barnalög.
Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um breytingu á barnalögum. Frumvarpið var lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi en hlaut ekki afgreiðslu. Það er nú lagt fyrir á nýjan leik óbreytt að undanskilinni einni breytingu varðandi aðför til fullnustu á umgengnisrétti.
Í desember 2008 skipaði þáverandi dóms- og kirkjumálaráðherra nefnd sem falið var það hlutverk að fara yfir reglur barnalaga um forsjá barna, búsetu og umgengni með það fyrir augum að meta hvort ákvæði laganna tryggðu á viðeigandi hátt þá hagsmuni sem lögunum er einkum ætlað að standa vörð um og hvort ákvæðin taki nægilegt tillit til mismunandi aðstæðna fjölskyldna og þeirrar þróunar og viðhorfsbreytinga sem orðið hefðu í samfélaginu. Skyldi nefndin yfirfara V.–VIII. kafla barnalaga, sem fjalla um foreldraskyldur, forsjá og umgengni í heild sinni en einnig leggja mat á hvort ástæða væri til að skoða fleiri þætti laganna og eftir atvikum að móta rökstuddar tillögur að breytingum. Þá bar nefndinni sérstaklega að skoða hvort ástæða væri til að veita dómurum heimild til að ákveða að foreldrar færu sameiginlega með forsjá barns þrátt fyrir að annað foreldrið væri því andvígt.
Eftir að nefndin skilaði þáverandi ráðherra frumvarpi var ákveðið að kynna það sérstaklega á heimasíðu ráðuneytisins og voru áhugasamir hvattir til að koma á framfæri ábendingum Farið var yfir ábendingar og var ákveðið að leggja frumvarpið fram, þó aðeins breytt. Breytingin sneri einkum að því að kveða ekki í frumvarpinu á um heimildir dómara til að dæma sameiginlega forsjá og/eða lögheimili barns. Eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpinu eru skiptar skoðanir um hvort dómari eigi að hafa heimild til að dæma sameiginlega forsjá. Á Norðurlöndunum eru slíkar heimildir í lögum, þó með mismunandi hætti, en reynslan hefur ekki verið góð í öllum tilfellum. Í Svíþjóð kom í ljós eftir nokkurra ára reynslu að dómstólar dæmdu sameiginlega forsjá í mörgum tilvikum þar sem fyrirsjáanlegt mátti vera að foreldrar gætu ekki náð saman um málefni barns og einnig — sem var ekki síður mikilvægt að benda á — í málum þar sem uppi voru ásakanir um ofbeldi.
Danir tóku upp dómaraheimild um sameiginlega forsjá árið 2007. Niðurstöður viðamikillar rannsóknar á framkvæmd laganna liggja nú fyrir og þær sýna meðal annars að hátt hlutfall foreldra nær ekki að vinna saman að málefnum barns eins og æskilegt er þegar forsjá er sameiginleg. Þannig sögðust til dæmis um helmingur foreldranna sem rætt var við og höfðu verið dæmdir til að fara saman með forsjá ekki hafa með sér samstarf og ákveðinn hluti talaði alls ekki saman. Þá kom einnig í ljós að dómstólar beita þessari heimild á mjög ólíkan hátt eftir svæðum, sem er sannarlega umhugsunarefni.
Auk fyrrgreindrar rannsóknar liggur nú fyrir skýrsla um mat á framkvæmd dönsku laganna sem unnin var af hálfu danskra stjórnvalda. Í skýrslunni er varpað fram ýmsum spurningum um dómaraheimildina, meðal annars þeirri hvort eigi að þrengja heimildina. Umræður eiga sér því enn stað í Danmörku um kosti og galla dómaraheimildarinnar en gert er ráð fyrir að síðar á þessu ári liggi fyrir hvort og hvaða breytingar á lögunum Danir munu ráðast í. Andmælendur dómaraheimildar vegna sameiginlegrar forsjár hafa haft verulegar áhyggjur af þeim afleiðingum sem það getur haft að koma slíku fyrirkomulagi á með dómi. Það getur haft sérstaklega slæmar afleiðingar í tilfellum þar sem ofbeldi, líkamlegu, andlegu eða kynferðislegu, hefur verið beitt inni á heimili án þess að mögulegt sé að sýna fram á það með haldbærum sönnunargögnum fyrir dómi.
