umhverfisábyrgð.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um umhverfisábyrgð. Verði frumvarpið að lögum leyfi ég mér að segja að stigið hafi verið mikilvægt skref til að byggja upp og styrkja umhverfisrétt hér á landi, en umhverfisábyrgð snýst einmitt um þá meginreglu umhverfisréttarins sem að jafnaði er kölluð mengunarbótaregla.
Áður en ég fer út í efnisatriði frumvarpsins langar mig að staldra aðeins við hugtökin og útskýra þannig megininntak frumvarpsins. Eins og heiti þess gefur til kynna snýst það um ábyrgð okkar mannanna á því umhverfi sem við höfum afnot af eða höfum í raun og veru að láni frá jörðinni og komandi kynslóðum. Allt of oft hefur sú hugsun verið rík hjá manninum að hann hafi rétt til hvers konar athafna án tillits til náttúrunnar og umhverfisins. Hættan við þá hugsun er ekki aðeins að með því sé gengið á náttúruna, gæði hennar og auðlindir, sem á vissan hátt á rétt á tilvist sjálfrar sín vegna, þ.e. náttúran á sjálfstæðan tilvistarrétt, heldur er hætt við að við brjótum á jafnrétti kynslóðanna, á þeirri siðferðilegu skyldu okkar að tryggja komandi kynslóðum sama rétt og okkur sjálfum til að njóta gæða jarðarinnar um ókomna tíð.
Með frumvarpi til laga um umhverfisábyrgð er því lagt til að greiðsluregla umhverfisréttarins, eða mengunarbótareglan, sé innleidd í íslenskan rétt. Það er sú meginregla að sá sem veldur mengun bæti umhverfistjón sem af þeirri mengun hlýst og beri af því kostnað. Með því má gera mengunarvaldinn ábyrgari og meðvitaðri um ábyrgð sína, sem er að miklu leyti samfélagsleg. Ábyrgðin er samfélagsleg því að ef mengunarvaldur axlar kostnaðinn ekki er honum einfaldlega velt yfir á þjóðfélagið í heild sinni, hvort sem það er í formi heilsutjóns almennings eða auknum útgjöldum úr sameiginlegum sjóðum vegna hreinsunar umhverfisins eða þá þannig að komandi kynslóðir þurfa að gjalda þess sem gerðist eða gert var.
Frumvarpið felur í grunninn í sér innleiðingu á tilskipun 2004/35/EB, um umhverfisábyrgð í tengslum við varnir gegn umhverfistjóni og úrbætur vegna þess, og er samið í þeim tilgangi að uppfylla skyldur íslenska ríkisins vegna EES-samningsins. Eins og fyrr segir byggir tilskipunin á meginreglu umhverfisréttar um að mengunarvaldur skuli greiða og er kallað upp á enska tungu, með leyfi forseta, „polluter pays principle“. Tilskipunin var tekin inn í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 17/2009 5. febrúar það ár.
Frumvarpið var sent helstu hagsmunaaðilum til umsagnar 16. nóvember 2009 og var að auki auglýst á heimasíðu umhverfisráðuneytisins og var almenningi gefinn kostur á að gera athugasemdir við efni þess. Allar framkomnar umsagnir voru yfirfarnar af hálfu ráðuneytisins og ýmsar breytingar gerðar vegna þeirra.
Þess ber að gera að frumvarpið var fyrst lagt fram á Alþingi á 139. löggjafarþingi en vegna þeirra athugasemda sem fram komu í meðförum umhverfisnefndar hefur ráðuneytið gert nokkrar breytingar á frumvarpinu. Veigamestar eru þær að náttúruminjum á náttúruverndaráætlun og svæðum í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar hefur verið bætt við hugtakið „verndaðar tegundir og náttúruverndarsvæði“. Segja má að þar með hafi gildissvið laganna eða frumvarpsins verið víkkað. Einnig voru gerðar breytingar til samræmis við ný lög um stjórn vatnamála.
Markmiðið með frumvarpi til laga um umhverfisábyrgð er að tryggja að sá sem ber ábyrgð á umhverfistjóni eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni komi í veg fyrir tjón eða bæti úr tjóni ef það hefur orðið og beri kostnað af ráðstöfunum sem af því leiðir.
Frumvarpið gildir um umhverfistjón sem verður við atvinnustarfsemi sem fellur undir II. viðauka frumvarpsins eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni af völdum slíkrar starfsemi. Ábyrgð rekstraraðila í slíkri atvinnustarfsemi gildir óháð því hvort um gáleysi eða ásetning er að ræða og er því um að ræða það sem kallað er hlutlæga ábyrgð hans, þ.e. ábyrgð án sakar.
