Stjórnarráð Íslands.

Hæstv. forseti. Við ræddum þetta mál í gær og á fimmtudagskvöldið og mörg sjónarmið eru komin fram í umræðunni. Ég ætla ekki að dvelja lengi við þau atriði sem ég hef þegar komið inn á, einkum í framsöguræðu minni á fimmtudagskvöldið. Til skýringar er rétt að minna á að meginathugasemdir okkar sjálfstæðismanna við þetta frumvarp lúta að 2. gr. frumvarpsins sem felur í sér að okkar mati óeðlilega valdatilfærslu frá þinginu til forsætisráðherra. Þetta er í okkar huga megingallinn á því frumvarpi sem hér liggur fyrir en eins og kom fram í ræðu minni á fimmtudagskvöldið og í nefndaráliti okkar hv. þm. Sigurðar Kára Kristjánssonar teljum við að ýmis önnur ákvæði frumvarpsins geti verið til bóta. Við höfum alls ekki fordæmt allt það sem þar er að finna og teljum að að mörgu leyti sé það frumvarp sem liggur hér fyrir, og raunar sú vinna sem átti sér stað í allsherjarnefnd, ágætisgrunnur að endurskoðun Stjórnarráðsins og stjórnarráðslaganna. Við erum hins vegar þeirrar skoðunar að 2. gr. sé ótæk eins og hún kemur fyrir í frumvarpinu og höfum athugasemdir við ýmsar aðrar greinar eins og við höfum gert grein fyrir í málflutningi okkar.

Þar er bæði um að ræða ákvæði sem við teljum að geti verið til skaða, séu breytingar til þess verra, sem og atriði sem við teljum einfaldlega að skýra þurfi nánar. Þegar við á Alþingi göngum frá lagasetningum þurfum við að ganga þannig frá lagatextanum að hann uppfylli ákveðin skilyrði, m.a. um skýrleika þannig að þeim sem eiga eftir að fara eftir lögunum sé ljóst hvað löggjafinn er að fara, hvað hann ætlar sér með breytingunum sem um er að ræða og að ekki sé hætta á misskilningi, mistúlkunum eða einhverju slíku. Í ýmsum atriðum verð ég að segja að ákvæði frumvarpsins og raunar breytingartillögur meiri hluta allsherjarnefndar líka uppfylla ekki þessi skilyrði, það er ekki alveg skýrt að okkar mati hvað löggjafinn ætlar sér með breytingunum verði þær að lögum og það er um leið ekki alveg búið að hugsa í þaula að okkar mati hvernig ákvæðin muni reynast í framkvæmd. Það er ekki búið að hugsa að okkar mati hvað gerist þegar og ef Alþingi gengur frá þessum lagatexta. Þótt ég ítreki það sem ég áður sagði um að margt sé nýtilegt í þessu frumvarpi og mikið af þeirri vinnu sem hér liggur fyrir er þess eðlis að á henni má byggja eru vandamál fyrir hendi. 2. gr. er í okkar huga stóra málið, spurningin um það hvort valdið til að stofna ráðuneyti eða leggja það niður eigi að liggja hjá þinginu eða hjá ríkisstjórn og þá einkum forsætisráðherra. Það er stóra málið en eins og fram hefur komið í nefndaráliti og í ræðum í þinginu þarfnast auðvitað fleiri atriði nánari skoðunar og þarf að vinna betur með áður en unnt er að fallast á þau.

Það eru nokkur einstök atriði í þessari umræðu sem ég vil gera að sérstöku umræðuefni í dag, að sumu leyti til skýringar og þá ekki síst til að skýra nánar afstöðu okkar, fulltrúa Sjálfstæðisflokksins. Fyrsta atriðið sem ég vil nefna svarar líka að nokkru leyti því sem fram hefur komið af hálfu þeirra hv. þingmanna stjórnarflokkanna sem hafa talað í þessari umræðu, fyrsta atriðið tengist 2. gr. og þeirri breytingu sem þar er að finna, valdatilfærslunni frá Alþingi til forsætisráðherra, og snýr að þeim rökstuðningi sem fyrst og fremst býr að baki um að með þessu móti sé sveigjanleiki aukinn í sambandi við skipulag Stjórnarráðsins.