Þær áhyggjur eru ekki úr lausu lofti gripnar. Ofbeldi í nánum samböndum, oftast karla gegn konum, er stór vandi sem réttarkerfinu hefur því miður ekki gengið nægilega vel að ná utan um. Samkvæmt nýlegri íslenskri rannsókn á vegum velferðarráðuneytisins hafa ríflega 22% íslenskra kvenna orðið fyrir ofbeldi í nánu sambandi og slíkar upplýsingar verður að taka alvarlega. Kerfið þarf að vakna til meðvitundar um þann veruleika og þau áhrif sem ofbeldi hefur á börn sem verða vitni að slíku þótt þau séu ef til vill ekki beinir þolendur ofbeldis sjálf. Í málum þar sem tekist er á um forsjá yfir börnum verða börnin að njóta vafans. Löggjöfin setur þar tóninn fyrir framkvæmdina eins og sjá má í þessu frumvarpi þar sem dómurum er gert að líta sérstaklega til hættu á því að barnið, foreldri eða aðrir á heimili barnsins hafi orðið eða verði fyrir ofbeldi.
Í þessu samhengi ber jafnframt að líta til þess að afar fáum forsjármálum lýkur með dómi. Af þeim 70 forsjármálum sem komu til kasta héraðsdóms Reykjavíkur og héraðsdóms Reykjaness árið 2008 lauk aðeins 21 með dómi. Af 57 málum sem komu til kasta sömu dómstóla árið 2007 lauk 19 með dómi. Í þeim tilvikum þegar ekki fellur dómur er langoftast um það að ræða að sættir nást, í einhverjum tilvikum er mál þó fellt niður eða því vísað frá. Megináherslan hlýtur vera á að foreldrar nái sátt um forsjá barna sinna sem og umgengni, en náist ekki slík sátt þarf að veita aðstoð við að ákveða hvernig hlutirnir eiga að vera.
Ég vek líka athygli á því að sameiginleg forsjá hefur ekki sjálfkrafa áhrif á umgengni. Hún getur verið mikil og jafnvel þannig að barn dvelji nánast að jöfnu hjá báðum foreldrum þótt forsjá sé hjá öðru foreldrinu. Í því frumvarpi sem ég mæli fyrir er kveðið á um sérstaka sáttameðferð í forsjár-, umgengnis- og dagsektarmálum. Er það nýmæli og tel ég skynsamlegt að bíða reynslu af slíku starfi áður en tekin er ákvörðun um hvort færa eigi dómaraheimild um sameiginlega forsjá í lög.
Ég legg áherslu á að þetta er grundvallaratriði. Að sjálfsögðu er ég þeirrar skoðunar að barn eigi að njóta beggja foreldra sinna og foreldrar eigi að njóta samvista við sitt barn, það á að vera grundvallarreglan og að því stefnum við að sjálfsögðu. Spurningin er með hvaða hætti við náum því markmiði. Þar er það sáttaleiðin sem hefur verið afar veikburða hjá okkur en er grundvöllur þess að fara þessa leið, þetta er sjálfur grundvöllurinn. Þetta er hin róttæka breyting sem við erum að reyna að keyra í gegn. Í stað þess að leggja allt traust okkar á dómskerfið, sem ég hef ákveðnar efasemdir um að eigi að fara með úrskurðarvald í þessu efni, er lagt höfuðkapp á að ná sátt og það tel ég vera að ganga út frá hagsmunum barnsins.
