Stjórnarráð Íslands.

Virðulegi forseti. Eftir því sem þessari umræðu hefur undið fram hef ég orðið stöðugt meira hugsi yfir því hvað í raun og veru sé að knýja þessa umræðu áfram nú á þessari stundu. Nú ætla ég ekkert að búa til neinar kenningar um annarlegar hvatir hæstv. forsætisráðherra eða ríkisstjórnarinnar í þessu máli, ég ætla einfaldlega að velta því fyrir mér af hverju ríkisstjórnin leggi svona mikla áherslu á að einmitt þessu mál sé lokið á þeim fáu dögum sem við höfum á þessu septemberþingi. Málið er þannig vaxið, eins og allir sjá, að hér erum við að tala um breytingar á grundvallarlögum, þ.e. lögunum um Stjórnarráð Íslands, og það eru auðvitað lög sem þarf sérstaklega að vanda til vegna eðlis málsins. Við þekkjum það líka að menn þurfa að hyggja að ýmsum hlutum þar og það er ekki mjög skynsamlegt að tefla þessu máli inn í þann tímaspreng sem það er sannarlega komið í né heldur að knýja það áfram þannig að það valdi hér miklum átökum.

Við sjáum á málinu öllu að það eru ekki bara átök milli stjórnar og stjórnarandstöðu, þetta er líka mál sem greinilega klýfur ríkisstjórnina eins og allir vita. Við munum að ríkisstjórnin afgreiddi þetta mál af fundi sínum með mjög sérstökum hætti. Einn hæstv. ráðherra bókaði mótmæli sín og annar sat hjá. Síðan gerðist það að heill þingflokkur, annar flokkur stjórnarinnar, kaus að bóka almennan fyrirvara við málið og enn er málið í þeirri stöðu að ýmsir þingmenn stjórnarliðsins hafa lýst fyrirvörum við það, líka við afgreiðslu meiri hluta allsherjarnefndar, þar sem svo og svo margir þingmenn úr stjórnarliðinu skrifa undir nefndarálitið með fyrirvara. Síðan hefur það gerst að ýmsir hv. stjórnarliðar hafa komið hér og bent á ýmsa hluti í málinu eins og það stendur, þannig að það sjá allir að ekki er mikill bragur á afgreiðslu málsins við þessar aðstæður.

Eftir því sem ég hef hlustað meira á þessa umræðu, og sérstaklega reynt að lesa úr þeim andsvörum hv. þingmanna stjórnarliðsins sem hér hafa talað, virðist mér að það sé að verða æ augljósara að ástæðan fyrir því að hæstv. ríkisstjórn er að reyna að knýja þetta mál í gegn einmitt á þessum dögum sé sú að það liggi á, að mati hennar, að nýta þau tæki og tól sem frumvarpið veitir hæstv. ríkisstjórn og hæstv. forsætisráðherra ef það verður að lögum.

Nú vitum við að í þessu frumvarpi er stóra málið það, og það hefur komið fram, meðal annars af hálfu hæstv. ráðherra og kemur fram í nefndaráliti og í athugasemdum við frumvarpið, að stóra málið sé í 2. gr. þar sem kveðið er á um það að hæstv. forsætisráðherra geti gert tillögu til forsetans um skipan ráðuneyta og í raun farið með þetta mál nánast að vild sinni þó með samþykki annarra ráðherra.

Þetta er annars vegar það sem um er að ræða. Þegar maður skoðar síðan þá breytingu sem ætlunin er að gera á 4. gr. frumvarpsins, þar sem verið er að ganga enn þá lengra og þar sem verið er að opna á þann möguleika að búa til hér alls konar viðbótarráðuneyti og nánast að skipa þessum málum eftir geðþótta á þessum tíma, sér maður að þarna er verið að færa algjörlega ný tæki og ný tækifæri í hendur þess sem heldur utan um stjórnvölinn í ríkisstjórnarsamstarfinu og eftir atvikum ríkisstjórninni til að gera miklar breytingar á Stjórnarráðinu án þess að það komi nokkurn tímann til umræðu hér í þinginu.

