sveitarstjórnarlög.

Forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti samgöngunefndar um frumvarp til nýrra sveitarstjórnarlaga. Þetta frumvarp er talsvert mikið að vöxtum, hefur fengið allmikla umræðu og þarfnast líklega enn, bæði á Alþingi, í samgöngunefnd og meðal hagsmunaaðila, sveitarfélaga og annarra þeirra sem láta sig málið varða.

Samgöngunefnd hefur fjallað um þetta frumvarp frá síðasta vori, kallað til sín fjölmarga gesti eins og sjá má í nefndarálitinu auk þess að fjalla um álit ýmissa aðila sem áhuga hafa haft á að vekja athygli nefndarinnar á ýmsum þáttum frumvarpsins.

Samgöngunefnd gerir allnokkrar breytingartillögur við frumvarpið, flestar minni háttar, aðrar sem skipta kannski frekara máli og ætla ég að hlaupa á helstu breytingartillögum samgöngunefndar um þetta frumvarp til sveitarstjórnarlaga. Tímans vegna mun ég ekki geta gert grein fyrir öllu því sem þar um ræðir.

Með frumvarpinu er stefnt að heildarendurskoðun gildandi sveitarstjórnarlaga og er frumvarpið unnið af starfshópi skipuðum af samgönguráðherra en í þeim hópi áttu sæti bæði fulltrúar samgönguráðuneytisins og fulltrúar Sambands íslenskra sveitarfélaga. Eftir því sem komið hefur fram á fundum nefndarinnar var frumvarpið unnið í mikilli samvinnu við sveitarfélögin í landinu og fengu þau að minnsta kosti nokkur tækifæri til að gera athugasemdir við drög þess auk þess að koma í ítarlega vinnu við umfjöllun þess í samgöngunefnd.

Samkvæmt því sem fram kemur í almennum athugasemdum frumvarpsins lágu fjögur meginsjónarmið til grundvallar gerðar þess:

1. að tryggja beri sjálfstjórn sveitarfélaga hér á landi,

2. að sömu, eða sambærilegar reglur, eigi að gilda um meginþætti í stjórnsýslu allra sveitarfélaga,

3. að búa þurfi sveitarstjórnum skýrt og skilvirkt starfsumhverfi sem taki tillit til þarfa sveitarstjórna til að sinna staðbundnum hagsmunum en feli um leið í sér skýr skilaboð um að sveitarstjórnir skuli á hverjum tíma starfa þannig að sem best samræmist hagsmunum íbúa sveitarfélagsins og samfélagsins í heild,

4. að sveitarfélögin þurfi að eflast enn frekar og öðlast þá stöðu að geta staðið sem mest á eigin fótum, bæði faglega og rekstrarlega.

Umfjöllun samgöngunefndar um þetta mál hófst í maí sl. er fulltrúar innanríkisráðuneytisins komu á fund nefndarinnar og kynntu henni frumvarp til nýrra sveitarstjórnarlaga. Umsagnir um málið bárust þó nefndinni allt til miðs ágústmánaðar enda voru miklar annir hjá sveitarfélögum auk þess sem sumarfrí kunna að hafa haft nokkuð um það að segja. Eins og fram kemur í athugasemdum frumvarpsins og áður hefur verið nefnt var það unnið í góðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga. Mátti því frá upphafi búast við að nokkur sátt væri um efni þess. Þegar nefndin tók að fjalla um málið að nýju 17. ágúst sl., eftir sumarhlé Alþingis, lá fyrir að ráðast þyrfti í nokkra vinnu við að leggja mat á sjónarmið sem fram komu í umsögnum. Fljótlega kom í ljós að samtöl og samvinna þurftu að eiga sér stað á milli innanríkisráðuneytisins, Sambands íslenskra sveitarfélaga, Félags löggiltra endurskoðenda, endurskoðunarfyrirtækja og ákveðinna sveitarfélaga auk samgöngunefndar sem sendu ýmsar athugasemdir til samgöngunefndar. Að frumkvæði samgöngunefndar var innanríkisráðuneytinu falið að funda með framangreindum aðilum á meðan nefndin fjallaði að öðru leyti um málið og skal tekið fram að nokkrar af þeim tillögum sem nefndin leggur fram til breytinga á frumvarpinu eru afurðir þessa ágæta samráðs.

Eins og ég sagði áðan, virðulegi forseti, mun ég fara yfir helstu athugasemdir sem hafa komið fram við frumvarpið og gera nánari grein fyrir umfjöllun nefndarinnar um einstök atriði þess. Það verður ekki tími til að fara yfir það allt en þó þær breytingartillögur sem veigamestar eru og ég tel mestu máli skipta.