Ég hygg að á fimmtudagskvöldið hafi ég sagt skýrt að vissulega felur ákvæðið í sér, og breytingin nái hún fram að ganga, aukinn sveigjanleika varðandi það hvaða ráðuneyti eru starfandi í landinu. Um það er enginn ágreiningur. Það eykur sveigjanleika fyrir ríkisstjórnina sjálfa og forsætisráðherra til að ákveða hvaða ráðuneyti eru starfandi í landinu. Þetta er ótvírætt. Þarna er spurning um sveigjanleika sem við getum sagt að geti verið réttlætanlegur eða jákvæður í ákveðnu tilliti. Það er nauðsynlegt í öllum stofnunum að fyrir hendi sé ákveðinn sveigjanleiki en sveigjanleikinn er ekki eina atriðið sem þarf að hafa í huga. Það þarf líka að huga að öðrum atriðum sem við höfum lagt áherslu á. Spurningin um ákveðinn stöðugleika sem og festu í stjórnkerfinu vegur salt á móti sjónarmiðinu um sveigjanleika. Það er ótvírætt að breytingin eins og hún liggur fyrir eykur sveigjanleika en um leið dregur hún úr stöðugleika og festu. Og þá stendur upp á okkur þingmenn að meta hvort við teljum vega þyngra þegar við tökum ákvörðun.

Hið sama á auðvitað við um skiptingu valda milli hinna mismunandi stofnana ríkisvaldsins. Breytingin felur vissulega í sér að æðsta forusta framkvæmdarvaldsins í formi forsætisráðherra og ríkisstjórnar fær meiri sveigjanleika, það er ótvírætt, með því að færa ákvörðunarvaldið af borðum Alþingis yfir á borð ríkisstjórnar og þá einkum forsætisráðherra. En er það endilega breyting sem við viljum? Teljum við brýnt að færa völd frá þinginu til ríkisstjórnar, til forsætisráðherra? Í okkar huga, sjálfstæðismanna, er svarið nei. Við erum þeirrar skoðunar að það sé eðlilegra að vald varðandi mikilvægar ákvarðanir eins og þetta óneitanlega er, þ.e. hvaða ráðuneyti eru starfandi í landinu, hvort stofna eigi ný eða leggja önnur niður, teljum við eðlilegast að það vald sé hjá þinginu en ekki hjá forustu framkvæmdarvaldsins. Það dregur vissulega úr sveigjanleikanum hjá forustu framkvæmdarvaldsins en við teljum að hitt sjónarmiðið, spurningin um að þingið hafi valdið en ekki ríkisstjórnin sjálf eða forsætisráðherra, sé mikilvægara. Þetta eru meginsjónarmið sem búa að baki andstöðu okkar og þótt við viðurkennum sveigjanleikann teljum við hann léttvægari en hin sjónarmiðin. Við teljum mikilvægt að sjónarmið um stöðugleika og festu í stjórnkerfinu séu höfð í heiðri og ég leyfi mér að minna á að ágætar nefndir, rannsóknarnefnd Alþingis og þingmannanefnd, kölluðu sérstaklega eftir því.

Við þetta vil ég bæta því, þegar talað er um sveigjanleika í þessu sambandi, að við þurfum aðeins að greina í hverju sveigjanleikinn er fólginn. Nái frumvarp forsætisráðherra og þessi 2. gr. óbreytt fram að ganga felst sveigjanleikinn í því að ríkisstjórnin getur, væntanlega að höfðu samráði við þingflokka stjórnarflokkanna, tekið ákvörðun um að stofna ný ráðuneyti, leggja ráðuneyti niður eða gera aðrar slíkar breytingar án þess að koma með málin inn á Alþingi. Það er nákvæmlega í því sem þetta felst. Þannig eykst sveigjanleikinn nái frumvarpsákvæðið fram að ganga með því að ríkisstjórnin, eða forsætisráðherra, þarf þá ekki að koma til Alþingis, leggja fram frumvarp og sleppur við þá málsmeðferð sem á að eiga sér stað á Alþingi. Bara til upprifjunar spyr ég: Hver er sú málsmeðferð? Sú að frumvarp af þessu tagi þarf að fara í gegnum þrjár umræður í þinginu. Það er gert ráð fyrir nefndarstörfum milli umræðna. Venjan er sú að leitað sé umsagna hagsmunaaðila og annarra sem að máli koma, sérfræðinga og annarra slíkra á vettvangi þingsins. Við þetta mundi ríkisstjórnin sleppa, sleppur sem sagt við hina formlegu málsmeðferð sem þingsköp kveða á um og þá opnu umræðu sem á sér stað í málsmeðferð í þinginu. Í því er sveigjanleikinn fólginn.