Ef þetta verður niðurstaðan getur hæstv. forsætisráðherra tekið einstaka umdeilda málaflokka í fangið sjálfur og hæstv. forsætisráðherra getur þess vegna skákað þessum málaflokkum til og frá milli ráðuneyta. Ef hæstv. forsætisráðherra líkar ekki eitthvað sem er að gerast á vettvangi einstakra fagráðuneyta er hægur vandinn að gera það með þessum hætti.

Þegar þetta allt er skoðað í þessu samhengi virðist mér myndin farin að vera nokkuð skýr. Það sem bögglaðist fyrir mér í upphafi þessarar umræðu var sem sagt það að ég átti erfitt með að skilja það hvers vegna svona mikil áhersla var lögð á þetta mál af því það er ekki tímabundið í þeim skilningi. Það eru engir tímafrestir að falla þó að þetta mál yrði ekki afgreitt núna fyrir 1. október. Það er ekkert sem gerir það að verkum að afgreiða þurfi þetta mál, eins og til dæmis varðandi gjaldeyrishöftin sem maður skilur að þurfa með einhverjum hætti að fá niðurstöðu vegna tímafresta. Við þekkjum það líka í ýmsum öðrum málum á fjárlagasviði eða öðru slíku að það eru tímafrestir. Það er ekkert slíkt í þessu máli. Hér er bara um að ræða ákveðna niðurstöðu sem ríkisstjórnin hefur að hluta til komist að varðandi skipan Stjórnarráðsins, breytingu á lögum sem núna eru rúmlega 40 ára gömul og í raun mundi ekkert stórt gerast þó að málið yrði afgreitt í október eða nóvember eða þess vegna á næsta ári. Það er ekki stóra málið, nema að ætlunin sé að beita þeim tækjum sem frumvarpið mun færa hæstv. forsætisráðherra og ríkisstjórninni verði það að lögum.

Þess vegna er auðvitað augljóst mál hvað hér er á ferðinni. Hér er verið að byggja undir möguleika á því að gera breytingar, kannski ekki með sameiningu ráðuneyta, vegna þess að hæstv. forsætisráðherra hefur ekki almennilegt vald á því máli vegna tæprar stöðu ríkisstjórnarinnar, en augljóslega til að færa til verkefni milli ráðherra, frá ráðherrum sem hæstv. forsætisráðherra eru ekki þóknanlegir í einhverjum málum og eitthvert annað.

Þannig að þetta mál er núna loksins að fá á sig þá raunverulegu pólitísku mynd sem opnar augu okkar fyrir því sem er að gerast á bak við tjöldin í ríkisstjórninni. Það er þetta sem er svo mikilvægt fyrir okkur að gefa gaum þegar við ræðum þetta mál efnislega. Það á sér nefnilega þá skýringu, á sér þessa forsögu, og það á sér þetta tilefni. Þess vegna er verið að knýja svona hart á um það að málið verði rekið hér áfram og klárað núna á þessum fáu dögum.

Það er mikið búið að tala um 2. gr. í frumvarpinu og ekki að tilefnislausu. Hún er burðarásinn sjálfur. Hún er svona miðjan sem allt annað hverfist utan um, því að ef 2. gr. væri ekki til staðar má segja að frumvarpið sjálft tæki grundvallarbreytingum.

Ég kallaði eftir því í fyrstu ræðu minni í þessu máli að mér fyndist vanta efnislegar ástæður fyrir því að þetta fyrirkomulag sé tekið upp. Þar er vísað í það sem menn kalla sveigjanleika. Þá vaknar spurningin: Hefur þetta valdið vandræðum? Hefur þetta verið vandamál í íslenskri stjórnsýslu að það þyrfti að leggja það fyrir Alþingi ef breyta ætti fyrirkomulagi ráðuneyta? Mér er ekki kunnugt um það. Það eru engin rök um það í þessu nefndaráliti, það er hvergi sagt að þetta skapi eitthvert vandamál. Því er bara svarað með svona almennum hætti að ástæðan fyrir þessu sé eitthvað sem menn kalla sveigjanleika.