Í 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins er kveðið á um að ráðherra sveitarstjórnarmála skuli í störfum sínum standa vörð um hagsmuni sveitarfélaganna, sjálfstjórn þeirra, verkefni og fjárhag. Umsagnaraðilar hafa bent á að það skjóti skökku við að á sama tíma og ráðherra beri í störfum sínum að gæta hagsmuna sveitarfélaga eigi hann að gegna hlutverki óvilhalls úrskurðaraðila á stjórnsýslustigi og að réttaröryggi borgaranna kunni því að vera stefnt í hættu.

Að mati nefndarinnar er sú ætlan að fela ráðherra að gæta hagsmuna sveitarfélaga það sem veldur áhyggjum umsagnaraðila. Telur nefndin að ekkert sé því til fyrirstöðu að ráðherra sé með lögum falið að gæta sjálfstjórnar, verkefna eða fjárhags sveitarfélaga enda stangist slíkt ekki á við hagsmuni einstaklinga eða lögaðila. Þá kunni slíkt einmitt að samræmast hlutverki ráðherra samkvæmt stjórnarskrá og alþjóðlegum skuldbindingum landsins. Þá telur nefndin að það kunni að stangast á við hlutverk og rétt ráðherra sem stjórnmálamanna og jafnvel þingmanna að vera með lögum bundnir við að gæta hagsmuna ákveðinna aðila á vettvangi ríkisstjórnar. Af þeim sökum gerir nefndin þá tillögu til breytingar á frumvarpsgreininni að í henni verði kveðið á um skyldu ráðherra til að gæta að og virða sjálfstjórn sveitarfélaga, verkefni þeirra og fjárhag.

Í 15. gr. frumvarpsins er fjallað um boðun og auglýsingu sveitarstjórnarfunda. Þar kemur meðal annars fram að fundarboð skuli berast sveitarstjórnarmönnum svo fljótt sem auðið er og ekki síðar en þrem sólarhringum fyrir fund. Í ljósi eindreginna athugasemda umsagnaraðila leggur nefndin til þá breytingu á frumvarpsgreininni að fundarboð skuli berast sveitarstjórnarmönnum ekki síðar en tveimur sólarhringum fyrir fund í sveitarstjórn eins og verið hefur samkvæmt gildandi sveitarstjórnarlögum og margir umsagnaraðilar bentu á.

Í 17. gr. frumvarpsins er fjallað um fjarfundi. Í umsögnum var bent á að nauðsynlegt væri að kveða berum orðum á um heimild nefnda og ráða í sveitarstjórnum til að funda með fjarfundabúnaði. Meðal annars leggur Reykjavíkurborg til að sveitarfélögum verði heimilað að kveða á um það í samþykkt um stjórn sveitarfélags hvort og með hvaða hætti slíkir fjarfundir fari fram.

Ljóst verður að telja að sú meginregla sem fram kemur í 1. mgr. frumvarpsgreinarinnar að til þess að sveitarstjórnarmenn viðhafi lögmæta mætingu á fundi sveitarstjórnar verði þeir að mæta á fundi. Regla 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar um fjarfundi er því undantekningarákvæði frá þeirri meginreglu. Af þeim sökum er auðsætt að regla 3. mgr. er undantekning en ekki almenn regla.

Á fundi nefndarinnar fór fram umræða um þær breytingar sem orðið hafa á tækni síðustu árin og varða möguleika manna til fjarfunda. Var það mat nefndarmanna að 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar fæli í sér reglu sem gengi ef til vill fulllangt miðað við raunverulegt tilefni meginreglunnar. Í því ljósi leggur nefndin til breytingu á málsgreininni í því skyni að auðvelda sveitarstjórnarmönnum að nýta sér fjarfundi þannig að slíkir fundir nálgist það frekar að vera valkostir en að heyra algerlega til undantekninga og nánast í neyð. Vill nefndin með því móti veita sveitarstjórnum ákveðið svigrúm til að haga málum eftir því sem hentar í hverju sveitarfélagi fyrir sig og auka enn frekar á tæknilegt hlutleysi frumvarpsgreinarinnar.

