa í hennar þágu.

Auk þessa leggur meiri hlutinn til að í 11. gr. verði kveðið á um frekari skráningarskyldu á samskiptum og öllum fundum milli ráðuneyta Stjórnarráðsins sem og við aðila utan þess. Enn fremur að forsætisráðherra setji reglur um skráninguna.

Ég legg áherslu á að hér er átt við formleg samskipti ráðuneyta. Það er ljóst að persónulegt, pólitískt samráð á milli ráðherra og oddvita ríkisstjórnar á sér stað jafnt og þétt og mun og verður að geta átt sér stað á milli funda í þinginu og í síma, á göngum þingsins og jafnvel í bakherbergjum. Frumforsenda samstarfs er samtal og samtöl verða að geta átt sér stað í trúnaði. En við erum hér að bregðast við ábendingum rannsóknarskýrslunnar og þingmannanefndarinnar þar sem segir, og ég endurtek, með leyfi forseta:

„Að því marki sem slíkt samráð og fundir milli oddvita ríkisstjórnar koma í reynd í stað þess að fjallað sé um mál á fundum ríkisstjórnar bendir rannsóknarnefndin á að rétt kynni þá að vera að hugað yrði að því að setja reglur um skráningu þess sem fram fer við slíkt samráð.“

Ráðherrar eru hver á sínu sviði æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins og bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, samanber 1. mgr. 11. gr., 1. mgr. 13. gr. og 14. gr. stjórnarskrárinnar. Yfirstjórnunarheimildir ráðherra grundvallast því á ákvæðum stjórnarskrár og gildandi lögum. Ráðuneyti og þau stjórnvöld sem fara með verkefni á málefnasviði ráðherrans heyra því undir yfirstjórn hans, enda séu ekki gerðar undantekningar á því samkvæmt lögum. Þær yfirstjórnunarheimildir sem hér um ræðir eru nefndar almennar yfirstjórnunarheimildir. Af almennum yfirstjórnunarheimildum ráðherra og stjórnarskrárbundinni ábyrgð hans á stjórnarframkvæmdum leiðir síðan að á ráðherra hvíla einnig almennar eftirlitsskyldur með þeirri framkvæmd stjórnarmálefna er undir hann heyra, framkvæmd er fram fer á vegum viðkomandi ráðuneytis og annarra stjórnvalda nema á því séu gerðar undantekningar með lögum.

Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að í ákvæðum kaflans er leitast við að orða nokkrar almennar leiðbeiningarreglur um þessar stjórnunarheimildir ráðherra og eftirlit sem af þeim leiðir gagnvart öðrum stjórnvöldum. Þar segir að inntaki þeirra verði þó ekki lýst nema að mjög takmörkuðu leyti og að ákvæðin fela ekki í sér tæmandi lýsingu á stjórnsýslulegri stöðu og sambandi ráðherra og annarra stjórnvalda og er því almennt ekki unnt að gagnálykta að þessu leyti.

Í umsögnum sem nefndinni bárust um málið var sett fram nokkur gagnrýni á ákvæði þessa kafla sem lutu meðal annars að því að þau væru ekki nægilega skýr, væru of matskennd og að þau virðist kippa stoðum undan málskotsheimild borgara til hlutaðeigandi ráðuneytis samkvæmt stjórnsýslulögum. Nefndin fjallaði nokkuð um þetta og leggur meiri hlutinn áherslu á að í kaflanum er ekki lagt til að ráðherra gefi fyrirmæli um afgreiðslu einstakra mála, heldur er lagt til að lögfestar verði almennar leiðbeiningarreglur um stjórnunarheimildir ráðherra og það eftirlit sem af þeim leiðir. Þannig eru í reynd ekki lagðar til neinar breytingar á gildandi rétti, heldur er einungis verið að skýra almennar yfirstjórnunarheimildir ráðherra sem eru óskráðar og virðast ekki hafa verið nægilega skýrar. Með því er meðal annars ætlunin að mæta ábendingum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Sá grundvöllur sem hér er byggt á er að ráðherra ber ábyrgð á stjórnarframkvæmdinni, samanber ákvæði laga um ráðherraábyrgð, og er því nauðsynlegt að geta kallað eftir upplýsingum eins og gert er ráð fyrir í 14. gr. frumvarpsins til þess að geta sinnt yfirstjórnunarhlutverki sínu.

