upplýsingalög.
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til nýrra upplýsingalaga sem er afrakstur af heildarendurskoðun gildandi laga. Frumvarpið var áður flutt á 139. löggjafarþingi en náði ekki fram að ganga. Hefur það verið endurskoðað í ljósi umfjöllunar sem það fékk á vettvangi allsherjarnefndar.
Helstu breytingar sem gerðar hafa verið á frumvarpinu frá því að það var lagt fram á 139. löggjafarþingi eru eftirfarandi:
Gerðar eru breytingar til samræmis við umfjöllun allsherjarnefndar á sínum tíma, en lagt er til rýmra gildissvið en gert var í fyrra frumvarpi til samræmis við álit meiri hluta allsherjarnefndar. Í endurskoðuðu frumvarpi felst tillaga um að upplýsingalög taki til einkaréttarlegra aðila sem eru í 51% eigu opinberra aðila en ekki í 75% eigu eins og var í fyrra frumvarpi og þar vísa ég í 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins. Ekki er hins vegar tekið undir tillögu meiri hluta allsherjarnefndar um tiltekin atriði er varða framkvæmd þessa ákvæðis. Þannig er lagt til að sé fyrirtækið skráð á markaði falli það ekki undir lögin en það atriði sé ekki háð mati ráðherra.
Þá er ekki tekið undir með meiri hluta allsherjarnefndar um að fela úrskurðarnefnd um upplýsingamál hlutverk í þessu sambandi, enda eðlisólíkt starf hennar að öðru leyti. Þess í stað skal afla umsagnar Samkeppniseftirlitsins. Farin er einfaldari leið við birtingu ákvarðana ráðherra um undanþágur en meiri hluti allsherjarnefndar lagði til.
Þá er styttur sá tími sem líður uns tilteknir flokkar gagna sem almennt eru undanþegnir upplýsingalögum verði aðgengilegir, úr 30 árum í 15 ár, samanber 1. tölul. 2. mgr. frumvarpsins. Um er að ræða gögn ríkisráðs og ríkisstjórnargögn önnur en hljóðritanir, gögn sem útbúin eru af sveitarfélögum vegna viðræðna við ríkið, bréfaskipti við sérfróða aðila til afnota í dómsmáli og vinnugögn. Ekki er þarna gengið eins langt og meiri hluti allsherjarnefndar lagði til en hann vildi miða við eitt ár varðandi ríkisstjórnargögn og fjögur til fimm ár varðandi önnur gögn sem hér um ræðir. Á hinn bóginn er gengið lengra en meiri hluti allsherjarnefndar lagði til að því leyti að lagt er til að takmarkanir á gögnum sem ráðherra aflar frá sérfróðum aðila við undirbúning lagafrumvarpa falli brott þegar frumvarpið er lagt fyrir Alþingi.
Ákvæði um að gera skuli lista yfir mál sem eru eða hafa verið til meðferðar í stjórnsýslunni opinber og gögn þeirra gengur einnig lengra en í fyrra frumvarpi, samanber 13. gr. frumvarpsins. Ekki er gengið eins langt og meiri hluti allsherjarnefndar lagði til, enda talin þörf á meiri undirbúningi áður en innleidd verður almenn skylda fyrir stjórnvöld að birta málaskrár á netinu.
Bætt er við nýrri undantekningarheimild varðandi efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins líkt og meiri hluti allsherjarnefndar lagði til. Felld er út úr frumvarpinu heimild þjóðskjalavarðar um að synja um aðgang að skjali sem er yngra en 110 ára hafi skjalið að geyma upplýsingar sem lúta að almannahagsmunum til samræmis við álit meiri hluta allsherjarnefndar. Felld er út heimild þjóðskjalavarðar til að framlengja leynd á gögnum í allt að 60 ár varðandi samskipti við sérfróða aðila til afnota í dómsmáli eða athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað til samræmis við tillögu meiri hluta allsherjarnefndar. Hlutverk Persónuverndar verður aukið í sambandi við aðgang að gögnum í rannsóknarskyni til samræmis við tillögu meiri hluta allsherjarnefndar.