Hjá umsagnaraðilum kemur fram að 2. mgr. 27. gr. feli í sér meginreglu og svo matskenndar undantekningar frá henni að veruleg hætta kunni að skapast á hártogunum vegna túlkunar vafa, en greinin fjallar um hvernig standa á að því að koma málum á dagskrá sem ekki eru á dagskrá boðaðs fundar. Þá geti það ekki samræmst lýðræðissjónarmiðum að einn sveitarstjórnarmaður geti tálmað því að mál verði tekið á dagskrá sveitarstjórnarfunda.

Að mati nefndarinnar er í frumvarpsgreininni gengið of langt í að tryggja rétt hvers einstaks sveitarstjórnarmanns á kostnað lýðræðis og skilvirkni. Af þeim sökum leggur nefndin til að í stað þess að krafist sé samþykkis allra fundarmanna skv. 1. málsl. 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar nægi samþykki tveggja þriðju hluta fundarmanna. Í því ljósi telur nefndin einnig ástæðu til að leggja til að 2. málsl. 2. mgr. falli brott.

Í 29. gr. frumvarpsins er meðal annars fjallað um siðareglur sveitarfélaga og segir þar að sveitarfélögum sé heimilt að setja sér siðareglur sem hljóta skuli staðfestingu innanríkisráðuneytisins. Nokkrir umsagnaraðilar gerðu athugasemd við þessa frumvarpsgrein og efuðust um gildi þess að veita sveitarfélögum heimild til að setja sér siðareglur og um framkvæmd þeirra og hvernig ætti að kynna þær fyrir íbúum.

Að mati nefndarinnar verður ekki hjá því komist að skylda sveitarstjórnir til að setja sér siðareglur. Sveitarstjórnir starfa í umboði íbúa sveitarfélaga sem hafa verulegan hag af því að siðferðileg viðmið sveitarstjórnar séu ljós þegar kemur að stjórn sveitarfélags. Það kann því að stuðla að opnari umræðuvettvangi í sveitarfélögum. Með því verður þó ekkert sagt um hvert efni mögulegra siðareglna kunni að verða, hvort þær verði atviksbundnar eða matskenndar eða hallist í eina átt frekar en aðra, enda er það verkefni skilið eftir handa sveitarstjórnum að leysa.

Þá fellst nefndin á að rétt sé að leggja þá skyldu á sveitarstjórn að birta siðareglur sínar á aðgengilegum stað, t.d. á vefsíðum sveitarfélaga eða með auglýsingum enda ná slíkar reglur annars vart markmiðum sínum að fullu. Af framangreindum sökum gerir nefndin tillögu um breytingar á frumvarpsgreininni.

Í umsögnum nokkurra aðila er 31. gr. frumvarpsins, sem fjallar um boðun varamanna, gagnrýnd og því haldið fram að ákvæði frumvarpsins bjóði heim hættu á misnotkun sem valdið geti óþarfaflækjum í tengslum við fundi sveitarstjórna. Er þannig bent á að hættan verði að allir varamenn verði alltaf mættir þegar sveitarstjórn fundar og þeir látnir taka þátt í afgreiðslu mála eftir hentugleikum.

Nefndin bendir á að ef vanhæfur sveitarstjórnarmaður tekur þátt í umræðum og afgreiðslu máls getur það varðað ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnarinnar. Hæfisreglum laga er almennt ætlað að auka verulega líkurnar á því að ákvarðanir stjórnvalda verði byggðar á málefnalegum sjónarmiðum. Slíkar reglur byggjast á rótgrónum lagasjónarmiðum og um þær hefur hingað til ekki ríkt mikill lagalegur vafi. Þá bendir nefndin á að í XI. kafla frumvarpsins er kveðið á um ýmsar heimildir ráðherra til þess að hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir fylgi réttum lögum. Telur nefndin sterk lýðræðisleg rök liggja að baki því að boða skuli varamenn til fundar þegar aðalmenn verða að víkja af fundi vegna vanhæfis.

Skoðun nefndarinnar er sú að gæta þurfi lýðræðislegra sjónarmiða þegar tekin er ákvörðun um að boða varamann á fund sveitarstjórnar. Er enda fjallað nokkuð ítarlega um réttindi og skyldur varamanna í frumvarpinu. Engu að síður telur nefndin að ekki megi ganga svo á þátt skilvirkni í starfi sveitarstjórna í nafni lýðræðissjónarmiða að fyrirsjáanlegt megi telja að málsmeðferð verði þar með óvandaðri og minni líkur verði þannig til þess að hagsmuna sveitarfélaga sé gætt. Bendir nefndin á að erfitt getur reynst fyrir staka fulltrúa stjórnmálaflokks í sveitarstjórn að mega ekki skipta varamanni inn fyrir sig þegar fjallað er um mál sem þeir hafa ekki þekkingu á. Mætti jafnvel telja hættu á að slíkt gæti í raun leitt til jafngildis þess að viðkomandi aðalmaður væri forfallaður þar sem tök hans á að hafa afskipti af máli yrðu í raun lítil. Færi svo væri lýðræðislegra sjónarmiða ekki gætt nema að forminu til. Af þeim sökum leggur nefndin til að 5. mgr. verði felld brott. Þá leggur nefndin til breytingu á 2. mgr. frumvarpgreinarinnar í því skyni að gera skýra skyldu aðalmanns til þess að tilkynna forföll sín þannig að unnt verði að bregðast við með því að boða varamann í hans stað.