Af almennum stjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra leiðir að hann getur haft ákveðna frumkvæðisskyldu gagnvart stjórnvöldum og hefur umboðsmaður Alþingis meðal annars bent á dæmi um það í skýrslu sinni vegna ársins 2008 og 2009 að ráðherra geti haft ákveðna frumkvæðisskyldu gagnvart stjórnvöldum sem undir hann heyra. Þannig geti ráðherra verið skylt að sýna frumkvæði og meðal annars sjá til þess að starfsemi undirstofnunar sé í lögmætu horfi, jafnvel þó að honum berist ekki erindi vegna málsins. Í áliti umboðsmanns um málið sem var tilefni þessara ábendinga kemur fram að ráðherra hafði upplýsingar frá starfsmanni um samskiptaörðugleika innan stofnunar. Bendir umboðsmaður á mikilvægi þess að slíkar athugasemdir séu teknar alvarlega og brugðist við þeim af ábyrgð og festu, sérstaklega þegar viðkomandi geta hvorki fengið úrlausn mála sinna með kæru til æðra stjórnvalds né sérstaks stjórnvalds sem færi með eftirlitshlutverk á umræddu málasviði. Telur umboðsmaður að á ráðherra geti hvílt jákvæð eftirlitsskylda að þessu leyti, þ.e. að honum bar að taka með beinum og skýrum hætti afstöðu til þess hvort sú skylda hvíldi á ráðuneytinu að grípa til raunhæfra og virkra úrræða á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna. Í áliti meiri hluta allsherjarnefndar var fallist á mikilvægi þess að ráðherrar framfylgi slíkum jákvæðum eftirlitsskyldum og enn fremur að til þess að þeir geti fylgst með að starfsemi stofnunar sé í lögmætu horfi sé mikilvægt að samband ráðuneyta við undirstofnanir sé gott og kallað reglulega eftir upplýsingum um starfsemina.

Nefndin fjallaði einnig um ákvæði kaflans um sjálfstæð stjórnvöld, en í 12. gr. frumvarpsins er tekið fram að ráðherra hafi með höndum yfirstjórn stjórnvalda sem hafa á hendi framkvæmd stjórnarmálefna er undir ráðuneyti hans heyra, enda leiði ekki af lögum að stjórnvald skuli vera sjálfstætt gagnvart ráðherra. Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir um að með þessu sé gert ráð fyrir mati hverju sinni hvort stjórnvald teljist sjálfstætt og að heppilegra væri að kveða á um að ráðherra hefði ekki yfirstjórn gagnvart sjálfstæðum stjórnvöldum nema lög mæltu fyrir um slíkt. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að þær almennu yfirstjórnunarheimildir sem ákvæðið mælir fyrir um nái ekki til þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar sem með lögum hefur verið tryggt sjálfstæði gagnvart ráðherra. Meiri hlutinn tekur í þessu sambandi fram að hér er ekki um að ræða efnislegar breytingar á stöðu sjálfstæðra stjórnvalda heldur áherslu á að staða sjálfstæðra stjórnvalda samkvæmt lögum sé skýr og enn fremur hvort og þá hvaða heimildir ráðherra hafi gagnvart þeim.