Frumvarpið gildir auk þess um umhverfistjón á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum og yfirvofandi hættu á slíku tjóni sem rekja má til annarrar atvinnustarfsemi en þeirrar sem fellur undir II. viðauka og verður af ásetningi eða er valdið af gáleysi. Frumvarpið gildir um rannsóknir og úrbætur vegna umhverfistjóns og rannsóknir og ráðstafanir til að koma í veg fyrir yfirvofandi hættu á umhverfistjóni sem valdið er í atvinnustarfsemi og kostnað sem af því leiðir. Frumvarpið gildir þó ekki um umhverfistjón eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni þegar liðin eru meira en 30 ár frá því að atburður sem tjóninu olli eða orsakaði hættuna á tjóni.
Það umhverfistjón sem fellur undir frumvarpið er tjón á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum, vatni og landi. Um undantekningar á gildissviðinu er fjallað í 4. gr. frumvarpsins.
Gildir frumvarpið því ekki í tilteknum tilvikum ef tjón eða hætta á því er af völdum dreifðrar mengunar, vopnaðra átaka, hernaðarátaka, borgarastyrjaldar eða uppreisnar, náttúruhamfara, starfsemi til að þjóna landvörnum eða alþjóðaöryggi eða þar sem markmiðið er að vernda gegn náttúruhamförum eða atburðar þar sem ábyrgð eða bætur falla undir gildissvið sérstaks samnings frá 27. nóvember 1992 um einkaréttarlega ábyrgð vegna tjóns af völdum olíumengunar eða samnings frá sömu dagsetningu um stofnun alþjóðasjóðs til að bæta tjón af völdum olíumengunar.
Í samræmi við tilskipun um umhverfisábyrgð nær frumvarp þetta ekki til einkaréttarlegra skaðabótakrafna vegna líkamstjóns, munatjóns eða almenns fjártjóns.
Frumvarp til laga um umhverfisábyrgð er í 13 köflum og er nokkuð viðamikið enda er hér um heildarlöggjöf að ræða. Í I. viðauka eru rammaákvæði sem fylgja ber þegar valdar eru heppilegustu ráðstafanirnar til að tryggja úrbætur vegna umhverfistjóns á vatni og vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum. Í II. viðauka er síðan talin upp sú atvinnustarfsemi sem ber hlutlæga ábyrgð samkvæmt frumvarpinu.
Í tilskipun um umhverfisábyrgð er um skilgreiningar á vernduðum tegundum og vistgerðum vísað til tilskipunar 79/409/EBE, um verndun villtra fugla, og tilskipunar 92/43/EBE, um vernd vistgerða og villtra plantna og dýra, en þessar tvær tilskipanir falla ekki undir EES-samninginn. Samkvæmt tilskipun um umhverfisábyrgð er gert ráð fyrir að aðrar tegundir eða svæði sem aðildarríki ákveður að sömu markmið gildi um falli undir skilgreininguna. Með hliðsjón af því er í skilgreiningu frumvarpsins á „vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum“ vísað til íslenskrar löggjafar á sviði náttúruverndar. Í þeirri löggjöf er meðal annars tekið tillit til alþjóðasamninga sem Ísland er aðili að, svo sem samningsins um verndun villtra dýra og plantna og lífsvæða í Evrópu og samnings um líffræðilega fjölbreytni.
Samkvæmt frumvarpinu er umhverfistjón á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum tjón sem hefur veruleg skaðleg áhrif á markmið um að ná góðri verndarstöðu verndaðra tegunda eða náttúruverndarsvæða. Sem dæmi um slíkt tjón má nefna svo mikla röskun að tegund er fæld burt af svæði, t.d. vegna mannvirkjagerðar, og losun mengandi efna sem eyðileggja búsvæði tegundar.
Samkvæmt frumvarpinu er umhverfistjón á vatni tjón sem hefur veruleg skaðleg áhrif á vistfræðilegt ástand og vistmegin vatns, kemur í veg fyrir gott efnafræðilegt ástand vatns eða breytir magnstöðu grunnvatns. Í frumvarpinu er um viðmið vísað til laga um stjórn vatnamála sem sett voru til innleiðingar hér á landi á ákvæðum tilskipunar 200/60/EB um aðgerðaramma EB um stefnu á sviði vatnamála sem og reglugerðum sem settar eru á grundvelli þeirra laga, þ.e. um stjórn vatnamála. Getur umhverfistjón á vatni verið bein afleiðing af skaðlegum áhrifum á sjálft vatnshlotið eða afleiðing af skaðlegum áhrifum á aðrar náttúruauðlindir, en til dæmis getur mengun á landi haft í för með sér umhverfistjón á vatni vegna niðurrennslis mengandi efna gegnum jarðveg og í grunnvatn.
Umhverfistjón á landi er samkvæmt frumvarpinu hvers kyns mengun á landi sem veldur umtalsverðri hættu á skaðlegum áhrifum á heilsufar manna vegna efna eða lífvera sem með beinum eða óbeinum hætti berast á yfirborð lands eða í jarðveg eða berggrunn.