Vík ég nú að öðrum atriðum frumvarpsins. Í frumvarpinu er að finna allnokkur nýmæli frá því sem er í gildandi lögum. Má þar helst nefna að lagt er til að lögfestur verði nýr upphafskafli í lögunum með almennu ákvæði sem tæki mið af meginreglum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Mikilvægi ákvæðis af þessu tagi er að það einskorðast ekki við þau málefni sem barnalögin fjalla um að öðru leyti, en gildir almennt alls staðar þar sem teknar eru ákvarðanir sem varða börn.
Þá er að finna í frumvarpinu ýmis nýmæli sem afmarka frekar hlutverk foreldra. Í 5. gr. frumvarpsins er lagt til að í lögunum verði inntak sameiginlegrar forsjár frekar skilgreint þannig að foreldrar sem fara sameiginlega með forsjá barns en búa ekki saman fái þar með skýrari leiðsögn í lögunum um hvað felist í sameiginlegri forsjá.
Þá er einnig rétt að nefna ákvæði 17. gr. frumvarpsins sem fjallar um réttindi og skyldur foreldra í tengslum við umgengnisrétt barns, 24. gr. frumvarpsins sem leggur þá skyldu á foreldra að tilkynna hvort öðru um fyrirhugaðan flutning lögheimilis og 25. gr. um möguleika á að fá úrskurð sýslumanns um rétt til að fara með barn í ferðalag til útlanda. Í 26. gr. frumvarpsins er einnig lögð til bætt réttarstaða forsjárlausra foreldra til að fá upplýsingar um börn sín frá skóla og leikskóla.
Í 7. gr. frumvarpsins er lagt til að afnumið verði það fyrirkomulag að stjúp- og sambúðarforeldrar fái sjálfkrafa forsjá stjúpbarns við tilteknar aðstæður. Þess í stað er lagt til að stjúp- eða sambúðarforeldri og kynforeldri sem fer eitt með forsjá geti samið um að forsjá barns verði sameiginleg. Þá er lagt til að staða stjúp- og sambúðarforeldra verði styrkt nokkuð, sérstaklega þeirra sem fara með forsjá. Í því skyni er lagt til í 9. gr. frumvarpsins að stjúp- og sambúðarforeldrar fari áfram með forsjá barns eftir skilnað eða sambúðarslit við kynforeldri nema samið sé um annað. Í 18. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um rétt barns til umgengni við aðra en foreldra með rýmri hætti en nú gildir en ákvæðið getur með þeim hætti náð til stjúpforeldra ef við á.
Eins og áður sagði er eitt af fyrstu nýmælum frumvarpsins að finna í 12. gr. þar sem lagt er til að foreldrum beri skylda til að leita sátta áður en unnt er að krefjast úrskurðar eða höfða mál um tiltekin ágreiningsefni. þ.e. mál um forsjá, umgengni og dagsektir. Þetta tel ég vera algert lykilatriði líka, að það sé krafa um það að leitað sé sátta. Það er misbrestur á því að það sé gert og höfum við fengið margar kvartanir um slíkt. Rétt þykir að gera foreldrum almennt að leita sátta í hvert sinn sem krafist er úrskurðar eða höfðað er mál enda má ganga út frá því að æskilegt sé að skoða sérstaklega í hverju ágreiningur foreldra er fólginn í hvert sinn og hvort unnt sé að hjálpa þeim að sætta mál. Nauðsynlegt er að foreldrar taki sjálfir fullan þátt í öllu ferlinu svo að þeir átti sig á þeim sjónarmiðum sem liggja til grundvallar, taki þátt í og axli ábyrgð á þeirri sátt sem gerð er. Með hliðsjón af því geta foreldrar ekki falið fulltrúa sínum, t.d. lögmanni, að mæta á sáttafundi heldur er gert ráð fyrir að foreldrar mæti sjálfir á boðaða sáttafundi. Þá er gert ráð fyrir að veita skuli barni kost á að tjá sig við sáttameðferð að teknu tilliti til aldurs og þroska nema telja megi að slíkt geti haft skaðleg áhrif á barnið eða sé þýðingarlaust fyrir úrslit máls.