Ég vil líka nefna aðrar tillögur sem hafa breyst. Gerð er tillaga um að forsætisráðherra skuli reglulega gefa Alþingi skýrslu um framkvæmd laganna. Jafnframt skal forsætisráðherra hafa frumkvæði að því að unnin sé stefnumörkun um það hvernig stjórnvöld geta sem best lagað störf sín að þörfum lýðræðissamfélagsins fyrir vandaðar og áreiðanlegar opinberar upplýsingar, m.a. á þessu sviði. Á sú tillaga um opinbera stefnumörkun rætur að rekja til fyrirlestra sem umboðsmaður Alþingis hélt á opinberum vettvangi í lok september sl.
Í f-lið 2. tölul. 36. gr. frumvarpsins hefur það tímabil sem undanþiggja má gögn vegna virkra almannahagsmuna á tilteknum sviðum verið stytt úr 60 árum í 40 ár. Breytingar þessar voru unnar að höfðu samráði við helstu hagsmunaaðila eins og nánar er rakið í athugasemdum við frumvarpið. Megintilgangur frumvarpsins er að auka upplýsingarétt almennings. Þannig verður stjórnsýslan opnari sem stuðlar að auknu réttaröryggi, bætir lýðræðislega stjórnarhætti og eykur aðhald um starfsemi stjórnvalda. Þegar fjallað er um aðgang almennings að upplýsingum í fórum stjórnvalda verður að hafa í huga margþætt sjónarmið og hagsmuni enda getur efni þeirra upplýsinga sem um ræðir verið af ólíkum toga.
Í frumvarpinu hefur megináhersla verið lögð á að ná ásættanlegu jafnvægi milli þriggja mikilvægra þátta. Í fyrsta lagi að með lögum séu settar almennar reglur sem hafi það markmið að tryggja opna og gegnsæja stjórnsýslu en slíkt er til þess fallið að auka aðhald með starfsemi stjórnvalda, auka réttaröryggi borgaranna og bæta möguleika þeirra til þátttöku í lýðræðissamfélagi. Það er megintilgangur frumvarpsins að tryggja framgang þessa markmiðs.
Í öðru lagi hefur verið litið til þess að stjórnvöld fái í ýmsum störfum sínum upplýsingar sem teljast viðkvæmar, bæði vegna hagsmuna almennings og hins opinbera og vegna einkahagsmuna. Með hliðsjón af þessu hefur við samningu frumvarpsins verið leitast við að greina og lýsa þeim tilvikum þar sem slíkir hagsmunir teljast nægjanlega ríkir til að þeir réttlæti frávik frá meginreglu laganna um rétt almennings til aðgangs að gögnum.
Í þriðja lagi hefur verið horft til þess við samningu frumvarpsins að reglur um rétt almennings til aðgangs að gögnum séu settar fram með þeim hætti að framkvæmd þeirra geti orðið skilvirk og jafnframt að hún verði ekki úr hófi kostnaðarsöm eða íþyngjandi. Við undirbúning frumvarpsins hefur verið litið til þróunar sem orðið hefur í öðrum ríkjum um aðgang almennings að gögnum frá opinberum aðilum. Var til dæmis stuðst við ítarlega skýrslu um endurskoðun upplýsingalaga sem komu út í Danmörku á árinu 2009. Víðast hvar í nágrannaríkjum Íslands hefur markvisst verið unnið að því að auka upplýsingarétt, m.a. með því að gera gögn og upplýsingar aðgengilegar á netinu, með því að opna aðgang að upplýsingum sem finnast í gagnagrunnum og með endurskoðun almennra reglna um rétt almennings til aðgangs að gögnum. Sambærilegar áherslur má sjá hjá Evrópusambandinu og vísa ég þar í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins, nr. 1049/2001 frá 30. maí 2001, um almennan aðgang að skjölum Evrópuþingsins, ráðsins og framkvæmdastjórnarinnar, samanber sáttmála Evrópuráðsins um aðgang að opinberum gögnum. Sá sáttmáli var opnaður fyrir undirritun 18. júlí 2009 en hann hefur ekki verið fullgiltur af tilskildum fjölda ríkja til að öðlast gildi.
Núverandi upplýsingalög nr. 50/1996 tóku gildi 1. janúar 1997. Lögin fela í sér þá mikilvægu meginreglu að almenningi er tryggður réttur til aðgangs að þeim gögnum sem fyrir liggja hjá stjórnvöldum og varða tiltekin mál með ákveðnum en þó mikilvægum undantekningum. Fyrir gildistöku þeirra laga voru ekki til almenn lög um aðgang almennings að upplýsingum hjá stjórnvöldum en þó voru í lögum nokkur ósamstæð ákvæði sem tryggðu almenningi aðgang að upplýsingum í fórum stjórnvalda.