Í 2. mgr. 13. gr. er kveðið á um að ráðherra skuli hafa almennt eftirlit með starfrækslu, fjárreiðum og eignum þeirra sjálfstæðu stjórnvalda sem heyra stjórnarfarslega undir hann. Þá segir enn fremur í greininni að eftirlit með sjálfstæðum stjórnvöldum taki ekki til einstakra ákvarðana þeirra. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að ákvæðinu er ætlað að vera til leiðbeiningar um almennar eftirlitsskyldur sem á ráðherra hvíla gagnvart þeim verkefnum sem slíkum stjórnvöldum eru falin og teljast stjórnarfarslega til þeirra málefna sem undir viðkomandi ráðuneyti heyra. Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir um að ákvæðið væri of fortakslaust og að rétt væri að gera ráð fyrir fyrirvörum vegna einstakra stofnana. Meiri hlutinn leggur áherslu á að hér er ekki um að ræða breytingar á gildandi rétti. Þannig tekur eftirlit ráðherra með sjálfstæðum stjórnvöldum ekki til einstakra ákvarðana þeirra og er því mikilvægt að vandað verði til framkvæmdar eftirlitsins. Meiri hlutinn telur að lögfesting þessarar óskráðu reglu sé til þess fallin að skýra stöðu ráðherra og jafnframt að tryggja að starfsemi stofnunar sé í lögmætu horfi sem og ákveðið aðhald í meðferð opinberra hagsmuna.

Í 17. gr. frumvarpsins er kveðið á um að ráðherra skuli, að fenginni tillögu ráðuneytisstjóra, skipuleggja ráðuneyti sitt. Að mati meiri hluta nefndarinnar er óheppilegt með hliðsjón af ábyrgð ráðherra á skipulagi ráðuneytis síns og þeirra stjórnarmálefna sem undir það heyra að ráðherra sé bundinn af því að ráðuneytisstjóri leggi fram tillögu í þessum efnum. Í þessu efni þarf vald og ábyrgð að fara saman, samanber umfjöllun í kafla um ráðherra og skiptingu starfa með þeim hér að framan. Það er á ábyrgð ráðherra að skipulag ráðuneytis sé þannig að það fái sem best valdið þeim verkefnum sem því er falið að sinna. Meiri hlutinn leggur því til að kveðið verði á um það í greininni að ráðherra skipuleggi ráðuneyti sitt sjálfur en telur engu síður sjálfsagt og eðlilegt að ráðherra hafi samráð við ráðuneytisstjóra við skipulagningu ráðuneytis.

Nefndin fjallaði um ákvæði 18. og 19. gr. frumvarpsins, en í 18. gr. er kveðið á um að ráðherra skipi ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra að fengnu mati hæfnisnefndar, samanber 19. gr., og í henni er kveðið á um að við skipun í embætti ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í ráðuneytum skuli ráðherra skipa þriggja manna nefnd til að meta hæfni umsækjenda um embættið. Þannig verður að skipa nefnd áður en ákvörðun er tekin um hverja einstaka skipun, þ.e. ad hoc nefnd. Einnig er kveðið á um að forsætisráðherra setji reglur um hæfnisnefndir þar sem meðal annars er fjallað um skipun nefndar, verkefni og málsmeðferð. Fyrir nefndinni kom fram að með þessu ákvæði er leitast við að útrýma pólitískum embættisveitingum og ráðningum en nokkur gagnrýni hefur verið á skipanir og ráðningar innan Stjórnarráðsins og hefur umboðsmaður Alþingis tekið það til athugunar. Nefndin fjallaði um hvort með þessari tilhögun væri í reynd komið til móts við þá gagnrýni sem fram hefur komið, þ.e. hvort nægilegt væri að ráðherra skipaði þriggja manna nefnd sem væri falið að meta hæfni umsækjanda um embætti í ráðuneyti hans og að niðurstaða nefndarinnar væri ráðgefandi við skipun í viðkomandi embætti. Meiri hlutinn telur að slík tilhögun sé ekki hafin yfir vafa, leggur ekki til breytingar á því að sinni en leggur áherslu á að nauðsynlegt er að huga að því hvort ekki eigi að setja á stofn hæfnisnefnd samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sem verði ráðgefandi við skipun í embætti innan Stjórnarráðsins og undirstofnana ráðuneyta. Meiri hlutinn leggur til að kveðið verði á um það í greininni að forsætisráðherra setji reglur um hæfnisnefndir þar sem einnig sé kveðið á um hæfi nefndarmanna í hæfnisnefnd, þ.e. hvaða kröfur þeir verði að uppfylla sem skipaðir eru í nefnd til að fjalla um hæfni umsækjenda um stöður æðstu stjórnenda innan Stjórnarráðsins.

