stjórn fiskveiða.
Frú forseti. Eins og fram hefur komið mun ég mæla hér fyrir frumvarpi á þingskjali 1052, það er gaman að segja frá því. Um er að ræða frumvarp til laga um stjórn fiskveiða.
Frumvarpið sem ég mæli fyrir felur í sér heildarendurskoðun gildandi laga um stjórn fiskveiða sem sett voru á 112. löggjafarþingi sem stóð veturinn 1989–1990. Eins og hv. þingmenn þekkja mætavel á þetta frumvarp sér langan aðdraganda en það var í júlí 2009 sem hæstv. þáverandi sjávarútvegsráðherra skipaði starfshóp stjórnmálamanna og hagsmunaaðila undir forsæti hv. 1. þm. Norðvest., Guðbjarts Hannessonar, til að skilgreina álitaefni sem fyrir hendi væru við stjórn fiskveiða og láta vinna nauðsynlegar greiningar og setja fram valkosti varðandi leiðir til breytinga á stjórn fiskveiða. Í starfshópnum áttu sæti allir helstu hagsmunaaðilar í sjávarútvegi. Starfshópurinn átti auk þess samráð við fjölmarga aðila og leitaði ráðgjafar sérfræðinga. Í skýrslu starfshópsins frá nóvember 2010 eru rakin helstu álitaefni við breytingar á lögum um stjórn fiskveiða og lagðar fram hugmyndir og tillögur. Þar var lögð áhersla á gerð samninga um nýtingu aflaheimilda til þess að ganga formlega frá því að auðlindinni væri ráðstafað af ríkinu gegn gjaldi og að eignarréttur ríkisins væri skýr. Jafnframt var lagt til að aflaheimildum yrði skipt í svokallaða potta, þ.e. annars vegar aflahlutdeildir og hins vegar bætur og ívilnanir, svo sem byggðakvóta, strandveiðar og aðrar sérstakar ráðstafanir. Að auki skyldi úthlutun nýrra heimilda fara fram á opinberum markaði.
Eftir að vinnu þessa starfshóps lauk hófst vinna í sjávarútvegsráðuneytinu við samningu frumvarps til nýrra heildarlaga um stjórn fiskveiða í nánu pólitísku samráði milli stjórnarflokkanna. Frumvarpið kom seint fram á 139. löggjafarþingi veturinn 2010–2011 og var mælt var fyrir því á þingfundi 3. júní 2011. Þá var því frumvarpi vísað til hv. sjávarútvegs- og landbúnaðarnefndar eftir 1. umr. Nefndin leitaði umsagna um frumvarpið og bárust fjölmargar umsagnir nefndinni og má segja að í þeim hafi komið fram margvísleg gagnrýni á sum veigamestu ákvæði frumvarpsins.
Haustið 2011 setti hæstv. þáverandi sjávarútvegsráðherra, Jón Bjarnason, á fót starfshóp fjögurra manna sem vann frumvarp til laga um breytingar á gildandi lögum um stjórn fiskveiða og var það kynnt á vefsíðu ráðuneytisins í nóvember 2011.
Á ríkisstjórnarfundi þann 25. nóvember sl. var samþykkt tillaga forsætisráðherra um að skipuð yrði ráðherranefnd tveggja ráðherra, eins frá hvorum stjórnarflokki, um endurskoðun frumvarps til laga um breytingar á lögum um stjórn fiskveiða. Skilaði nefndin stöðuskýrslu til ríkisstjórnar í janúar 2012 þar sem fjallað var um einstök viðfangsefni fiskveiðistjórnar. Í þeirri nefnd sátu sá ráðherra sem hér stendur og hæstv. velferðarráðherra Guðbjartur Hannesson. Ríkisstjórnin tók við stöðuskýrslu ráðherranefndarinnar og fól nýjum sjávarútvegsráðherra, Steingrími J. Sigfússyni, að vinna að breytingum á lögum um stjórn fiskveiða.