Reynslan hefur sýnt að gildistaka laganna fól í sér umtalsverða réttarbót fyrir almenning. Hins vegar er rétt að hafa í huga að síðan þá hefur íslensk stjórnsýsla þróast mikið. Umfang stjórnsýslunnar hefur aukist en einnig hafa orðið miklar breytingar á starfsumhverfi hennar, m.a. vegna tækniframfara. Þær breytingar ná bæði til meðferðar og vinnslu mála og upplýsinga í daglegum störfum stjórnsýslunnar en einnig til þess hvernig upplýsingar eru flokkaðar og varðveittar. Þessar breytingar gera það að verkum að auðveldara er en áður að gera upplýsingar um málefni hins opinbera aðgengilegar. Jafnframt hafa kröfur almennings til aðgangs að upplýsingum um opinber málefni aukist. Þessar aðstæður kölluðu á endurskoðun upplýsingalaga með það að markmiði að auka upplýsingarétt almennings.
Helstu nýmæli frumvarpsins eru: Í fyrsta lagi er lagt til að lögfest verði sérstök ákvæði þar sem fram komi lýsing á markmiðum upplýsingalaga. Í 1. gr. frumvarpsins er þannig lagt til að orðað verði það meginmarkmið laganna að tryggja gegnsæi í stjórnsýslunni og um meðferð opinberra hagsmuna. Tilgangurinn sé meðal annars sá að styrkja upplýsingarétt og tjáningarfrelsi, þátttöku almennings í lýðræðissamfélagi, aðhald fjölmiðla og almennings með stjórnvöldum, möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni og traust almennings á stjórnsýslunni. Sambærilegt ákvæði er ekki í gildandi lögum, þótt ljóst sé að markmið upplýsingalaga hafi í framkvæmd haft mikla þýðingu við túlkun þeirra.
Í öðru lagi er lagt til að gildissvið upplýsingalaga verði víkkað með þeim hætti að þau taki til fleiri aðila en nú. Nú taka upplýsingalög til starfsemi stjórnvalda en almennt ekki til einkaréttarlegra lögaðila, hvort sem viðkomandi lögaðilar eru í eigu hins opinbera eða ekki. Eina undantekningin frá þessu er sú að hafi einkaréttarlegum aðila verið falið vald til að taka stjórnvaldsákvarðanir, þ.e. ákvarðanir sem falla undir gildissvið stjórnsýslulaga, þá hafa upplýsingalögin náð til þeirrar starfsemi, samanber 2. gr. 1. gr. gildandi upplýsingalaga. Þetta getur átt við um einkarekna velferðarþjónustu eða skóla þegar um er að ræða töku stjórnvaldsákvarðana.
Ákvæði er í frumvarpinu þar sem gert er ráð fyrir að upplýsingalög taki til allrar starfsemi stjórnvalda. Því til viðbótar er gert ráð fyrir að upplýsingalög taki einnig til allrar starfsemi sem fer fram á vegum einkaréttarlegra aðila sem eru í eigu hins opinbera að 51% hluta eða meira. Í þessu felst umtalsverð rýmkun á gildissviði laganna. Undir þessa afmörkun falla til að mynda fyrirtæki í eigu hins opinbera, svo sem Landsvirkjun, Orkuveita Reykjavíkur, Rarik ohf. og fleiri. Að því þarf þó að gæta að í þessu felst ekki sjálfkrafa að allar upplýsingar sem þessa lögaðila varða verði aðgengilegar almenningi. Áfram er byggt á þeirri reglu að vegna samkeppnishagsmuna sé heimilt að undanþiggja upplýsingar aðgangsrétti almennings. Rökin að baki því hlutfalli eigna opinberra aðila sem miðað er við eru fyrst og fremst þau að þegar eignarhluti tiltekins aðila í fyrirtæki hefur náð 51% mörkum verður að líta svo á að ákvarðanir um meðferð á stjórnun slíks fyrirtækis séu í reynd að umtalsverðu leyti ákvarðanir um ráðstöfun opinberra hagsmuna.