Þá spyr ég aftur: Er það sveigjanleiki sem við viljum eða teljum við ef til vill gott og hollt að ákvarðanir af þessu tagi séu ekki teknar fyrr en ákveðin formleg málsmeðferð hefur átt sér stað, málsmeðferð sem á að tryggja vönduð vinnubrögð? Við erum væntanlega sammála um að málsmeðferð samkvæmt þingsköpum á að tryggja vönduð vinnubrögð. Teljum við nokkuð opna og lýðræðislega umræðu á vettvangi þingsins til óþurftar? Teljum við að hún sé galli? Auðvitað ekki. Sá sveigjanleiki sem frumvarpið felur í sér að þessu leyti í 2. gr. er á kostnað mjög mikilvægra þátta og þess vegna höfum við sjálfstæðismenn lagt þunga áherslu á að breytingin nái ekki fram að ganga.

Það á auðvitað að vera óþarfi að minna á það, ég ætla þó að gera það í einni eða tveimur setningum af því að við erum að hefja umræðuna á nýjum degi. Þótt núverandi fyrirkomulag sem gerir ráð fyrir því að ráðuneytum verði ekki breytt, ný stofnuð eða önnur lögð niður nema með lagabreytingu hefur það ekki komið í veg fyrir að breytingar hafi verið gerðar. Stjórnarráðið hefur ekki staðið óbreytt frá 1969 þegar stjórnarráðslögin tóku gildi. Bara á allra síðustu árum hafa verið gerðar ýmsar lagabreytingar sem hafa lotið að skipan ráðuneyta. Á síðasta ári breyttum við til dæmis verulega til. Það var umdeilt, það var rætt í þinginu, það var tekist á um það, ólík sjónarmið komu fram og tvær af þeim breytingum sem þáverandi frumvarp forsætisráðherra gekk út á náðu fram að ganga vegna þess að þegar upp var staðið var meiri hluti fyrir þeim í þinginu, annars vegar sameining dómsmálaráðuneytis og samgönguráðuneytis í innanríkisráðuneyti og hins vegar sameining heilbrigðisráðuneytis og félagsmálaráðuneytis í velferðarráðuneyti. Ríkisstjórnin kom þessum áformum í framkvæmd vegna þess að það var meiri hluti fyrir þeim á þingi.

Þriðja breytingin sem laut að stofnun atvinnuvegaráðuneytis og ákveðnum tilflutningi mála til umhverfisráðuneytis, tilflutningi svokallaðra auðlindamála þangað, náði ekki fram að ganga. Hver var skýringin á því? Kynni skýringin á því að hafa verið sú, hæstv. forseti, að það var ekki meiri hluti fyrir breytingunni á þingi? Það urðu straumhvörf í því máli þegar fimm þingmenn Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs, ef ég man rétt, lýstu því yfir að þeir styddu ekki þá breytingu. Það gerðist með sérstakri yfirlýsingu, ef ég man rétt, í júní á síðasta ári. Þá urðu straumhvörf í málinu og ríkisstjórnarflokkarnir áttuðu sig á því að þeir höfðu ekki meiri hluta fyrir þeirri breytingu. Var það slæmt? Var slæmt að vilji þingsins skyldi koma fram með þeim hætti? Auðvitað ekki. Það var lýðræðislegt, það var ekki galli. En, nota bene, þrátt fyrir að ég hafi af ýmsum ástæðum verið andvígur þeim breytingum sem fóru í gegn voru þær þó ræddar hér, prófaðar í umræðum og nefndarstörfum og þær náðu fram að ganga vegna þess að þær höfðu meiri hlutann á bak við sig. Er það slæmt? Auðvitað ekki.