Það frumvarp sem ég mæli núna fyrir hefur verið í undirbúningi í sjávarútvegsráðuneytinu frá miðjum janúar 2012 en sú gagnaöflun og vinna við breytingar á fiskveiðistjórnarkerfinu sem unnin hefur verið á kjörtímabili núverandi ríkisstjórnar hefur komið að miklum notum við undirbúning þess. Þannig hefur verið byggt á niðurstöðum starfshóps sjávarútvegsráðherra frá nóvember 2010. Það hefur verið horft til frumvarpsins sem kom fram á 139. þingi og til þeirrar gagnrýni sem að því beindist. Það hefur enn fremur verið litið til tillagna í frumvarpi vinnuhóps sjávarútvegsráðherra sem kynntar voru í nóvember 2011 og til stöðuskýrslu ráðherranefndar um endurskoðun fiskveiðistjórnarlaganna frá því í janúar. Við gerð þessa frumvarps hefur samráð verið haft við þingmenn stjórnarflokkanna í atvinnuveganefnd auk þess sem haldnir hafa verið upplýsingafundir með mörgum hagsmunaaðilum. Þetta var stuttlega um aðdraganda þessa máls.
Hæstv. forseti. Þetta er mikilvægt mál sem hér liggur fyrir sem hefur verið lögð mikil áhersla á af báðum stjórnarflokkum að tekið verði til umræðu hér, enda snýst málið um fiskveiðiauðlind þjóðarinnar, eina af okkar dýrmætustu auðlindum. Með frumvarpinu er leitast við að tryggja eignarhald þjóðarinnar að fiskveiðiauðlindinni.
Í 1. gr. gildandi fiskveiðistjórnarlaga er því lýst yfir að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar. Þau orð hafa, til samræmis við undirbúningsgögn löggjafarinnar á sínum tíma og hefðbundnar kenningar eignarréttar, jafnan verið túlkuð svo að þjóðin eigi ekki eignarrétt að villtum fiski í sjó í hefðbundnum skilningi. Það hefur einkum ráðist af því að ómögulegt er í reynd að fara með vörslu hans eins og gefur að skilja. Eigi að síður hefur þessi yfirlýsing mikla þýðingu og kemur með öðru í veg fyrir að unnt sé að líta svo á að veiðiheimildin njóti óskoraðrar verndar eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæða stjórnarskrárinnar, sem atvinnuréttindi, ef löggjafinn kýs að gera breytingar á tilhögun þeirra eins og nánar er rakið í athugasemdum með frumvarpinu.
Í 1. gr. frumvarpsins er gerð tillaga um nokkrar orðalagsbreytingar og lagt til að nytjastofnarnir við Ísland verði lýstir ævarandi sameign þjóðarinnar og að ríkið, fyrir hönd þjóðarinnar, ráðstafi veiðiheimildum með tiltekin markmið að leiðarljósi. Veiting heimilda myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir þeim. Við þessar orðalagsbreytingar er horft til umræðna um auðlindamál á síðustu árum, m.a. er leitast við að taka mið af tillögu stjórnlagaráðs frá árinu 2011 að frumvarpi til nýrrar stjórnarskrár sem meðal annars á sér rætur í skýrslu auðlindanefndarinnar frá árinu 2000 sem Jóhannes Nordal veitti forsæti. Þessi umræða á því rætur að rekja til þeirrar umræðu sem hefur staðið í raun og veru allan síðasta áratug um eignarhald auðlinda og hlutverk ríkisins í þeim efnum og hvort unnt sé að tala um eignarhald þjóðar sem við vitum að hefur verið umdeilt en þetta er skýring á því hvernig það ákvæði er hugsað í þessu frumvarpi.
Ég vil líka nefna að við gerð frumvarpsins var að þessu leyti horft til umræðu sem stofnaðist til í Noregi fyrir fáum árum, en við endurskoðun laga um auðlindanýtingu í norskri fiskveiðilögsögu kom fram tillaga um að norska ríkið mundi með lögum lýsa beinu eignarhaldi sínu á nytjastofnum í norskri lögsögu. Að vandlega athuguðu máli og eftir opið samráðsferli var ákveðið að hverfa frá þeirri hugmynd. Þess í stað var því lýst yfir með lögum að villtir sjávarstofnar tilheyri samfélaginu í Noregi og með leyfi forseta ætla ég að hafa þetta eftir á norsku, „dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg“ sem útleggst „hinar villtu auðlindir sjávar tilheyra samfélaginu í Noregi“.