Í 4. mgr. er fjallað um meginhlutverk sáttamanns. Eins og áður sagði er ekki mælt fyrir um eina tiltekna tegund eða aðferð sem ber að nota við alla sáttaumleitan. Ætla má að sáttameðferð byggist almennt á tilteknum grunnsjónarmiðum sem þó megi útfæra í framkvæmd með ólíkum hætti. Á undanförnum árum hafa ýmsir tileinkað sér aðferð sem kölluð hefur verið sáttamiðlun og þykir árangursrík í þeim málum sem hér um ræðir. Aðrir hafa þekkingu og reynslu í að nota mismunandi aðferðir við að hjálpa fólki að ná sáttum. Hér er lögð áhersla á að sáttamaður gæti þess að vera hlutlaus í máli og leitist við að draga fram þá hagsmuni sem leitt geti til þess að máli verði lokið með sátt. Þá er í samræmi við það markmið að hjálpa foreldrum að finna sjálfir þá sátt sem er barninu fyrir bestu. Mikilvægt er að sáttamaður leiði ferlið en taki ekki ábyrgðina á lausn málsins frá foreldrum. Það er þó einnig mikilvægt að sáttamaður sé, eins og aðrir aðilar í öllu kerfinu, vel meðvitaður um áðurnefndan veruleika um ofbeldi í nánum samböndum. Hafi annað foreldri verið beitt ofbeldi af hinu þarf sáttameðferð að taka ríkt mið af því.
Í 13. gr. frumvarpsins er lagt til að lögfest verði nokkur helstu sjónarmið sem leggja beri til grundvallar þegar tekin er ákvörðun um forsjá barns enda þykir kostur að geta þessa með skýrari hætti en í núgildandi lögum. Helsta efnislega nýmælið er að taka fram að dómara beri að líta til hættu á að barnið, foreldri eða aðrir á heimili barnsins hafi orðið fyrir ofbeldi eða hætta sé á að svo verði.
Þá eru í frumvarpinu lögð til ýmis nýmæli um umgengnisrétt. Í 17. gr. er lagt til að skilgreina umgengni víðar en verið hefur, þ.e. að umgengni taki hvort tveggja til samveru og annarra samskipta.
Í 18. gr. er að finna nýmæli um rétt barns til umgengni við aðra en foreldra þar sem gert er ráð fyrir þessum möguleika í fleiri tilvikum en áður.
Í 19. gr. frumvarpsins er lagt til að lögfest verði helstu sjónarmið sem leggja beri til grundvallar þegar kveðinn er upp úrskurður um umgengni. Er þetta með svipuðum hætti og á við um forsjá þar sem sjónarmið um vernd barns gegn ofbeldi er áréttað.
Í a-lið 20. gr. er lagt til það mikilvæga nýmæli að sýslumaður geti úrskurðað til bráðabirgða um umgengni. Vert er að nefna sérstaklega að gert er ráð fyrir að sýslumaður geti ákveðið að úrskurður til bráðabirgða gildi í tiltekinn afmarkaðan tíma. Þannig geti gefist færi á að kanna frekar ákveðin atriði eða meta markvisst reynslu af tilteknu umgengnisfyrirkomulagi. Ég bind miklar vonir við að þetta ákvæði geti meðal annars reynst vel við að draga úr hættu á að tengsl barns við foreldri skerðist í erfiðum ágreiningsmálum þegar mál er til meðferðar hjá stjórnvöldum.
Í frumvarpinu er lögð til sú breyting að barnaverndarnefndir komi ekki lengur að því að gefa umsagnir í málum sem leyst eru á grundvelli barnalaga eða að hafa eftirlit með umgengni. Þess í stað er lagt til að sýslumenn leiti til sérfræðinga í málefnum barna, þ.e. fagaðila sem hafa nauðsynlega þekkingu á þörfum barna og stöðu foreldra. Er það lagt til ekki síst til að skerpa skilin á milli mála sem varða barnavernd annars vegar og ákvæði barnalaga um rétt barns til samskipta við foreldra sína hins vegar. Barnaverndarmálefni eru sérhæfð málefni og meginþungi starfsmanna barnverndarnefnda lýtur að slíkum málum. Samskipti foreldra og barna eru hins vegar tæplega barnaverndarmál nema í ákveðnum tilvikum.