Í 2. málslið 18. gr. er lagt til að tekið verði fram að ráðuneytisstjóri sé í fyrirsvari við ráðningu annarra starfsmanna ráðuneytis. Í 2. mgr. 51. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er kveðið á um að ráðuneytisstjórar séu í fyrirsvari gagnvart starfsmönnum ráðuneyta og taki ákvarðanir um réttindi þeirra og skyldur á sama hátt og forstöðumenn stofnana. Í athugasemdum sem fylgdu því frumvarpi kemur fram að ráðherrar eru að sjálfsögðu forstöðumenn hvers ráðuneytis í skilningi laganna en að í 2. mgr. er gert ráð fyrir að ráðuneytisstjórar komi í þeirra stað þegar um er að ræða ýmsar minni háttar ákvarðanir er varða starfsmenn ráðuneyta. Í lögunum er því ekki kveðið beint á um að þeir séu í fyrirsvari við ráðningar annarra starfsmanna, en þegar litið er til ákvæða starfsmannalaga er ljóst að það fellur undir starfsskyldur þeirra. Meiri hlutinn telur varhugavert að gera þá breytingu sem lögð er til í frumvarpinu frá gildandi lögum um Stjórnarráðið en þar segir í 13. gr.:

„Ráðherra skipar ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra til fimm ára í senn.

Aðrir starfsmenn ráðuneytis eru ráðnir.“

Meiri hlutinn telur að ákvæði laga um Stjórnarráðið séu í betra samræmi við starfsmannalögin og leggur því til breytingu á frumvarpinu til að mæta því þannig að kveðið verði á um að aðrir starfsmenn ráðuneytis verði ráðnir og að 2. málsliður falli brott.

Í frumvarpinu er lagt til að ráðherrar setji ráðuneytisstjórum erindisbréf sem er breyting frá gildandi lögum þar sem einungis er kveðið á um að ráðherrar setji deildarstjórum og skrifstofustjórum erindisbréf. Meiri hlutinn telur þá breytingu eðlilega þegar litið er til þess að ráðuneytisstjórar eru æðstu embættismenn Stjórnarráðs Íslands og mikilvægt að þeir geri sér grein fyrir starfssviði sínu, starfsskyldum og ráðgjöf í stefnumótandi verkefnum.

Nefndin fjallaði einnig um gildistíma erindisbréfa ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í tengslum við þá formfestu sem þarf að vera í stjórnsýslunni og hvort rétt væri að þeir fengju ný erindisbréf við ráðherraskipti. Meiri hlutinn telur að þegar litið er til hlutverks ráðherra sem forstöðumanns hvers ráðuneytis og enn fremur þess að hann ber ábyrgð á stjórnarframkvæmdum sé nauðsynlegt að gefin séu út ný erindisbréf við ráðherraskipti til að ráðherra sé unnt að koma sínum áherslum og stefnu til embættismanna og að þeim sé ljóst hvert hlutverk þeirra er gagnvart ráðherra.

Meiri hlutinn leggur til tilteknar orðalagsbreytingar á 2. mgr. 20. gr. frumvarpsins sem miða að því að skerpa á almennum starfsskyldum starfsmanna gagnvart ráðherra. Meiri hlutinn gerir jafnframt ráð fyrir að starfsskyldur starfsmanna verði nánar útfærðar í siðareglum starfsmanna, samanber ákvæði VI. kafla frumvarpsins. Jafnframt er kveðið á um starfsskyldur starfsmanna Stjórnarráðs Íslands í IV. kafla laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Nefndin fjallaði um ákvæði frumvarpsins um aðstoðarmenn og ráðgjafa og telur brýnt að skapað verði aukið svigrúm fyrir ráðherra til að ráða til sín pólitíska aðstoðarmenn þannig að þeir fái með eðlilegum hætti sinnt pólitískri stefnumótun innan ráðuneyta sinna. Að mati meiri hluta nefndarinnar eru þær tillögur sem settar eru fram í frumvarpinu um þetta efni, þar sem kveðið er á um heimild til að ráða einn aðstoðarmann og einn ráðgjafa í hvert ráðuneyti, ekki fullnægjandi, m.a. þar sem ekki er tekið tillit til þess að ráðuneytin eru mjög mismunandi að stærð og umfangi. Þannig skortir sveigjanleika til að meta það á hverjum tíma hversu marga aðstoðarmenn sé þörf á að ráða í einstök ráðuneyti eða sveigjanleika til að bregðast við sérstökum aðstæðum sem upp kunna að koma eða breyttri forgangsröðun ríkisstjórna á hverjum tíma sem kallað geta á fjölgun aðstoðarmanna í einstökum ráðuneytum. Meiri hlutinn hefur í þessu sambandi í huga umfjöllun í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis þar sem segir meðal annars eftirfarandi um þetta atriði í kafla 21.4.7 í 7. bindi skýrslunnar, með leyfi forseta:

„Við umbætur á Stjórnarráði Íslands verður að horfast í augu við það að ráðherrar virðast margir hverjir hafa talið að þörf væri á að fjölga pólitískum aðstoðarmönnum í ráðuneytum til að annast pólitíska stefnumótun og aðra vinnu af þeim toga. Verður því að taka af skarið um hvort breyta eigi lögum þannig að heimilt verði að ráða fleiri starfsmenn á hina pólitísku skrifstofu ráðherra.“

Er það tillaga meiri hluta nefndarinnar að í stað þeirra tillagna sem fram koma í frumvarpinu um fjölda aðstoðarmanna ráðherra, þ.e. einn aðstoðarmann og einn ráðgjafa, skuli þeir ekki vera fleiri á hverjum tíma en sem nemur tveimur fyrir hvern ráðherra en heimilt verði samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnar að ráða þrjá til viðbótar ef þörf krefur. Með þessu móti má tryggja eðlilega skiptingu á fjölda aðstoðarmanna, m.a. með hliðsjón af stærð ráðuneyta og fjölda málaflokka sem undir þau heyra. Þá verður auk þess unnt að bregðast við auknu álagi í einstökum ráðuneytum með því að nýta þessa heimild. Meiri hlutinn leggur til að hið nýja aðstoðarmannakerfi komist til framkvæmda þegar við gildistöku laganna enda brýnt nú sem fyrr að efla hina pólitísku skrifstofu ráðherra.

Nefndin fjallaði einnig um kjör aðstoðarmanna og telur óheppilegt ef aðstoðarmenn ráðherra þurfa að semja beint um kjör sín við ráðherra. Meiri hlutinn leggur því jafnframt til að ákvörðunarvald um launakjör aðstoðarmanna verði fellt undir kjararáð og bendir í því sambandi á að ekki eru í gildi kjarasamningar sem taka til aðstoðarmanna. Meiri hlutinn leggur því til að við frumvarpið bætist ný grein er breyti lögum um kjararáð. Jafnframt leggur meiri hlutinn til að regla gildandi laga um rétt aðstoðarmanns til að snúa til fyrri starfa sem ríkisstarfsmaður skuli halda gildi sínu og leggur til breytingu á frumvarpinu í þá veru.

Nefndin fjallaði einnig um ákvæði 24. gr. frumvarpsins um siðareglur fyrir annars vegar starfsmenn Stjórnarráðs Íslands og hins vegar fyrir ráðherra. Í greininni er kveðið á um að haft sé samráð við þá starfsmenn sem í hlut eiga. Meiri hlutinn telur rétt að leggja til þá breytingu að við undirbúning siðareglna skuli leitað eftir tillögum frá Siðfræðistofnun Háskóla Íslands, bæði hvað varðar siðareglur starfsmanna og ráðherra.

Meiri hlutinn leggur til að við frumvarpið bætist nýr kafli um málstefnu innan Stjórnarráðsins sem er í samræmi við nýsamþykkt lög um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls.