Samkvæmt skýringu við ákvæðið felur þessi yfirlýsing ekki í sér eignarrétt ríkisins í lögfræðilegum skilningi, heldur er henni ætlað að undirstrika rétt samfélagsins í Noregi til auðlindarinnar gagnstætt því sem gildir um auðlind sem er í einkaeign. Litið er svo á að ríkið sé í hlutverki ráðsmanns eða „forvaltar“ eins og það kallast á norsku og á því hvíli ábyrgð til þess að gæta þess að nytjastofnar og vistkerfi hafsins séu í jafnvægi og séu nýtanleg. Jafnframt segir að ákvæðið gildi ekki um sérhvern fisk, heldur hinn fljótandi massa, þ.e. auðlindina sem er að finna á hverjum tíma í norskri fiskveiðilögsögu.
Að mörgu leyti var mjög nærtækt að horfa til þessara viðhorfa. Með lögum um stjórn fiskveiða og framkvæmd þeirra er leitast við að ná fram margs konar markmiðum til hagsbóta fyrir þjóðarheildina. Það er ákvörðunarefni löggjafa á hverjum tíma að ákveða hvaða skipulag teljist best henta til að nýta þessa sameign þjóðarinnar með hagsmuni heildarinnar að leiðarljósi. Að því leyti ber löggjafinn ríka skyldu sem ef til vill má jafna til einhvers konar ráðsmannsskyldu.
Með frumvarpinu er lagt til að meginmarkmið þess verði lýst fimm talsins. Í fyrsta lagi að stuðla að verndun og sjálfbærri nýtingu fiskstofna við Ísland. Í öðru lagi að stuðla að farsælli samfélagsþróun með hagsmuni komandi kynslóða að leiðarljósi. Í þriðja lagi að treysta atvinnu og byggð í landinu. Í fjórða lagi að hámarka þjóðhagslegan virðisauka af sjávarauðlindinni og tryggja þjóðinni eðlilega auðlindarentu. Í fimmta lagi að sjávarútvegurinn sé arðsamur og búi við hagstætt og stöðugt rekstrarumhverfi. Með frumvarpinu er reynt að leita jafnvægis milli þessara sjónarmiða sem að hluta til falla saman og geta að mörgu leyti verið samrýmanleg en að sumu leyti eru þau síður samrýmanleg. Þannig að þarna er leitast við að ná jafnvægi sem er úrlausnarefni.
Hæstv. forseti. Í athugasemdum við frumvarpið er ítarleg grein gerð fyrir því hvernig það samrýmist stjórnarskrá lýðveldisins og alþjóðlegum skuldbindingum Íslands. Þar er rakið hvernig fyrirkomulag fiskveiða hefur tekið breytingum og gerð grein fyrir helstu dómum sem fallið hafa í Hæstarétti um þá tilhögun sem felst í gildandi lögum. Þá er einnig gerð ítarleg grein fyrir áliti mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna frá árinu 2008 í svonefndu Fagramúlamáli.
Í þessu ljósi er fjallað um eðli þeirra réttinda sem felast í handhöfn aflaheimilda. Á það er bent að réttindin njóti sérstöðu þar sem þau eru stofnuð með lögum, þau eru sett í skjóli almannaréttar til fiskveiða og þeim er ætlað að þjóna samfélagslegum markmiðum.
Með frumvarpinu er leitast við að tryggja festu og öryggi í sjávarútvegi með tímabindingu aflahlutdeilda til langs tíma og fyrirsjáanleika um mögulegar breytingar á skipulagi sjávarútvegs. Með þessu er forræði þjóðarinnar yfir auðlindinni með ótvíræðum hætti hafið yfir vafa og leitast er við að koma til móts við þau sjónarmið sem leiða af áliti mannréttindanefndarinnar með tímabindingu réttinda, auknum möguleikum til nýliðunar, stofnun kvótaþings og ráðstöfun aflamarks innan svonefnds flokks 2 sem ég kem nánar að á eftir.