Í 31. gr. frumvarpsins er sérstaklega tekið fram að sýslumaður geti á öllum stigum máls leitað liðsinnis sérfræðings á málefnum barns. Leggja verður áherslu á að hér er um sérhæfð mál að ræða. Mikilvægt er að sýslumaður meti í hvert sinn hvort og að hvaða leyti sé þörf á aðkomu annarra sérfræðinga en jafnframt er nauðsynlegt að sýslumaður tryggi að í hverju máli liggi fyrir nægilegar upplýsingar til að niðurstaða ráðist af hagsmunum barns.
Að lokum er vert að benda á að í 22. gr. frumvarpsins er lagt til að skýrð séu frekar ákvæði núgildandi laga um framkvæmd fullnustuaðgerða í málum vegna umgengnistálmana. Eins og í gildandi lögum er gengið út frá því að foreldri sem tálmuð er umgengni teljist gerðarbeiðandi en tekið er fram að sýslumaður beri ábyrgð á að fylgja máli eftir á tiltekinn hátt.
Sú breyting hefur verið gerð frá því er frumvarpið var lagt fyrir 139. löggjafarþing að í 23. gr. er nú lagt til að 50 gr. barnalaga falli brott, þ.e. að heimild til að koma umgengni á með aðfarargerð verði afnumin. Ég tel varasamt að koma umgengni á með beinni aðfarargerð og lýsti þeim efasemdum þegar ég mælti fyrir frumvarpinu á 139. löggjafarþingi. Eins og greinir í athugasemdum með frumvarpinu hefur barnaréttarnefnd Sameinuðu þjóðanna nú lýst áhyggjum sínum af því að við framkvæmd aðfarargerða hafi ekki verið nægilega gætt að grundvallarmarkmiði barnasáttmálans um að ávallt skuli hafa það sem barni er fyrir bestu að leiðarljósi.
Þá hafa Barnaheill, Barnahjálp Sameinuðu þjóðanna á Íslandi og Mannréttindaskrifstofa Íslands lagt til að ákvæðið verði numið úr lögunum. Á þetta tel ég rétt að hlusta og legg því til að heimildin verði afnumin og að leita beri annarra leiða til að tryggja að umgengnisréttur foreldris og barns nái fram að ganga. Það er einmitt áherslan í þessu frumvarpi að sátt sé meginmarkmið í umgengnis- og forsjárdeilum og sátt er erfitt að ná með átökum.
Hæstv. forseti. Ég hef gert grein fyrir helstu efnisatriðum frumvarpsins. Í því eru lagðar til ýmsar nýjungar og réttarbætur þegar taka á ákvörðun í málefnum barna. Það liggur til grundvallar að ákvarðanir miðist alltaf við það sem barninu er fyrir bestu. Vissulega getur verið erfitt að finna það út og margar leiðir geta verið færar að því marki. Veruleiki barna hefur gerbreyst á síðustu áratugum. Foreldrahlutverkið er breytt og fjölskyldumynstrin verða sífellt fjölbreyttari. Sú þróun kallar á ábyrga umræðu sem ég er fullviss um að fari fram á Alþingi, í þingsal og í nefndum, á fundum velferðarnefndar þingsins.
Ég vil árétta það sérstaklega við Alþingi að verði frumvarp þetta að lögum mun réttarstaða íslenskra barna verða betri og meiri líkur á að deilur um forsjá og umgengni fái farsæl málalok, það er mín trú. Þótt skiptar skoðanir kunni að vera uppi um heimild dómara til að dæma sameiginlega forsjá tel ég afar mikilvægt að sá ágreiningur verði ekki til þess að stöðva framvindu þessa máls hér innan þingsins. Ég legg því til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til velferðarnefndar og 2. umr.