Í 35. gr. frumvarpsins er fjallað um byggðarráð. Reykjavíkurborg gerir í umsögn sinni athugasemdir við þær breytingar sem frumvarpsgreininni er ætlað að hafa í för með sér varðandi sérstöðu og vægi byggðarráðs. Í fyrsta lagi gerir borgin athugasemd við að sjálfstæðar fullnaðarafgreiðsluheimildir byggðarráðs samkvæmt 3. mgr. 39. gr. gildandi laga sé ekki að finna í frumvarpinu. Í öðru lagi gagnrýnir borgin að ákvæði lokamálsliðar téðrar málsgreinar 39. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga þess efnis að meðan sveitarstjórnin sé í sumarleyfi fari byggðarráð með sömu heimildir og sveitarstjórn hefur ella sé ekki að finna í nýju frumvarpi til sveitarstjórnarlaga. Í þriðja lagi gerir borgin athugasemd við að ekki sé að finna í frumvarpinu þann fyrirvara við heimild byggðarráðs til fullnaðarafgreiðslu mála að ekki sé ágreiningur um afgreiðsluna innan ráðsins eða við framkvæmdastjóra sveitarfélags. Bendir borgin á að slíkt kunni að hafa í för með sér að minni líkur verði á því að sveitarstjórn feli byggðarráði fullnaðarafgreiðsluvald í málum.

Nefndin fellst á að gagnrýni Reykjavíkurborgar virðist eiga rétt á sér. Frumvarpi til sveitarstjórnarlaga er ætlað að ná til allra sveitarfélaga hvort sem þau eru stór eða lítil. Þykir nefndinni sem þarfir stærri sveitarfélaga hafi stundum orðið undir við samningu frumvarpsins að þessu leyti. Leggur nefndin því til breytingar á frumvarpsgreininni þannig að sveitarfélögum verði í samþykktum sínum heimilað að fela byggðarráði fullnaðarákvörðun mála sem ekki snerta fjárhag sveitarsjóðs eða stofnana hans enda sé ekki ágreiningur um slíkt innan ráðsins eða við framkvæmdastjóra. Þá þykir nefndinni sömuleiðis rétt að leggja til að sveitarstjórnum verði heimilað að framselja byggðarráði heimildir sínar til fullnaðarákvörðunar á meðan á sumarleyfi hennar stendur.

Á fundi nefndarinnar var 3. tölul. 1. mgr. 45. gr. frumvarpsins gagnrýndur þar sem vikið væri frá þeirri framkvæmd sem tíðkuð hafi verið, þ.e. að varpa hlutkesti ef tvær eða fleiri útkomutölur væru jafnháar. Að mati nefndarinnar er það réttari og lýðræðislegri niðurstaða að listar standi jafnt að vígi ef útkomutölur eru jafnar óháð atkvæðamagni. Því leggur nefndin til þá breytingu á 2. málsl. 3. tölul. 1. mgr. 45. gr. frumvarpsins að hlutkesti skuli ráða niðurstöðunni en ekki atkvæðamagn þegar útkomutölur eru jafnháar.

Samkvæmt 46. gr. frumvarpsins skulu fundir nefnda almennt haldnir fyrir luktum dyrum. Á fundi nefndarinnar kom fram gagnrýni á það hve afdráttarlaust ákvæðið er enda töldu nefndarmenn almennt rétt að opna stjórnsýslu sveitarfélaga. Af þeim sökum leggur nefndin fram tillögu til breytingar þess efnis að heimilt sé að víkja frá meginreglunni um lokaða fundi nefnda komi fram ósk um slíkt. Jafnframt leggur nefndin til að sveitarstjórnum verði heimilað að setja málefnalegar reglur um skilyrði og meðferð óska um opna nefndarfundi.

