náttúruvernd.
Forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti með breytingartillögu um frumvarp til laga um breytingu á lögum um náttúruvernd, nr. 44/1999, með síðari breytingum, frá meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar.
Nefndin hefur haldið fjölda funda um málið og kallað til sín fjölda fólks eins og lesa má í þessu nefndaráliti. Forsögu frumvarpsins má rekja til nefndar sem umhverfisráðherra skipaði í nóvember 2009 um endurskoðun laga um náttúruvernd, nr. 44/1999. Nefndin skilaði ráðherra skýrslu í mars 2010 og lagði til að verkinu yrði skipt í tvo áfanga, þ.e. að fyrst yrði unnið að tillögum að breytingum á nokkrum þáttum laganna sem brýnast væri að bæta úr og að því loknu tæki við vinna við heildarendurskoðun laganna.
Tilgangur frumvarpsins er tvíþættur, annars vegar eru gerðar breytingar á ákvæðum um akstur utan vega og hins vegar er kveðið á um sérstaka vernd tiltekinna jarðmyndana og vistkerfa. Þar að auki er kveðið á um heimild fyrir Umhverfisstofnun til að taka gjald fyrir útgáfu leyfa samkvæmt náttúruverndarlögum.
Í 1. gr. frumvarpsins er lagt til að við 3. gr. laga um náttúruvernd bætist fjórar nýjar orðskýringar, þ.e. skilgreiningar á hugtökunum framandi lífverur, innflutningur lifandi lífvera, líffræðileg fjölbreytni og vegur. Við meðferð frumvarpsins hjá nefndinni kom fram hjá nokkrum umsagnaraðilum að skilgreiningin á hugtakinu framandi lífverur væri ekki nægjanlega skýr og afmörkuð, þá sérstaklega er varðar orðalagið „að koma náttúrulega fyrir“. En með því er átt við lífverur sem hér voru til staðar við landnám og lífverur sem síðan hafa borist til landsins af eigin rammleik og haslað sér völl í lífríki þess án íhlutunar manna. Fram kemur í athugasemdum við frumvarpið að þessi aðgreining sé ekki ótvíræð og að áfram kunni því að vera uppi óvissa um hvort tiltekin tegund hafi borist til landsins af eigin rammleik eða flust með varningi eða á annan hátt. Það var álit meiri hlutans að nauðsynlegt væri að skilgreining á hugtakinu væri nægjanlega skýr og ítarleg. Meiri hlutinn leggur því til breytingar þessu að lútandi en skilgreiningin sem nefndin leggur til tekur einnig til lífvera sem færðar eru til innan lands.
Hugtakið vegur er ekki skilgreint í núgildandi náttúruverndarlögum en byggt hefur verið á skilgreiningu hugtaksins í umferðarlögum, nr. 50/1987, en þar telst vegur vera vegur, gata, götuslóði, stígur, húsasund, brú, torg, bifreiðarstæði eða þess háttar, sem notað er til almennrar umferðar. Þegar fjallað er um náttúruvernd og akstur utan vega hefur þessi rúma skilgreining á hugtakinu ekki nýst sem skyldi og reynst hefur erfiðleikum bundið að afmarka hvenær akstur telst óheimill. Þetta hefur leitt til þess að í málum þar sem hefur verið ákært fyrir utanvegaakstur hefur ákæran sjaldnast leitt til sakfellingar. Það er mat meiri hlutans að nauðsynlegt sé að lagalegt umhverfi um þetta sé skýrt og skilvirkt. Utanvegaakstur er alvarlegt náttúruverndarmál og fagnar nefndin því að hugtakið vegur sé nú skýrt sérstaklega í náttúruverndarlögum.
Fossum og umhverfi þeirra í allt að 200 metra radíus frá fossbrún er veitt sérstök vernd í 3. gr. frumvarpsins. Í umsögnum og máli gesta hefur verið fundið að því að ekki sé í frumvarpinu, eða í lögum, að finna skilgreiningu á fossi. Án þess að fara í langt mál, frú forseti, um nákvæmlega þetta atriði hafa náttúrufræðingar ekki fengist mikið við þetta en þó má nefna almenna leiðbeiningu í riti Sigurðar Þórarinssonar um fossa á Íslandi. Þá bendir meiri hlutinn einnig á að sú nefnd sem fjallaði um endurskoðun laga um náttúruvernd ræddi sérstaklega um hvort nauðsyn bæri til að skilgreina þetta hugtak nánar. Niðurstaða þeirrar nefndar varð að það gæti reynst erfiðleikum bundið að skilgreina hugtakið foss þar sem líta þyrfti til margra þátta, svo sem vatnsmagns. Betur færi því á að skoða hvern foss í hverju tilfelli fyrir sig. Við meðferð frumvarpsins kom einnig fram að Náttúrufræðistofnun Íslands treystir sér til að skrá fossa á Íslandi sem falla undir 37. gr. án þess að hafa stífa skilgreiningu til hliðsjónar og telur stofnunin ekki ástæðu til að setja inn slíka skilgreiningu. Meiri hluti nefndarinnar vísar að öðru leyti í þær leiðbeiningar sem er að finna í riti Sigurðar Þórarinssonar um fossa á Íslandi.