Þá má einnig að hafa í huga að sé þessum eignarhluta náð verður almennt að ætla að viðkomandi opinberir aðilar hafi í reynd fulla eða að minnsta kosti mjög veruleg yfirráð yfir lögaðila í gegnum eignarhald sitt. Rétt er þó að taka fram að eðli máls samkvæmt er meðferð eignarhalds svo og dagleg stjórnun eignarréttarlegs lögaðila ekki einn og sami hluturinn. Eftir því sem eignarhlutur opinberra aðila verður stærri verður þó að gera ráð fyrir að eigendavald þeirra verði ríkara að sama skapi.
Ráðherra þeim er fer með framkvæmd laganna verður samkvæmt 2. gr. frumvarpsins heimilt að undanskilja frá gildissviði laganna fyrirtæki sem eru að nær öllu leyti í samkeppni á markaði. Áður þarf að liggja fyrir tillaga hlutaðeigandi ráðherra, þ.e. þess ráðherra sem fer með eignarhlut ríkisins í viðkomandi fyrirtæki eða sveitarstjórnar auk umsagnar Samkeppniseftirlitsins. Til að gefa fyrirtækjum sem eru að minnsta kosti 51% í eigu ríkis eða sveitarfélaga og falla undir lögin verði þau samþykkt, t.d. orkufyrirtækjum, hæfilegan aðlögunartíma er mælt fyrir um það í gildistökuákvæði frumvarpsins að lögin gildi einungis um gögn og upplýsingar sem verða til eftir gildistöku laganna. Vert er að gæta þess að jafnvel þótt fyrirtæki verði undanskilin gildissviði laganna taka lög um upplýsingarétt um umhverfismál samt sem áður til þeirra og þeirra upplýsinga sem ber að afhenda á grundvelli þeirra laga.
Í þriðja lagi eru lagðar til breytingar á takmörkun á upplýsingarétti samkvæmt gildandi lögum. Nánari grein er gerð fyrir þessum tillögum í skýringu við viðkomandi ákvæði frumvarpsins. Að langstærstum hluta eru þær takmarkanir sem lagðar eru til á upplýsingarétti almennings hins vegar óbreyttar frá gildandi lögum. Í 8. gr. eru þó ítarlegar skilgreiningar á því hvaða gögn flokkast til vinnugagna og eru í 2. mgr. ákvæðisins lagðar til eftirfarandi fjórar nýjar reglur um hvað teljist til vinnugagna: Í 1. tölul. er fjallað um gögn sem berast milli stjórnvalda þegar eitt stjórnvald sinnir ritarastörfum eða sambærilegum störfum fyrir annað, í 2. tölul. 2. mgr. 8. gr. gögn sem unnin eru af nefndum eða starfshópum sem stjórnvöld hafa sett á fót með formlegri ákvörðun eða fastmótuðu hlutverki, í 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. gögn sem send eru á milli nefnda eða starfshópa sem stjórnvöld hafa sett með formlegri ákvörðun eða fastmótuðu hlutverki og annarra stjórnvalda þegar starfsmenn þeirra eiga þar sæti, og í 4. tölul. gögn vegna ráðgjafar sem ráðuneyti aflar hjá öðru ráðuneyti eða hjá stjórnvaldi sem heyrir undir yfirstjórn þess. Það er ávallt skilyrði til viðbótar framangreindum töluliðum að viðkomandi gögn séu í reynd undirbúningsgögn. Þessar breytingar eru til þess fallnar að endurspegla betur en núgildandi lög vinnulag hjá stjórnvöldum, ekki síst innan Stjórnarráðs Íslands, þar sem mörg ráðuneyti koma gjarnan að úrlausn mála. Þá er í 10. gr. frumvarpsins lögð til ný undanþága varðandi mikilvæga efnahagslega hagsmuni ríkisins. Er það í samræmi við tillögur meiri hluta allsherjarnefndar. Sá tími sem líða þarf uns ríkisstjórnargögn verða aðgengileg er styttur samkvæmt frumvarpinu úr 30 árum í 15 ár. Það á þó ekki við um hljóðritanir funda sem verða ekki aðgengilegar fyrr en eftir 30 ár, samanber lög um Stjórnarráð Íslands.