Frumvarpið gerir ráð fyrir að núverandi handhafar aflaheimilda fái tiltekinn hluta aflaheimilda í formi nýtingarleyfa sem ákveðnar kvaðir eru á. Valin er sú leið að tala um nýtingarleyfi en ekki nýtingarsamninga þar sem talið er eðlilegt og í samræmi við meginreglu stjórnsýslunnar að hafa slíkt skipulag í stað þess að færa stjórn fiskveiða í búning einkaréttarlegra viðskipta milli tveggja aðila. Það má segja að með þessu sé enn fremur verið að undirstrika eignarhald þjóðarinnar og það ráðsmannshlutverk sem ég nefndi áðan sem ríkið fer með en um leið lítum við á nýtingarleyfin sem ígildi samkomulags sem tryggir ákveðinn rétt báðum aðilum sem koma að málinu.
Í þessari tillögu felst því ekki að horfið sé frá niðurstöðum starfshópsins frá árinu 2010, enda verður ekki hjá því litið að við veitingu nýtingarleyfa til 20 ára gangast báðir aðilar, löggjafinn og einstakir handhafar aflahlutdeilda, undir langtímaskuldbindingu um ábyrga nýtingu þeirrar auðlindar sem nytjastofnar Íslendinga eru.
Með frumvarpinu er lagt til að aflahlutdeildum verði skipt í tvo flokka, í fyrsta lagi flokk 1 sem í eru nýtingarleyfi til útgerða, í öðru lagi flokk 2 til ríkisins. Þar verður til nýr leigupottur ríkisins sem selur eða leigir aflamark nokkrum sinnum á hverju fiskveiðiári. Það fyrirkomulag veitir aðilum utan kerfisins möguleika á að kaupa aflamark.
Með frumvarpinu er lagt til að framsal aflahlutdeilda verði bundið við gildistíma upphafsnýtingarleyfa, sem er 20 ár, og takmarkað með margvíslegum hætti. Framlengist nýtingarleyfi umfram þennan tíma breytast þau í svokölluð hrein nýtingarleyfi, þ.e. framsal þeirra verður ekki heimilt. Þá er ég að vísa til þess ef nýtingarleyfi eru framlengd umfram þennan 20 ára tíma. Ef framsal á sér stað á 20 ára tímabilinu verða klipin 3% af aflahlutdeild nýtingarleyfisins og fer sá hluti í flokk 2, þ.e. leigukvótinn sem ég nefndi áðan.
Lagt er til með frumvarpinu að allt framsal aflamarks fari fram á opinberu kvótaþingi. Gildir það bæði um það aflamark sem ríkið leigir út, þ.e. flokk 2, og um framsal útgerða á aflamarki. Framsali útgerða á aflamarki eru settar verulegar skorður með því að skilyrða framsalið við áunna veiðireynslu. Með þessu er reynt að koma í veg fyrir að handhafi nýtingarleyfis fénýti það með útleigu í stað þess að stunda fiskveiðar á grunni þess þannig að framsalið er bundið því að aðili sá sem á leyfið nýti hlutdeild sína.
Verði frumvarpið að lögum verður heimilt að skilyrða ráðstöfun hluta af aflaheimildum ríkisins til útleigu við ákveðin svæði sem standa veikt eða hafa glatað miklu af sínum heimildum. Þar erum við komin að því sem við getum kallað byggðatengingu. Svigrúm ríkisins til að mæta kröfum byggðarlaga sem hafa horft á eftir aflaheimildum úr sinni byggð og veikst verður því verulega aukið.