Kveðið er á um tilnefningu og réttindi áheyrnarfulltrúa í 50. gr. frumvarpsins. Nokkrar athugasemdir voru gerðar við frumvarpsgreinina í umsögnum Reykjavíkurborgar o.fl. á fundum nefndarinnar. Þannig var í fyrsta lagi gagnrýnt að 1. mgr. frumvarpsgreinarinnar girti fyrir pólitíska áheyrnarsetu í nefndum sem ekki færu með fullnaðarákvörðunarvald en bent á að athugasemdir við frumvarpsgreinina virtust þó benda í aðra átt. Í öðru lagi var 2. málsl. 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar gagnrýndur og bent á að ekki væri þörf á að takmarka rétt pólitískra áheyrnarfulltrúa með því að skylda þá til að víkja af fundi nefnda þar sem þeir væru bundnir sama trúnaði og kjörnir fulltrúar sem sæti ættu í viðkomandi nefndum. Þá var í þriðja lagi bent á að misræmi væri á milli 2. mgr. greinarinnar og athugasemda við hana um það hvort ákvæði hennar tæki aðeins til umfjöllunar um málefni einstaklinga eða aðeins til málefna lögaðila.

Nefndin tekur undir gagnrýni á 2. málsl. 2. mgr. en bendir þó á að í 4. mgr. 28. gr. frumvarpsins er kveðið á um þagnarskyldu sveitarstjórnarmanna. Þar kemur efnislega fram að sveitarstjórnarmenn skuli gæta trúnaðar um það sem þeir verða áskynja í starfi sínu og leynt á að fara samkvæmt lögum eða eðli máls og að slík skylda þeirra rofni ekki þótt þeir láti af starfi sínu sem sveitarstjórnarmenn. Samkvæmt því sem fram kemur í athugasemd við frumvarpsgreinina felur reglan í sér almenna þagnarskyldu. Af frumvarpsgreininni má sjá að eina skilyrðið sem sett er fyrir því að vera tilnefndur áheyrnarfulltrúi er að viðkomandi þarf að fullnægja kjörgengisskilyrðum í viðkomandi nefnd. Samkvæmt 43. gr. frumvarpsins er nægilegt að hafa kosningarrétt í sveitarfélagi til að teljast kjörgengur í nefnd nema annað leiði af lögum. Af framangreindu leiðir að ákveðinn vafi er að minnsta kosti uppi um það hvort áheyrnarfulltrúar eru bundnir af þagnarskylduákvæði frumvarpsins. Þar sem upplýsingaréttur almennings samkvæmt upplýsingalögum nær til upplýsinga sem njóta verndar almennra þagnarskyldureglna kann svo sem ekki að koma að sök en engu síður kann að vera að áheyrnarfulltrúar fái á fundum nefnda aðgang að upplýsingum sem þeir eru ekki að lögum bundnir til að gæta trúnaðar um.

Þrátt fyrir framangreint og að teknu tilliti til lýðræðislegs grundvallar sveitarstjórna og hlutverks og ábyrgðar sveitarstjórnarmanna, sem þeir takast á hendur hvort sem þeir eru fáir í flokki eða margir, er það skoðun nefndarinnar að gera verði breytingar á ákvæði 2. málsl. 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar þannig að áheyrnarfulltrúum verði ekki skylt að víkja af fundi undir þartilgreindum kringumstæðum heldur verði felld á þá sams konar þagnarskylda og gildir um almenna nefndarmenn.

Mestar athugasemdir komu fram við efni VII. kafla frumvarpsins. Þegar nefndin tók á móti gestum óskaði hún sérstaklega eftir því að þeir gerðu ítarlega grein fyrir athugasemdum sínum við þau ákvæði frumvarpsins sem snúa að fjármálum sveitarfélaga og heyra undir þann kafla. Þá lagði nefndin sérstaka áherslu á að kalla á sinn fund fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga og endurskoðunarfyrirtækja og auk þess átti nefndin mjög gagnlegan fund með fjármálastjóra Reykjavíkurborgar og borgarlögmanni. Í kjölfar þessara fundarhalda var innanríkisráðuneytið síðan upplýst sérstaklega um framkomnar athugasemdir með bréfi. Í kjölfar þess fóru fram fundir ráðuneytisins og Sambands íslenskra sveitarfélaga þar sem fóru fram viðræður um það hvernig mætti bregðast við framkomnum athugasemdum.