Það er samdóma álit meiri hlutans að utanvegaakstur sé alvarlegt náttúruverndarmál. Ljóst er að með auknum fjölda ferðamanna hingað til lands og þeim mikla fjölda Íslendinga sem leggur leið sína yfir óbyggðir og fjöll er afar mikilvægt að lagaumhverfi er lýtur að náttúruspjöllum sé skýrt og að upplýsingar um ökuleiðir séu aðgengilegar.
Í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að skerpt sé á reglum um akstur utan vega og á vegslóðum. Kveðið er á um þá meginreglu að bannað er að aka vélknúnum ökutækjum utan vega en lagt til að reglan haldist óbreytt frá gildandi náttúruverndarlögum. Áfram er gert ráð fyrir því að heimilt sé að aka slíkum tækjum á jöklum og snævi þakinni jörð en það er einungis heimilt ef það er augljóst að slíkt valdi ekki náttúruspjöllum. Það er skilningur meiri hlutans að hér sé um að ræða þrönga undantekningu frá meginreglunni.
Lagt er til að tvær nýjar málsgreinar bætist við 17. gr. náttúruverndarlaga um akstur utan vega, annars vegar um skyldu ráðherra til að setja reglugerð um gerð kortagrunns þar sem merktir skulu vegir og vegslóðar sem heimilt er að aka vélknúnum ökutækjum um og hins vegar að útgefendum vegakorta verði eftir útgáfu kortagrunns gert skylt að sjá til þess að upplýsingar á kortum þeirra séu í samræmi við grunninn. Meiri hlutinn bendir á að í samstarfi við sveitarfélög hefur um nokkurt skeið verið unnið að því að greina og kortleggja vegslóða á miðhálendinu. Gert er ráð fyrir því að kortagrunnur um vegi og vegslóða hvað varðar hálendi Íslands liggi fyrir eigi síðar en 1. janúar 2014 og kortagrunnur hvað varðar láglendi liggi fyrir eigi síðar en 1. júlí 2016. Nefndin fagnar þessu en leggur áherslu á mikilvægi þess að þessari vinnu verði hraðað sem kostur er.
Við mat á því hvort tilteknir slóðar skuli merktir inn í kortagrunninn skal sérstaklega líta til þess hvort akstur á þeim sé líklegur til að raska viðkvæmum gróðri, valda uppblæstri eða hafa að öðru leyti í för með sér náttúruspjöll. Hér er meðal annars vísað til sjónrænna þátta við matið. Einnig er heimilt að líta til þess ef um greinilega eða varanlega vegslóða er að ræða eða löng hefð er fyrir akstri á tilteknum vegslóðum. Meiri hlutinn telur mikilvægt að skýra þetta þröngt og áréttar að náttúran fái alltaf notið vafans við mat á því hvort heimila beri akstur á tilteknum slóðum. Til áréttingar þessu leggur meiri hlutinn til breytingartillögu sem felur í sér að líta verður til þess hvort um greinilega og varanlega vegslóða sé að ræða.
Í 3. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 37. gr. laga um náttúruvernd um sérstaka vernd tiltekinna jarðmyndana og vistkerfa. Þessar breytingar miða að því að gera ákvæðið skýrara og stuðla að vandaðri málsmeðferð innan stjórnsýslunnar.