Lagt er til í frumvarpinu að strandveiðar verði með óbreyttu sniði. Stefnt verður að því að draga úr rækju- og skelbótum og byggðakvóta til þess að geta byrjað með eins stóran leigupott og mögulegt er. Ef forsendur skapast svo til aukningar á aflahlutdeildum stækkar leigupotturinn ört.
Verði þetta frumvarp að lögum verður opnað á þann möguleika að veita nýliðum leyfi. Allir sem eignast aflahlutdeild eiga rétt á nýtingarleyfum.
Til viðbótar við leigupott og strandveiðar opnar þetta kerfið verulega frá því sem var og mætir þannig vel þekktum áhyggjum af mannréttindasjónarmiðum sem við höfum margoft rætt hér á þessum vettvangi.
Lagt er til í frumvarpinu að tekjum af útleigu veiðiheimilda verði deilt með ríkissjóði og sveitarfélögum og að hluti renni í markaðs- og þróunarsjóð fyrir sjávarútveginn. Gert er ráð fyrir að þessi skipting verði svo að 40% renni til ríkissjóðs, 40% til sveitarfélaga og 20% í slíkan markaðs- og þróunarsjóð. Með stækkandi leigupotti aukast þessar tekjur en þó er um að ræða umtalsvert lægri tekjur en veiðigjaldið skilar.
Í kostnaðarumsögn fjármálaráðuneytisins við þetta frumvarp er gert ráð fyrir því að heildartekjur af leigu aflamarks geti, miðað við óbreyttan heildarafla frá yfirstandandi fiskveiðiári, numið um 3 milljörðum kr. Með frumvarpinu er gert ráð fyrir að stofnuð verði nefnd með þátttöku sveitarfélaga og hagsmunaaðila til að taka ákvörðun um hvernig eigi að ráðstafa og nýta þá fjármuni sem muni falla til samkvæmt þessu.
Með frumvarpinu er enn fremur lagt til að lög um stjórn fiskveiða og veiðar utan landhelgi verði sameinuð í ný heildarlög, auk þess sem nokkrar breytingar verði gerðar á öðrum lögum, einkum lögum um umgengni við nytjastofna sjávar.
Lagt er til að Fiskistofa öðlist heimild til að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota sem varða nýtingu auðlindarinnar en fyrir því eru skilvirknis- og varnaðarástæður.
Í umsögnum um frumvarp til laga um stjórn fiskveiða sem ekki varð útrætt á 139. löggjafarþingi var gagnrýni beint að því að ráðherra væri falin of víðtæk heimild til þess að setja reglugerðir. Við því er reynt að bregðast í því frumvarpi sem hér um ræðir með afmarkaðri reglugerðarheimildum og þeirri samræðu sem sjávarútvegsráðherra hverju sinni verður skylt að eiga við þingið, því að frumvarpið gerir ráð fyrir að ráðherra muni á þriggja ára fresti leggja fram skýrslu um meðferð og ráðstöfun aflaheimilda til flokks 2 ásamt þingsályktunartillögu um hlutfallslega skiptingu árlegs aflamarks sem kemur þá til ráðstöfunar innan flokks 2. Þingið mun því hafa mjög mikið að segja um meðferð þessara heimilda sem væntanlega svara þeirri gagnrýni sem sett hefur verið fram að þessu sé að öllu leyti miðstýrt úr sjávarútvegsráðuneytinu.
Hæstv. forseti. Að lokum vil ég vekja athygli á því að það frumvarp sem ég hef nú mælt fyrir er að sjálfsögðu náskylt frumvarpi til laga um veiðigjöld sem er næst á dagskrá en ekki hér til umræðu. Ég nefni það hér að ég hef ekki tæpt á þeim atriðum sem þar eru lögð fram en eru auðvitað nátengd þeim atriðum sem hér eru sett fram.
Ég vísa síðan að sjálfsögðu til þeirra athugasemda sem fylgja frumvarpinu og fylgiskjala sem hafa að geyma kostnaðarumsögn fjármálaráðuneytisins.
Ég legg til, hæstv. forseti, að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu, þessari notalegu næturstund okkar allra, verði vísað til hv. atvinnuveganefndar og 2. umr.