Í ljósi verulegra athugasemda umsagnaraðila við kaflann og í ljósi þess að fjármálakafli laganna felur í sér mörg nýmæli og að frumvarpið felur í sér tillögu að heildarlögum um sveitarfélög leggur nefndin til að við frumvarpið verði bætt ákvæði til bráðabirgða sem kveði á um endurskoðun laganna innan þriggja ára frá gildistöku þeirra. Telur nefndin að með því móti fáist ákveðin trygging fyrir því að þeir agnúar sem kunna að koma í ljós við framkvæmd ákvæða laganna verði lagfærðir innan skamms tíma.

Í 61. gr. frumvarpsins er kveðið á um gerð og fyrirkomulag ársreikninga sveitarfélaga. Veruleg gagnrýni kemur fram á frumvarpsgreinina í athugasemdum umsagnaraðila. Þannig bendir Samband íslenskra sveitarfélaga á að mögulega sé ákvæði 1. mgr. of afdráttarlaust þar sem áætlanagerð sveitarfélaga sé háð mörgum nánar tilgreindum óvissuþáttum. Þá gagnrýna ýmsir umsagnaraðilar að í ársreikningi skuli koma fram samanburður við upphaflega fjárhagsáætlun ársins og benda á að réttara væri að nota áætlun ásamt viðauka í því skyni. Þá benda nokkrir umsagnaraðila á að áætlanagerð sveitarfélaga sé um margt háð framlagningu frumvarps til fjárlaga á Alþingi og að upplýsingar séu til reiðu hjá ýmsum stofnunum ríkisins.

Eftir áðurnefnt samráð við ýmsa umsagnaraðila er lagt til að gerðar verði ákveðnar breytingar á frumvarpsgreininni til að bregðast við athugasemdum þeirra. Er það von nefndarinnar að með því sé komið til móts við sem flestar athugasemdir umsagnaraðila en þess jafnframt gætt að sveitarstjórnarlög eru sérstök að því leyti að þeim er ætlað að fela í sér verulega leiðbeiningu fyrir íbúa sveitarfélaga og þau hafa verulegt gildi fyrir þá sem taka að sér sveitarstjórnarstörf.

Kveðið er á um skyldu sveitarstjórna til að samþykkja fjögurra ára fjárhagsáætlun og ársáætlun í 62. gr. frumvarpsins. Í umsögnum kemur fram að fjárhagsáætlanir sveitarfélaga séu um margt háðar fjárlögum ríkisins og að fyrir liggi forsendur frá opinberum aðilum. Þá kunni lítil sveitarfélög að ráða illa við svo hraða vinnu og því séu dagsetningar framlagningar og afgreiðslu áætlana óraunhæfar.

Í ljósi þeirra athugasemda sem nefndinni bárust hvað þetta varðar leggur nefndin til breytingar á frumvarpsgreininni. Þær breytingar eiga rót sína að rekja til samráðs við hagsmunaaðila sem áður hefur verið getið um. Þá leggur nefndin til breytingar á frumvarpsgreininni í því skyni að heimila ráðuneyti sveitarstjórnarmála að veita sveitarstjórnum frest til að leggja fram fjárhagsáætlun þegar brýnar ástæður teljast fyrir hendi. Leggur nefndin áherslu á að um sérstaka undantekningu er að ræða frá reglunni um framlagningu fjárhagsáætlana. Því er það skoðun nefndarinnar að henni eigi helst aðeins að beita þegar sérstakar aðstæður eru í því sveitarfélagi sem æskir hennar.

Fjallað er um gildi ákvörðunar sveitarfélags um fjárhagsáætlun ársins samkvæmt 62. og 63. gr. frumvarpsins. Þar kemur fram sú meginregla að slík ákvörðun sé bindandi regla um allar fjárhagslegar ráðstafanir af hálfu sveitarfélagsins.

Í umsögnum kemur fram sú gagnrýni að ákvæði frumvarpsgreinarinnar sé of stíft, þ.e. að of langt sé gengið að krefjast þess að fyrir liggi samþykki sveitarstjórnar á viðauka við fjárhagsáætlun áður en hægt sé að færa fjármuni á milli liða. Var meðal annars á það bent að ef ákvæði laga skerðir um of heimildir fjármálastjórnar sveitarfélags til að færa á milli liða skapist mögulega ákveðinn hvati fyrir sveitarfélög til að mæta slíkum mögulegum tilfærslum á stórum safnliðum.

Að áliti nefndarinnar eru framangreindar athugasemdir umsagnaraðila studdar nokkrum afgerandi rökum. Af þeim sökum leggur nefndin til að gerðar verði breytingar á frumvarpsgreininni sem sjá má á fylgiskjali með nefndaráliti samgöngunefndar þar sem breytingarnar eru tíundaðar.