Núgildandi fyrirkomulag hefur í sér kosti sem ég persónulega og flokksfélagar mínir viljum ekki missa. Við viljum ekki missa það að mikilvægar ákvarðanir af þessu tagi séu teknar á vettvangi þingsins, við viljum að það sé skýrt að fyrir þeim sé meiri hluti á þingi og að þær eigi sér ekki stað nema að undangengnum opnum og lýðræðislegum umræðum og ákveðinni málsmeðferð sem eftir atvikum tekur langan tíma ef málið er mjög umdeilt en styttri tíma ef málið er óumdeilt. Það er reynslan. Þetta vildi ég undirstrika, hæstv. forseti, þar sem við erum stödd í umræðunni.

Varðandi það hins vegar hvort ríkisstjórnin verði að hafa svigrúm til að stofna ný ráðuneyti, leggja niður önnur og þess háttar þegar til dæmis stormar geisa í þjóðlífinu og áföll verða bið ég hv. þingmenn að velta fyrir sér hvort það sé sennilegt að í slíku ástandi, krísuástandi, sé mikilvægast að stofna ný ráðuneyti eða leggja önnur niður. Við getum farið yfir atburði haustsins 2008, sem eru auðvitað nærtækt dæmi, velt fyrir okkur fyrstu dögum októbermánaðar 2008 og spurt: Hefðu það verið skynsamleg eða mikilvæg viðbrögð að stofna nýtt ráðuneyti eða leggja annað niður? Ég sé það ekki. Ég held að allir, bæði stjórnmálaforustan og embættismennirnir, hafi einfaldlega haft miklu brýnni verkefni þá daga eða þær vikur en að fara í einhverjar stofnanabreytingar. Stofnanabreytingar eiga að eiga sér stað á lengri tíma. Það tekur tíma að stofna nýtt ráðuneyti, fá starfsfólk, skipa því til verka og koma vinnunni af stað. Það liggur í eðli málsins.

Í mínum huga er að minnsta kosti ljóst að slíkar breytingar, stofnun nýrra ráðuneyta eða niðurlagning annarra, eru ekki þess eðlis að það hefði þurft neyðarráðstöfun á örfáum dögum til að koma slíkum breytingum í framkvæmd. Ekkert í sambandi við atburði haustins 2008 gefur tilefni til slíkra breytinga og minni ég þá aftur á að með núverandi fyrirkomulagi er hægt að breyta. Það tekur sennilega alltaf lengri tíma en sú breyting sem felst í 2. gr. en ég tel ekki að menn sæki rök fyrir breytingum af þessu tagi í neyðarkringumstæður af því tagi sem hér er vísað til, eins og að hausti 2008. Ég minni á það sem áður hefur komið fram í þessari umræðu að þessi breyting frumvarps hæstv. forsætisráðherra á sér enga stoð í skýrslum rannsóknarnefndar Alþingis eða þingmannanefndar. Ýmislegt annað í frumvarpinu, til að gæta allrar sanngirni, á rætur að rekja til þessara ágætu skýrslna en ekki sú breyting sem felur þó í sér róttækustu breytinguna á lögum um Stjórnarráðið miðað við núgildandi fyrirkomulag. Það er ekkert í skýrslu rannsóknarnefndar eða skýrslu þingmannanefndar sem gefur okkur tilefni til að gera þá breytingu sem felst í 2. gr. Engin tillaga frá rannsóknarnefnd Alþingis eða þingmannanefnd hnígur í þessa átt. Þvert á móti kalla bæði þingmannanefnd og rannsóknarnefnd á aukið vægi þingsins í samanburði við framkvæmdarvaldið, á aukna festu í stjórnsýslunni, skýrleika laga o.s.frv. (RM: En 15. gr. stjórnarskrárinnar?) Það er ánægjulegt að hv. þm. Róbert Marshall komi að 15. gr. stjórnarskrárinnar. Ég ætla að nefna hana af því að það er nefnt í greinargerð með frumvarpinu að með þeirri breytingu sem þarna er að finna sé farið nær ákvæði 15. gr. stjórnarskrárinnar sem felur það í sér að forseti skuli samkvæmt tillögu forsætisráðherra ákveða fjölda ráðherra og skipa þeim til verka.