Þegar menn eru að fjalla um þetta hljóta menn líka að tefla þessum rökum saman við önnur rök sem eru þau að það hljóta að vakna spurningar um það hvort ekki sé eðlilegt að Alþingi Íslendinga komi að þessu, hvort það sé yfir höfuð eðlilegt að verið sé að taka verkefni frá Alþingi, svona veigamikil verkefni, svona stórar grundvallarspurningar eins og um það hvernig ráðuneytum sé skipað, og færa það inn í ríkisstjórnina, og sérstaklega inn til hæstv. forsætisráðherra.

Mér finnst mikilvægt að menn ræði þetta algjörlega hispurslaust. Ég vakti athygli á því að þegar stjórnarráðslögin voru sett 1969 var það gert vegna biturrar reynslu, menn höfðu búið við fyrirkomulag eins og það sem nú er ætlunin að fara að lögfesta í 30 ár, frá 1938–1969. Þegar menn skoðuðu reynsluna af þessu voru allir sammála um að þetta gengi ekki. Þetta er eitt af því sem þarf að hafa formfestu, hvernig menn skipa ráðuneytum, það er ekkert flóknara en það.

Vitaskuld geta menn beitt svona sveigjanleikarökum í öllum sköpuðum hlutum ef menn ætla sér það. En er mönnum ekki öllum ljóst að sveigjanleikinn sem menn kalla svo verður að hafa einhver endimörk, einhver takmörk. Þess vegna vilja menn ekki, þrátt fyrir að það kunni að vera þægilegt fyrir þann sem er að stjórna hverju sinni, sveigja svo mikið af leið í þessum málum að það komi niður á því sem við lítum á að sé meðal annars hlutverk Alþingis og því formi sem þurfi nauðsynlega að vera á málunum.

Eitt þeirra mála sem nokkuð hefur verið rætt hér í umræðunni er breytingin sem boðuð er í breytingartillögum meiri hluta Alþingis um 4. gr. sem felur það efnislega í sér að fellt verði úr lögum skilyrði um að hvert ráðuneyti skuli lagt óskipt til eins og sama ráðherra. Hvað er hér á ferðinni? Ég hef nú hlustað eftir útskýringum á þessu máli, ég skal bara játa það að ég er engu nær. Hér sýnist mér að menn séu að taka upp fyrirkomulag sem þekkist að vísu í mjög stórum löndum. Ég þekki sæmilega til í Bretlandi og sannarlega er þetta fyrirkomulag til þar. Þar eru menn með það sem kallað er þar í landi „cabinet ministers“ sem eru eins konar aðalráðherrar og undir þá heyra síðan alls konar önnur minni ráðuneyti. Til dæmis er, svo að ég taki bara málaflokka sem ég þekki til, ráðuneyti til í Bretlandi sem heitir Defra og undir það heyra síðan fiskveiðimál, landbúnaðarmál, byggðamál o.s.frv. Hér sýnist mér að menn séu að reyna að feta sig í þessa átt, 300 þúsund manna þjóðin sé að reyna að feta sig inn í þá átt sem 60 milljón manna þjóðin hefur talið nauðsynlegt í stóru og flóknu samfélagi.

Það er ekki alveg heiðarlegt að leggja þetta mál fram með þessum hætti öðruvísi en gera betur grein fyrir því hvað fyrir mönnum vakir með þessum breytingum. Og við verðum að skoða þetta í öðru samhengi. Í upphaflegu frumvarpi var lagt til að hér ættu að vera reglur um hámarksfjölda ráðherra, 10 ráðherra, 10 ráðuneyti. Í þessum breytingartillögum meiri hluta allsherjarnefndar er horfið frá þessu. Ákvæðið um hámarksfjöldann er tekið út. Ég ætla að koma aðeins að röksemdunum sem þar eru fyrir.