Loks tekur meiri hlutinn undir ábendingar Jafnréttisstofu um að mikilvægt sé að líta til jafnréttislaga við framkvæmd laga um Stjórnarráð Íslands en tekur fram að ekki er unnt að taka upp ákvæði í lög um Stjórnarráðið sem kveða á um kynjakvóta í ríkisstjórn þar sem slíkt færi í eðli sínu gegn þingræðisreglunni. Meiri hlutinn telur engu að síður eðlilegt að ríkisstjórnarflokkar líti til þess við skipun ríkisstjórna að þar sé nokkurt jafnvægi.

Samhliða því frumvarpi sem hér hefur verið fjallað um er eins og fyrr segir til meðferðar frumvarp til laga um heildarendurskoðun á Stjórnarráði Íslands en þar eru lagðar til breytingar á lögum sem fela í sér að heiti ráðherra og ráðuneyta verða afnumin úr lögum. Meiri hlutinn leggur til fjölmargar tæknilegar breytingar á því frumvarpi sem þarfnast ekki skýringa.

Meiri hlutinn leggur til að frumvörpin verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstökum þingskjölum.

Undir þetta nefndarálit sem ég hef hér mælt fyrir rita auk undirritaðs hv. þm. Álfheiður Ingadóttir, með fyrirvara, hv. þm. Valgerður Bjarnadóttir, með fyrirvara, hv. þm. Þór Saari, með fyrirvara, og hv. þm. Þráinn Bertelsson og Mörður Árnason.

Ég undirstrika það sem ég hef sagt í framsögu minni um þingræðisregluna, hér er lögð aukin áhersla á hana. Það er ekki verið að þjappa saman valdi, það er verið að gera ríkisstjórninni kleift að skipuleggja störf sín en jafnframt er lögð áhersla á að hún hafi stuðning meiri hluta þings í verkum sínum.

Þetta er gríðarlega viðamikið mál eins og heyra mátti af því nefndaráliti sem ég mælti fyrir og sleppti ég þó nokkrum köflum í því. Ég óska eftir því við umræður um þetta mál að þær fjalli ekki eingöngu um kæra Jón þó að hann sé að sjálfsögðu góðra gjalda verður. Það er verið að gera lítið úr vinnu mjög margs fólks sem hefur komið að samningu þeirra tillagna sem hér eru lagðar til ef málið er eingöngu látið snúast um einn mann.

Hér liggja til grundvallar tvær eða þrjár samantektir um íslenska stjórnsýslu, heil rannsókn á bankahruni og mikil vinna kollega okkar á þinginu. Auðvitað kunna að vera skiptar skoðanir um það hversu nákvæmlega þeim er fylgt eða vel farið eftir þeim en í ljósi þess sem hér gerðist værum við að sýna í raun og veru að í vinnubrögðum og umræðuhefð höfum við ekkert lært ef við fjöllum ekki efnislega um það sem hér er verið að leggja til og þann lærdóm sem hér er dreginn af því sameiginlega áfalli sem við öll gengum í gegnum. Við sem þingmenn hér á þessu þingi höfum glímt við áfallið sem og afleiðingarnar og það andrúmsloft sem við höfum starfað hér í og ég þarf ekki að lýsa því nánar. Það andrúmsloft og þær kringumstæður sem ríkt hafa hjá íslenskum stjórnvöldum, í stjórnmálum og oft í þessum sal hafa verið mjög erfiðar fyrir alla, stjórn, stjórnarandstöðu og almenning. Við skuldum þessu máli og þeim sem á eftir okkur koma í stjórnmálum og stjórnsýslunni að vel sé farið yfir það, það verði efnisleg umfjöllun um hvern lið fyrir sig og að málið verði ekki dregið upp í flokkspólitískum dráttum með hefðbundnum skotgröfum á milli stjórnar og stjórnarandstöðu þar sem ríkisstjórnin keppist við að gera stöðu sína eins áferðarfallega og mögulegt er og stjórnarandstaðan keppist að því að komast til valda. Það er sameiginlegt keppikefli allra þingmanna hér inni að reyna að gera eins gott úr þeim lærdómi sem við gátum dregið af hruninu og mögulegt er. Það er skylda okkar í þessu máli.

Ég óska eftir því við hv. þingmenn að þeir taki þátt í efnislegri umfjöllun um þær tillögur sem hér er lagt til að verði að lögum á Íslandi.