Mér er kunnugt um tvö dæmi þess að fræðimenn á sviði stjórnskipunarréttar eða lögfræði hafi velt því upp í hugleiðingaformi hvort núgildandi fyrirkomulag sé í fullu samræmi við 15. gr. stjórnarskrárinnar. Annars vegar er um að ræða umfjöllun Ásmundar Helgasonar lögfræðings, nú dómara, í ritinu Saga Stjórnarráðs Íslands frá 2004 og hins vegar í skýringartexta frá Kristjáni Andra Stefánssyni lögfræðingi sem unninn var fyrir stjórnarskrárnefnd 2007. Ég vek athygli á því, og bið hv. þingmann að kynna sér þessar heimildir, að hvorugur þessara lögfræðinga kemst að afdráttarlausri niðurstöðu, hvorugur heldur því fram að núverandi fyrirkomulag stangist á við 15. gr. stjórnarskrárinnar. Ég minni líka á að þeir sem tóku ákvörðun um að setja fyrirkomulagið með þessum hætti 1969 voru ekki bara meiri hluti þingsins á þeim tíma heldur helstu stjórnskipunarfræðingar Íslendinga á 20. öld, Bjarni Benediktsson og Ólafur Jóhannesson. Tillögurnar um að lögbinda það hvaða ráðuneyti væru fyrir hendi í landinu komu frá þessum tveimur mönnum sem samanlagt voru í áratugi kennarar í stjórnskipunarrétti við Háskóla Íslands og eru helstu fræðimenn á því sviði um miðja 20. öld. Það hvarflaði ekki að þeim á sínum tíma að það að ákveða með lögum hvaða ráðuneyti væru starfandi í landinu gengi gegn 15. gr. stjórnarskrárinnar. Og það hvarflar ekki að mér að núverandi fyrirkomulag stangist á við þessa grein stjórnarskrárinnar. Án þess að ég ætli að fara ítarlega í textaskýringar á stjórnarskránni mundi ég orða það svo að það að binda ráðuneytin og heiti þeirra í lög sé alls ekki í andstöðu við 15. gr. heldur henni til fyllingar. Það sem er í 15. gr. og stendur þar í dag vísar til þess að fjöldi ráðherra, sem getur verið annar en fjöldi ráðuneyta, sé ákveðinn af forseta með forsetaúrskurði samkvæmt tillögu forsætisráðherra og að forseti ákveði samkvæmt tillögu forsætisráðherra hvaða einstaklingur fer í hvert verkefni. Það má mjög auðveldlega túlka það svona. Ég held að það sé harla langt seilst í greinargerð með frumvarpinu og frammíkalli hv. þm. Róberts Marshalls að gera 15. gr. stjórnarskrárinnar að einhverju sérstöku atriði í þessu sambandi.

Ég ætlaði að nefna fleiri þætti, hæstv. forseti, en tíminn er að renna frá mér. Ég ætla þannig að sleppa í þessari ræðu að telja upp þau álitamál sem ég tel að enn séu fyrir hendi varðandi aðrar greinar frumvarpsins en 2. gr. og vísa í nefndarálit mitt og hv. þm. Sigurðar Kára Kristjánssonar þar að lútandi. Það eru atriði sem ég mundi kannski ekki segja að ég væri beinlínis á móti, alls ekki, en ég tel að þurfi ótvírætt nánari skýringar. Ég ætla að láta nægja að svo stöddu að vísa í þau gögn sem hér liggja fyrir en ekki tiltaka það.