Það er augljóst að ef við lesum þá breytingu saman með þeirri breytingu sem verið er að gera á 4. gr. að öðru leyti og þegar við skoðum það síðan enn fremur í samhengi við þau völd sem verið er að færa hæstv. forsætisráðherra og ríkisstjórninni til þess að ráðskast með ráðuneytin að vild, er verið að opna möguleika á nánast óteljandi útfærslum á ráðuneytaskipun og ég hygg að enginn okkar hafi hugmyndaflug til að átta sig á til hvers slíkt muni leiða á næstu árum. Þannig að það sem menn þó sáu á árunum 1938–1969 verður greinilega barnaleikur ef menn missa tökin á þessu fyrirkomulagi.

Auðvitað getur vel verið að hér verði svo ábyrgir ráðherrar í framtíðinni að menn reyni að fara varlega með þetta vald sitt, það vitum við ekki neitt, við höfum ekki hugmynd um það. En við sjáum hins vegar að í löggjöfinni er verið að opna á þennan möguleika með því að hafa ótakmarkaðan fjölda ráðherra og ráðuneyta og síðan hitt að hafa þennan möguleika á að skipta upp ráðuneytunum.

Hv. þm. Álfheiður Ingadóttir nefndi það í ræðu sem hún flutti hér að þetta væri gert til að ríkisstjórn gæti síðan búið til áhersluatriði, ef ríkisstjórn vildi til dæmis leggja áherslu á málefni barna væri hér búið til sérstakt barnamálaráðuneyti. Ef ríkisstjórn vildi leggja áherslu á þróunarsamvinnu væri búið til hér þróunarsamvinnuráðuneyti. Það sjá auðvitað allir að við erum hér komin út á miklar villigötur.

Mér fannst líka mjög fróðlegt að sjá í nefndaráliti meiri hluta allsherjarnefndar þar sem fjallað er um ástæður þess að horfið er frá því að það verði hámarksfjöldi ráðherra og ráðuneyta í ríkisstjórn. Ef við skoðum frumvarpið sjálft sjáum við að nokkuð ítarlega er fjallað um þetta í athugasemdum. Þar segir svo, með leyfi virðulegs forseta:

„Þrátt fyrir framangreint“ — vísað er til annarra efnisatriða úr 2. gr. — „er lagt til að kveðið verði á um að ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands skuli á hverjum tíma ekki vera fleiri en tíu. Er framangreint hámark sett fram til að fyrirbyggja að ráðuneytum fjölgi umfram það sem eðlilegt getur talist með hliðsjón af smæð íslenskrar stjórnsýslu og nauðsyn þess að kröftum hennar sé ekki dreift um of með of mörgum og smáum einingum með því óhagræði og kostnaði sem því fylgir.“

Þetta er skýrt. Þarna er sem sagt verið að búa til ramma og lögð á það áhersla að það skiptir miklu máli að þessi rammi sé til staðar af ástæðu sem ég var hér að vísa til.

Hvergi nokkurs staðar er vikið að því að þetta kunni að stangast á við stjórnarskrá, enda höfum við haft það fyrirkomulag núna í 40 ár, þar sem kveðið er á um fjölda ráðuneyta. Ég er ósammála þeim sem halda því fram að þetta hafi brotið í bága við stjórnarskrá. Eins og hv. þm. Birgir Ármannsson hefur margoft nefnt í ræðum hér er það nú bara þannig að menn hefðu væntanlega beitt þessu ákvæði hefðu menn talið það brjóta í bága við stjórnarskrána og væntanlega hefðu menn sem hefðu talið sig vera órétti beittir af einhverju ráðuneyti látið á það reyna hvort ráðuneytið væri til í ósamræmi við stjórnarskrána.