Gera má ráð fyrir að um umhverfistjón á landi sé að ræða ef sýnt er fram á að staðfest mengunarstig geti haft skaðleg áhrif á heilsufar manna og má sem dæmi nefna hættu sem bundin er við snertingu, svo sem við leik eða garðvinnu, og hættu sem leiðir af myndun skaðlegra lofttegunda í jörð.
Sú atvinnustarfsemi sem frumvarpið nær til er annars vegar sú starfsemi sem ber hlutlæga ábyrgð og sem um er getið í II. viðauka frumvarpsins. Er þar meðal annars um að ræða leyfisskylda starfsemi samkvæmt 5. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og flutning úrgangs milli landa samkvæmt lögum um meðhöndlun úrgangs. Frumvarpið nær þá hins vegar til allrar annarrar atvinnustarfsemi eins og hún er skilgreind í frumvarpinu, þegar um gáleysi eða ásetning rekstraraðila er að ræða, en eingöngu þó þegar um er að ræða umhverfistjón á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum eða yfirvofandi hættu á slíku tjóni.
Með frumvarpi þessu eru í fyrsta skipti settar fram reglur um athafnaskyldur rekstraraðila sem ábyrgð ber á umhverfistjóni eða yfirvofandi hættu á slíku tjóni. Jafnframt er kveðið á um heimildir stjórnvalds til að gefa rekstraraðila fyrirmæli um rannsóknir og ráðstafanir til að koma í veg fyrir yfirvofandi umhverfistjón eða til að bæta úr því.
Þá er í samræmi við greiðslureglu umhverfisréttarins kveðið á um að rekstraraðili sem ábyrgð ber samkvæmt lögunum skuli greiða kostnað af ráðstöfunum til að koma í veg fyrir umhverfistjón eða bæta úr slíku tjóni og greiða auk þess gjald vegna málsmeðferðar stjórnvalds sem samkvæmt frumvarpinu er Umhverfisstofnun.
Umhverfisstofnun er sú stofnun sem hefur umsjón og eftirlit með framkvæmd laganna samkvæmt 22. gr. frumvarpsins. Er það því meðal annars hlutverk stofnunarinnar að meta hvort tjón sem orðið er eða er yfirvofandi flokkist sem umhverfistjón og einnig hver beri ábyrgð í slíkum tilvikum. Er það þá hlutverk Umhverfisstofnunar að gefa rekstraraðila sem ábyrgð ber fyrirmæli í samræmi við III. kafla frumvarpsins.
Eins og áður er getið er í I. viðauka frumvarpsins fjallað um úrbætur vegna þess umhverfistjóns sem frumvarpið nær til. Í tilskipun um umhverfisábyrgð kemur fram að í henni felist lágmarkskröfur. Aðildarríkjum er því heimilt að viðhalda eða kveða á um strangari reglur.
Almennt eru gerðar sömu kröfur til rekstraraðila samkvæmt ákvæðum frumvarpsins og mælt er fyrir um í tilskipuninni. Þó er lagt til í frumvarpinu umfram það, hvað varðar umhverfistjón á landi, að gerð sé krafa um ráðstafanir til að eyða mengun og endurheimta fyrra ástand lands eða framkvæma jafngildar ráðstafanir. Það þykir vera í samræmi við meginreglur umhverfisréttar og æskilega framkvæmd hér á landi. Sama krafa var gerð við innleiðingu tilskipunarinnar í danskan rétt, enda í samræmi við það sem áður hafði gilt samkvæmt dönskum lögum. Samkvæmt II. viðauka tilskipunarinnar skulu úrbætur vegna mengunar á landi að lágmarki vera aðgerðir sem leiða til þess að mengun valdi ekki lengur hættu á skaðlegum áhrifum á heilsufar manna. Hvað varðar úrbætur vegna umhverfistjóns sem varða vatn, verndaðar tegundir eða náttúruverndarsvæði felast þær samkvæmt I. viðauka frumvarpsins í því að koma umhverfinu aftur í fyrra ástand sitt með því að gera svokallaðar frumúrbætur, fyllingarúrbætur eða jöfnunarúrbætur, eins og nánar er um getið í umræddum viðauka.
Um ábyrgð á greiðslu kostnaðar rekstraraðila er fjallað í IV. kafla frumvarpsins. Samkvæmt 20. gr. skal rekstraraðili bera kostnað við rannsóknir, varnarráðstafanir og úrbætur sem framkvæma ber samkvæmt frumvarpinu. Einnig skal hann bera kostnað stjórnvalda vegna aðgerða sem þeim er samkvæmt lögum falið að grípa til og falla undir lögin, m.a. vegna bráðamengunar eða mengunaróhapps.
Nái frumvarp þetta fram að ganga er fyrirséð að það muni marka tímamót í íslenskri löggjöf í ljósi þeirrar mikilvægu umhverfisverndar og þar með nýmæla sem í því felast.
Virðulegur forseti. Ég hef rakið meginefni frumvarpsins og legg til að frumvarpinu verði að lokinni 1. umr. vísað til hv. umhverfis- og samgöngunefndar.