Umsagnaraðilar gerðu margar athugasemdir við 64. gr. frumvarpsins, enda má segja að sú grein sé hryggjarstykkið í nýjum fjármálareglum sveitarfélaga. Þannig telja margir þeirra að æskilegt sé að nefndin skoði að veita sveitarfélögum aðlögunartíma áður en farið verður að beita skuldareglu samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. greinarinnar af fullum þunga. Þá töldu sumir framangreindra aðila að tryggja þyrfti að hægt væri að víkja frá reglunni við sérstakar aðstæður.

Ekki verður annað sagt en að ákvæðið sé að stórum hluta nokkuð fastmótað, þ.e. að kveðið sé með nokkuð skýrum og hlutlægum hætti á um þau efnislegu viðmið sem ráðherra er falið að skilgreina í reglugerð við 64. gr Þá verður ekki annað séð en að 2. mgr. greinarinnar afmarki nokkuð skýrlega þær meginreglur sem ætlað er að útfæra í reglugerðinni. Þó virðist ráðuneytinu ætlað nokkuð rúmt mat varðandi undanþágur sveitarfélaga frá fjármálareglu 2. mgr., bæði hvað varðar aðlögun að henni og undanþágur samkvæmt 2. málsl. 3. mgr.

Að áliti nefndarinnar er ekki tilefni til að hafa áhyggjur vegna reglugerðarheimildar frumvarpsgreinarinnar. Bendir nefndin á samráðsskyldu ráðherra samkvæmt 3. mgr. 98. gr. frumvarpsins sem ætla má að tryggi aðkomu sveitarfélaga að reglusetningu. Nefndin skilur þó áhyggjur umsagnaraðila af því hvaða áhrif gildistaka skuldareglu 2. tölul. 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar muni hafa á sveitarfélögin í landinu. Á fundum nefndarinnar kom fram að ætla mætti að ef reglan tæki gildi í dag væri um einn þriðji sveitarfélaga á landinu yfir þeim mörkum sem hún tiltekur. Telur nefndin ótækt að ekki sé áætlun um að leiða í lög ákvæði sem taki af allan vafa um að sveitarfélög fái tíma til að laga sig að nýjum aðstæðum. Af þeim sökum og í því skyni að skýra lagalegan grundvöll skyldu ráðherra til að kveða á um aðlögun sveitarfélaga að viðmiðum 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar gerir nefndin tillögu um að bætt verði ákvæði til bráðabirgða við frumvarpið þar sem kveðið verði skýrt á um heimild þeirra sveitarfélaga sem ekki uppfylla viðmið 2. mgr. til að gera og samþykkja raunhæfa áætlun um það hvernig þau hyggist ná viðmiðunum.

Þá leggur nefndin til að öðru ákvæði til bráðabirgða verði bætt við frumvarpið til að koma til móts við þau sveitarfélög sem kunna að eiga í umtalsverðum erfiðleikum með að uppfylla viðmið 2. mgr. vegna eigna sinna í orkufyrirtækjum. Gerir nefndin þannig að tillögu sinni að ráðuneyti og eftirlitsnefnd um fjármál sveitarfélaga verði gert skylt að undanskilja í útreikningum afkomu og fjárhagsstöðu samkvæmt frumvarpsgreininni útgjöld, skuldir og skuldbindingar þeirra sveitarfélaga sem verða fyrir umtalsvert meiri útgjöldum og skuldum en annars væri vegna eigna þeirra í orkufyrirtækjum í allt að sex ár frá gildistöku þessara laga.

Í 65. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldu sveitarstjórnar til að gæta ábyrgðar við meðferð og varðveislu fjármuna. Í umsögnum umsagnaraðila komu fram tvær meginathugasemdir við frumvarpsgreinina. Í fyrsta lagi lýstu nokkur sveitarfélög áhyggjum sínum af því að frumvarpsgreinin kynni að skerða heimildir sveitarstjórna til að koma að atvinnuuppbyggingu innan marka sveitarfélaganna. Í öðru lagi kom fram sú skoðun að engan veginn væri hægt að tryggja örugga varðveislu fjármuna með því eingöngu að leggja fé inn á innlánsreikninga fjármálastofnana eða kaupa ríkistryggð viðskiptabréf.