Gert er ráð fyrir tveimur breytingum á þeim verndarflokkum sem taldir eru upp í ákvæðinu, annars vegar er lögð til breyting á stærðarmörkum verndaðra votlendissvæða og hins vegar er lagt til að nýr verndarflokkur bætist við ákvæðið, þ.e. birkiskógar og leifar þeirra. Hjá umsagnaraðilum kom fram nokkur gagnrýni á þessar breytingar. Meiri hlutinn bendir á að núverandi stærðarmörk votlendis ná einungis til um 60% óraskaðs votlendis en eftir breytingarnar mun verndin ná til um það bil 95% af óröskuðu votlendi. Meiri hlutinn áréttar að minna votlendi er oft mikilvægur hluti af stærri heild og þýðing þess ekki minni en stærri svæða fyrir líffræðilega fjölbreytni og afkomu ýmissa lífvera. Fram kom hjá nokkrum umsagnaraðilum að engin rök stæðu til þess að fella birkiskóga undir sérstaka vernd náttúruverndarlaga þar sem hlutverk Skógræktar ríkisins sé að vernda, friða og rækta skóga og skógarleifar í landinu, samanber lög um skógrækt. Meiri hlutinn vill í þessu sambandi árétta að birkiskógar teljast til lykilvistkerfa á Íslandi og hefur endurheimt birkiskóga í för með sér endurreisn líffræðilegrar fjölbreytni. Ljóst er að birkiskógar landsins eru meðal fjölsóttustu útivistarsvæðanna og eru birkigróin lönd eftirsóknarverð. Því er það álit meiri hlutans að rétt sé að veita þeim sérstaka vernd en við leggjum til þá breytingartillögu að skylt verði að óska umsagnar Skógræktar ríkisins vegna fyrirhugaðrar röskunar á birkiskógum og leifum þeirra.
Lagt er til að þær framkvæmdir sem fela í sér röskun verði háðar framkvæmdaleyfi eða eftir atvikum byggingarleyfum, samanber skipulagslög og lög um mannvirki. Einnig er lögð til sú breyting að leitað verði umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands, náttúruverndarnefndar viðkomandi sveitarfélags og eftir atvikum fagstofnana á viðkomandi sviði áður en leyfi er veitt. Hjá umsagnaraðilum kom fram að með þessu væri verið að víkka út hlutverk Náttúrufræðistofnunar sem væri rannsóknarstofnun en ekki stjórnsýslustofnun. Meiri hlutinn telur hins vegar ekki ástæðu til að breyta þeim hlut Náttúrufræðistofnunar sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu og telur eðlilegt að fela stofnuninni umsagnarhlutverk í 3. gr. frumvarpsins enda ráði hún yfir nauðsynlegri fagþekkingu til að inna slíkt verkefni af hendi.
Hinn 9. desember 2009 samþykkti Alþingi þingsályktunartillögu um náttúruverndaráætlun fyrir árin 2009–2013. Lagt var til í tillögunni að unnið yrði að friðlýsingu 12 svæða á árunum 2009–2013 en tilgangur heildstæðrar náttúruverndaráætlunar er að koma upp neti friðlýstra svæða sem tekur til helstu tegunda vistgerða og vistkerfa, svo og jarðmyndana hér á landi. Í tillögunni var þó aðaláherslan lögð á sjaldgæfar plöntutegundir og tegundir í hættu og uppbyggingu heildstæðs nets verndarsvæða með áherslu á svæði sem skipta máli fyrir verndun plantna og búsvæði þeirra. Ekki er að finna í núgildandi lögum um náttúruvernd ákvæði sem samsvara þessari þingsályktunartillögu og af þeim sökum leggur meiri hlutinn til eftirfarandi breytingar á lögum um náttúruvernd. Lagt er til að hugtakið vaxtarstaðir verði skilgreint sérstaklega. Hugtakið er ekki skilgreint í núgildandi lögum en við friðlýsingu plantna, fléttna og mosa, sem og tiltekinna dýrategunda, þarf að tryggja að friðunin nái einnig til vaxtarstaða þeirra enda telur nefndin einsýnt að friðun komi að litlu haldi ef tegundin sem slík er eingöngu friðlýst. Meiri hlutinn bendir á að samkvæmt 2. tölulið 1. mgr. 53. gr. núgildandi náttúruverndarlaga skal friðlýsa svæði í kringum náttúrumyndanir, svo sem fossa, eldstöðvar, hella og dranga, svo og fundarstaði steingervinga, sjaldgæfra steinda, bergtegunda og bergforma sem mikilvægt er að varðveita sakir fræðilegs gildis þeirra, fegurðar eða sérkenna. Það er mat meiri hlutans að hið sama verði að gilda um svæði í kringum lífverur. Meiri hlutinn leggur einnig til að vísun í náttúruminjaskrá í 7. tölulið 3. gr. verði felld brott. Ekki er raunhæft að krefjast þess að í tilvikum þar sem um er að ræða lífverur, vaxtarstaði og búsvæði þeirra, vistgerðir og vistkerfi, skuli áður en til friðlýsingar kemur setja hlutaðeigandi lífverur á náttúruminjaskrá enda gildir það ekki um aðrar náttúruminjar samkvæmt lögum.