Í fjórða lagi er lagt til í 13. gr. frumvarpsins að stjórnvöld birti upplýsingar í auknum mæli að eigin frumkvæði. Þannig skuli stjórnvöld leitast við að gera skrár yfir mál, lista yfir málsgögn og gögnin sjálf aðgengileg með rafrænum hætti. Hið sama eigi við um gagnagrunn og skrár. Ráðherra er samkvæmt tillögunum falið að setja reglugerð eða kveða nánar á um hvernig birtingu upplýsinga skuli háttað. Þá er lagt til að ráðherra gefi Alþingi árlega skýrslu um framkvæmd laganna. Jafnframt verði mörkuð stefna til fimm ára í senn unnin í samráði við hagsmunaaðila um það hvernig stjórnvöld geti sem best lagað störf sín að þörfum lýðræðislegs samfélags fyrir vandaðar og áreiðanlegar upplýsingar.
Í fimmta lagi eru lagðar til breytingar á kröfum til framsetningar á beiðnum um aðgang að gögnum með það að markmiði að almenningi verði gert auðveldara en nú að óska upplýsinga.
Þá er með hliðsjón af framkvæmd hjá úrskurðarnefnd upplýsingamála sett skýrara ákvæði í 7. gr. frumvarpsins um rétt til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna. Verði frumvarpið að lögum mun almenningur eiga skýlausan rétt til upplýsinga um hvaða starfsmenn starfi í opinberri þjónustu, hver föst launakjör þeirra eru og hvernig störfum er sinnt.
Að því er varðar fyrirtæki í meirihlutaeigu ríkis eða sveitarfélaga munu upplýsingar um föst launakjör aðeins eiga við um æðstu stjórnendur. Það stuðlar að eðlilegu aðhaldi almennings með því að hæft starfsfólk sé ráðið í opinbera þjónustu og aðhaldi með fjárhagslegum útgjöldum vegna starfanna. Í samræmi við ummæli í lögskýringargögnum er fylgdu frumvarpi því er varð að gildandi upplýsingalögum og framkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál er við það miðað að ekki skuli einvörðungu veittar upplýsingar um föst laun opinberra starfsmanna heldur einnig veittur aðgangur að þeim einstaklingsbundnu samningum sem gerðir hafa verið við þá um önnur föst kjör þeirra, svo sem fasta yfirvinnu, akstursgjald o.fl. Aðgangur að upplýsingum um laun starfsmanna veitir stjórnvöldum aðhald við ákvörðun launa og þá sérstaklega með tilliti til jafnræðis og málefnalegra sjónarmiða.
Virðulegi forseti. Ég tel að með því að flytja frumvarp þetta sýni ríkisstjórnin í verki að hún taki alvarlega þær kröfur sem uppi eru í samfélaginu um aukið aðgengi almennings að upplýsingum, jafnt í fórum stjórnvalda og þeirra einkaréttarlegu aðila sem eru í meirihlutaeigu opinberra aðila. Ég vil taka fram að frumvarpið felur ekki í sér neinar breytingar á stjórnarskrárvörðum rétti þingmanna til að óska svara ráðherra um opinber málefni.
Þá vil ég einnig nefna að í vaxandi mæli eru íslensk stjórnvöld spurð af hálfu erlendra ríkja sem við eigum samstarf við hvernig háttað er meðferð trúnaðargagna innan íslensku stjórnsýslunnar. Hingað til hafa engar reglur gilt um það efni, t.d. varðandi merkingu skjala eftir trúnaðarstigi eða öryggisvottun þeirra sem hafa aðgang að viðkvæmum upplýsingum. Beini ég því til þeirrar nefndar sem skoðar þetta mál sérstaklega hvort ekki sé ástæða til að bæta í frumvarpið ákvæði er feli ráðherra að setja samræmdar reglur um þetta efni.
Loks vil ég vekja athygli á því að lokaákvæði frumvarpsins um frestun á hljóðritun ríkisstjórnarfunda á ekki lengur við eftir að Alþingi samþykkti slíka frestun rétt fyrir jól. Forsætisráðuneytið er nú að meta nánar áhrif fyrirhugaðra hljóðritana og mun ég gera Alþingi grein fyrir niðurstöðunni í tæka tíð.
Að svo mæltu legg ég til að frumvarpinu verði vísað til 2. umr. og stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.