Hvað örugga varðveislu fjármuna varðar bendir nefndin á að í frumvarpsgreininni eru innlánsreikningar fjármálastofnana og ríkistryggð verðbréf einungis nefnd í dæmaskyni og merking þess í raun og veru sú að eðli málsins samkvæmt er átt við að fjármunir skuli geymdir með þeim öruggasta og áhættuminnsta hætti sem til boða stendur hverju sinni.

Þrátt fyrir framangreint telur nefndin að rétt sé að gera ákveðnar breytingar á frumvarpsgreininni og heiti hennar, í nafni skýrleika, þannig að komið verði til móts við athugasemdir umsagnaraðila. Tekur nefndin fram að í þeim breytingum felist engin raunveruleg breyting á inntaki, markmiðum og tilgangi greinarinnar.

Í 72. og 75. gr. er kveðið á um endurskoðun sveitarfélaga og reglur um bókhald og reikningsskil. Mikið samráð fór fram á milli endurskoðenda og þeirra aðila sem gerðu athugasemdir við þessar lagagreinar þar sem fjallað er um endurskoðun á bókhaldi og reikningsskilum. Niðurstöðu þess samráðs sem var á milli samgöngunefndar, innanríkisráðuneytisins, Sambands íslenskra sveitarfélaga og þeirra sem sendu inn umsagnir og athugasemdir við greinarnar má sjá í breytingartillögum sem fylgja með nefndarálitinu og nefndin gerir að sínum.

Virðulegi forseti. Eins og ég nefndi áðan er hér um að ræða gríðarlega umfangsmikið mál, margar lagagreinar, umtalsverðar breytingar sem er verið að gera á sveitarstjórnarlögum, sérstaklega hvað varðar fjármál sveitarfélaga, eftirlit og utanumhald með fjármálum þeirra til að auka aga í rekstrinum og koma í veg fyrir þá miklu skuldasöfnun sem hefur leitt mörg sveitarfélög inn á erfiðar brautir á undanförnum árum. Það er í raun megininntak þessa frumvarps eins og ég nefndi áðan í ræðu minni og vísaði þá sérstaklega til 64. gr. frumvarpsins sem er eins og fram hefur komið hryggjarstykkið í þeim kafla laganna og í raun stærsta greinin að mínu mati og sú mikilvægasta sem fjallar um þá hlið mála í frumvarpinu. Það var líka nokkuð um það fjallað og á örugglega eftir að verða meira.

Frumvarpið í heild sinni ber yfirbragð þess að bjóða upp á aukna möguleika sveitarfélaga til að starfa saman. Það er lögð áhersla á samráðsvettvang frekar en sameiningu og það þóttu tíðindi þegar frumvarpið var lagt fram að í því var fallið frá þeim markmiðum að sveitarfélög þyrftu að hafa tiltekinn lágmarksíbúafjölda til að geta talist sveitarfélag og frekar farinn sá vegur að hvetja til samráðs, bjóða upp á samráðsvettvang með það að markmiði að auka möguleika sveitarfélaga til að standa við skuldbindingar sínar og þjóna íbúunum eins og best verður á kosið. Ég held að sú stefna og það yfirbragð á frumvarpinu sé rétt, réttar áherslur sem muni á endanum leiða til þess að sveitarfélögin verða sterkari og öflugri og að íbúar þeirra um land allt muni fá betri þjónustu í framtíðinni en þeir hafa í dag.

Eins og fram kom í máli mínu í upphafi var mikil samstaða um gerð þessa frumvarps og undirbúning þess hjá öllum aðilum sem að því komu. Það var eins innan samgöngunefndar, mikil samstaða og eindrægni þar um að ljúka þessu máli í sátt og án ágreinings. Það tókst.

Undir þetta nefndarálit skrifa hv. þm. Björn Valur Gíslason, Sigmundur Ernir Rúnarsson, Guðmundur Steingrímsson, Álfheiður Ingadóttir, Ásbjörn Óttarsson, með fyrirvara, Róbert Marshall og Mörður Árnason, en fjarverandi voru Árni Johnsen og Ólína Þorvarðardóttir. Samgöngunefnd er einhuga um að leggja fram þær breytingartillögur við frumvarpið sem ég hef hlaupið hér yfir (Forseti hringir.) en það er langt í frá að ég hafi náð að fara yfir allar smærri breytingartillögur. Ég tel hins vegar rétt í ljósi þeirrar umræðu sem hér á eftir að fara (Forseti hringir.) fram og þeirra ábendinga sem þegar hafa komið til nefndarinnar að málinu verði vísað til nefndar á milli 2. og 3. umr.