Meiri hlutinn leggur einnig til breytingar á 58. gr. laganna er kveður á um undirbúning friðlýsingar. Samkvæmt ákvæðinu annast Umhverfisstofnun undirbúning friðlýsingar og ber stofnuninni að hafa samráð við ýmsa aðila við þann undirbúning. Ákvæðið gerir hins vegar ekki greinarmun á því hvort um svæðafriðlýsingu er að ræða eða friðlýsingu á landsvísu, en nefndin hefur fengið þær upplýsingar að erfitt sé að framfylgja þessari skyldu um samráð við friðlýsingu á landsvísu. Meiri hlutinn áréttar að almennt hefur verið litið svo á að friðlýsing sem tekur til landsins alls, t.d. friðlýsing plöntutegundar, samanber 3. tölulið 1. mgr. 53. gr. náttúruverndarlaga, feli ekki í sér bótaskylda skerðingu eignarréttar í ljósi þess að um almenna skerðingu á eignarrétti er að ræða sem byggist á ríkum almannahagsmunum. Það er því mat meiri hlutans að ekki séu sömu rök fyrir ríku samráði í tilviki friðlýsingar á landsvísu og þegar um er að ræða friðlýsingu á tilteknu afmörkuðu landsvæði. Meiri hlutinn bendir einnig á að það getur verið erfiðleikum bundið í þessu sambandi að skilgreina tiltekna hagsmunaaðila við undirbúning slíkra friðlýsinga. Meiri hlutinn leggur til að undirbúningi friðlýsingar á landsvísu verði hagað þannig að ráðherra, að fengnum tillögum eða áliti Umhverfisstofnunar og Náttúrufræðistofnunar Íslands, leiti umsagnar Sambands íslenskra sveitarfélaga um tillögu að friðlýsingu og auglýsi hana jafnframt í Lögbirtingablaðinu. Með þessu móti geta þeir sem telja sig eiga sérstakra hagsmuna að gæta gert athugasemdir við fyrirhugaða friðlýsingu, komið fram mótmælum og hugsanlega gert bótakröfur til ráðherra, en einnig er kveðið á um slíkt ferli við svæðafriðlýsingu sem ekki næst samkomulag um. Þessar tillögur meiri hlutans kalla einnig á breytingu á 59. gr. núgildandi náttúruverndarlaga í þá veru að sú grein taki eingöngu til friðlýsingar þar sem Umhverfisstofnun annast undirbúninginn.
Samkvæmt c-lið 1. mgr. 60. gr. náttúruverndarlaga skal í friðlýsingu meðal annars kveða á um að hve miklu leyti framkvæmdir eru takmarkaðar. Það er mat meiri hlutans að í vissum tilvikum sé hins vegar æskilegra að framkvæmdum sé stjórnað með leyfisveitingu Umhverfisstofnunar og þá jafnvel með tilteknum skilyrðum. Í ljósi þess að ákvæði c-liðar 1. mgr. 60. gr. hefur ekki kveðið skýrt á um slíka heimild leggur meiri hlutinn til að við ákvæðið verði bætt heimild ráðherra til að kveða í friðlýsingu á um að tilteknar framkvæmdir, sem eftir atvikum eru byggingar- eða framkvæmdaleyfisskyldar, verði háðar leyfi Umhverfisstofnunar. Einnig leggur meiri hlutinn til að ráðherra geti kveðið á um heimildir stofnunarinnar til að binda slík skilyrði leyfum.
Meiri hlutinn leggur til breytingar á 7. gr. frumvarpsins, nánar tiltekið 2. tölulið, er lýtur að breytingu á öðrum lögum. Meiri hlutinn telur og rétt til samræmis við frumvarp til breytinga á lögum um mat á umhverfisáhrifum að landsvæði í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar samkvæmt lögum nr. 48/2011 verði bætt við ákvæðið.
Það er rétt, frú forseti, sem kom fram undir liðnum um fundarstjórn forseta rétt áðan að það síðasta sem ég fór yfir, friðlýsing annarra náttúruminja á landi, var ekki í hinu upphaflega frumvarpi. Eins og kemur hins vegar fram í nefndaráliti meiri hlutans liggur fyrir samþykkt náttúruverndaráætlun frá þinginu en þar er ekki að finna þau tæki sem þarf til að framfylgja henni og þess vegna teljum við rétt að bregðast svo skjótt við í þessum efnum. Að öðru leyti vísa ég til álitsins um aðra þætti sem ég hef ekki vikið sérstaklega að í máli mínu sem og þeirra breytingartillagna sem fyrir liggja á þskj. 1008.
Undir þetta álit skrifa auk þeirrar sem hér stendur þau Ólína Þorvarðardóttir, Þuríður Backman, Atli Gíslason, Mörður Árnason og Róbert Marshall.