Í salnum er hv. formaður allsherjarnefndar sem ég vil nota tækifærið til að spyrja um nokkur atriði. Ég hefði gjarnan viljað spyrja hæstv. forsætisráðherra ákveðinna spurninga en fæ kannski tækifæri til þess síðar við þessa umræðu. Ég bið hins vegar hv. formann allsherjarnefndar, Róbert Marshall, að skýra nánar nokkur atriði sem mér hefur alls ekki þótt liggja nægilega skýr fyrir, hvorki miðað við framsöguræðu hans á fimmtudagskvöldið né nefndarálitið sem hann mælti fyrir. Ég vil fyrir fram segja að þrátt fyrir að hv. þm. Róbert Marshall sé röskur maður ætlast ég ekki til þess að hann svari öllum þeim spurningum í stuttu andsvari. Ég hygg að hann þurfi meiri tíma til að svara þó að vissulega væri gott að fá einhver sjónarmið frá hv. þingmanni í andsvari. Ég tel hins vegar nauðsynlegt að hann skýri þessi atriði betur sem formaður nefndarinnar, betur en næst á einni eða tveimur mínútum.

Það eru nokkur afmörkuð atriði sem ég vildi spyrja um, í fyrsta lagi um þá breytingartillögu sem meiri hluti allsherjarnefndar leggur til og varðar tölu ráðherra. Ég spyr um forsendurnar fyrir þeirri breytingu og hvort ekki sé rétt skilið hjá mér að með þessu sé mörkuð sú pólitíska stefna að það sé þá í ákvörðunarvaldi ríkisstjórnar á hverjum tíma og geti verið breytilegt frá einum tíma til annars hversu margir ráðherrar séu, sem sagt hægt að fjölga þeim eða fækka með tiltölulega einföldum hætti. Ég vildi bara fá í stuttu máli skýringu hv. þingmanns á því.

Í annan stað er breyting sem hefur litla athygli hlotið í umræðunni en hv. þm. Ólöf Nordal kom reyndar inn á í gær. Hún varðar þá breytingartillögu nefndarinnar að fellt sé út úr frumvarpinu og núgildandi lögum ákvæði um það að hvert ráðuneyti skuli lagt óskipt til eins ráðherra. Ég spyr hv. þm. Róbert Marshall um merkingu þeirrar breytingar, þ.e. það er ekki lengur skilyrði að hvert ráðuneyti, segjum innanríkisráðuneyti eða velferðarráðuneyti, lúti forustu eins ráðherra. Það er verið að auka sveigjanleikann. Til hvers er þessi breyting gerð og hvernig getur hún virkað í framkvæmd? Ég þykist vita að meiri hluti allsherjarnefndar hafi velt því eitthvað fyrir sér. Þýðir þetta til dæmis að hægt sé að hafa tvo innanríkisráðherra á sama tíma eða þrjá velferðarráðherra? Ef það er ekki það sem á að ná fram með þessari breytingu, þá hvað?

Í þriðja lagi, og ég tek fram að mér finnst þetta ekki stórmál í öllu heildarsamhenginu en þó vekja forvitni, spyr ég um þá breytingu sem er lögð til varðandi aðstoðarmennina, þ.e. að fjöldi aðstoðarmanna ráðherra verði ráðherrafjöldinn sinnum tveir plús þrír. Ég spyr hv. þm. Róbert Marshall hvernig meiri hluti allsherjarnefndar hafi hugsað sér þetta í framkvæmd. Á hver ráðherra að geta gert kröfu um tvo aðstoðarmenn og svo séu þrír til viðbótar sem hægt sé að skáka á milli? Eða á það að vera þannig að það geti verið einn aðstoðarmaður í einu ráðuneyti og þrír í öðru? Hvernig er þetta hugsað? Og ef upp kemur ágreiningur á milli ráðherra, setjum sem svo að flestir ráðherrar ríkisstjórnar séu nokkuð kröfuharðir í þessum efnum og telji sig hafa þörf á mörgum aðstoðarmönnum, spyr maður: Hver á þá að skera úr? (Forseti hringir.)

Ég verð, hæstv. forseti, að láta hér staðar numið en vona að ég fái tækifæri síðar til að spyrja hæstv. forsætisráðherra út úr.