Af hverju nefni ég þetta? Jú, vegna þess að í breytingartillögum meiri hluta allsherjarnefndar er það útskýrt þannig og forsvarað að þau þurfi að taka burtu þetta ákvæði um hámarksfjölda ráðherra og ráðuneyta með skírskotun til þess, með þeim rökstuðningi að þetta sé í ósamræmi við sjálfa stjórnarskrá Íslands. Eins og segir í nefndaráliti meiri hluta hv. allsherjarnefndar, með leyfi virðulegs forseta:

„Ósamræmi þetta birtist annars vegar í ákvæði 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins þar sem mælt er fyrir um að ráðuneyti í Stjórnarráði Íslands skuli á hverjum tíma ekki vera fleiri en tíu og hins vegar að vissu leyti jafnframt í ákvæði 1. málsliðar 2. mgr. 4. gr. frumvarpsins þar sem segir að hvert ráðuneyti skuli óskipt lagt til eins og sama ráðherra.“

Það sem hér er verið að víkja að, í útskýringum meiri hluta allsherjarnefndar, er það að þetta ákvæði, eins og það var sett inn í frumvarpið upphaflega, sé brot á íslensku stjórnarskránni. Þetta eru heilmikil tíðindi. Getur það verið að það sé álit meiri hluta allsherjarnefndar Alþingis að ákvæði af þessu tagi, sem var stefnumótandi ákvæði í sjálfu sér í frumvarpinu, hafi verið svo illa úthugsað af hálfu hæstv. forsætisráðherra og þeim hluta ríkisstjórnarinnar sem studdi frumvarpið að það hafi ekki einu sinni staðist það mál að vera í samræmi við stjórnarskrána?

Hæstv. forsætisráðherra hefur nú setið dálítið undir þessum umræðum. Hæstv. forsætisráðherra er hér ekki núna, ég ætla út af fyrir sig ekkert að fara að kalla eftir ráðherranum þó það væri út af fyrir sig freistandi. En það hefði verið mjög fróðlegt að heyra viðhorf hæstv. forsætisráðherra til þessa áfellisdóms sem kveðinn er upp varðandi þetta mál í máli meiri hluta allsherjarnefndar, að verið sé að brjóta stjórnarskrána með því að setja þetta ákvæði um fjölda ráðherra og ég tala nú ekki um að skipa því með þessum lögum.

Þetta segir manni að þetta mál hefur þá, að minnsta kosti að áliti meiri hluta allsherjarnefndar, verið illa undirbúið að þessu leyti. Ég get út af fyrir sig tekið undir það að það er ekkert neikvætt við það þó gerðar séu ýmsar breytingar á frumvarpi í meðferð Alþingis. Það getur á vissan hátt verið styrkur Alþingis í þeim efnum. En þegar það er gert meðal annars með skírskotun til þess að veigamikill þáttur frumvarpsins stangist á við stjórnarskrána, hluti af þeirri stefnumótun sem frumvarpinu er ætlað að hafa í för með sér, að það sé á einhvern hátt í bága við stjórnarskrána, lýsir það nú ekki því áliti meiri hluta hv. allsherjarnefndar að þetta sé á einhvern hátt vel undirbúið mál.

Virðulegi forseti. Ég hafði hugsað mér að fjalla hér um ýmis önnur mál og ég gerði ráð fyrir að þessar 20 mínútur dygðu mér til að fara inn á þau. Ég hef hins vegar af ýmsum ástæðum haft fleiri orð um það en ég hafði hugsað mér, þegar ég var að fjalla um þessar tvær greinar, annars vegar 2. gr. og hins vegar 4. gr. Ég tel með öðrum orðum að þessar greinar séu þannig úr garði gerðar að þær séu báðar til óþurftar eins og þær eru í frumvarpinu. Ég ítreka því að eðlilegast og skynsamlegast væri að leggja þetta mál til hliðar nú á þessum fáu dögum sem við höfum til stefnu til að afgreiða málið, taka málið upp síðar með eðlilegum hætti í haust og láta þær pólitísku ástæður sem greinilega eru að baki því að leggja áherslu á málið við þessar aðstæður til hliðar.