ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðsla um tillögur stjórnlagaráðs að frumvarpi til stjórnarskipunarlaga.
Frú forseti. Það er undarlegt að koma upp í sinni fyrstu ræðu í þessari umræðu og hafa þurft að hlusta á ásakanir um málþóf á meðan maður bíður eftir að komast að í fyrsta sinn í umræðunni. Allar ásakanir um málþóf í þessu máli byggja á því að Sjálfstæðisflokkurinn sé eitthvað tregur við að hleypa málinu áfram á þinginu. Þá er til þess að líta að mál þetta kom til fyrri umr. í þessari viku, í þeirri viku sem nú er að líða, og það var lagt fram í síðustu viku. Það hefur fengið forgang hér í þinginu á dagskrá og þó að ekki hafi verið veitt sérstök afbrigði til að koma því sérstaklega snemma á dagskrá þá er málið í þessu samhengi nýframkomið. Þess vegna er undarlegt að halda því fram að það sé Sjálfstæðisflokknum að kenna að menn séu að renna út á tíma.
Ég verð samt í upphafi ræðu minnar að láta þess getið að þar sem þeir sem að málinu standa hafa að sjálfsögðu gert sér grein fyrir að þeir væru að renna út á tíma, ef þjóðaratkvæðagreiðslan ætti að fara fram á grundvelli almennu laganna um þjóðaratkvæðagreiðslur, framkvæmd þeirra, hefði þeim verið í lófa lagið að leggja einfaldlega fram lagafrumvarp og tryggja þannig að sett yrðu á Alþingi sérlög um þessa þjóðaratkvæðagreiðslu. Þá væri engin ástæða til að hafa áhyggjur af þeim tímafrestum sem menn hafa vitnað til í þessu samhengi. Það var ekki gert, heldur var lögð fram á Alþingi þingsályktunartillaga. Þetta vildi ég hafa sagt í upphafi máls míns um málið almennt.
Málið hefur tekið breytingum í nefnd á milli umræðna og við erum að ræða hér um þingmálið svo breytt. Fyrst er lagt til að í þjóðaratkvæðagreiðslunni, sem gerð er tillaga um að fari fram samhliða forsetakosningum í sumar 30. júní, verði spurt að því hvort kjósandi vilji að tillögur stjórnlagaráðs verði lagðar til grundvallar frumvarpi að nýrri stjórnarskrá. Tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá hafa legið frammi í þinginu en þær hafa samt ekki fengið efnislega umræðu þar, þær hafa ekki verið ræddar efnislega og einungis verið til meðferðar í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd.
Þannig er mál með vexti að nefndin leggur til dæmis ekki fram með málinu umsagnir aðila um tillögurnar. Í þingskjalinu sem kemur hér inn eftir meðferð nefndarinnar er ekki að finna neinar umsagnir sem maður hefði ætlað að væri eðlilegt að lægju frammi fyrir þingmenn til að glöggva sig á. Þó er það svo að fjölmiðlar hafa sinnt þessu hlutverki fyrir hönd nefndarinnar, ef svo má segja, þannig að ég ætla að leyfa mér að vísa í nokkur orð sem hafa fallið í fjölmiðlaumræðu um tillögurnar sem meiri hluti nefndarinnar leggur til að verði bornar undir þjóðina með þessum hætti, þ.e. hvort kjósandi vilji að tillögur stjórnlagaráðs verði lagðar til grundvallar að frumvarpi að nýrri stjórnarskrá.
Fyrst er að nefna að margt hefur verið sagt í fjölmiðlum af sérfræðingum okkar í þessum efnum, stjórnskipunarfræðingum, hvað varðar þetta ferli. Það var mjög gagnrýnt hvernig staðið var að því að kalla stjórnlagaráð aftur saman og leggja fyrir það spurningar. Við þekkjum það að stjórnlagaráð var ekki fullmannað í þeirri vinnu og formaður stjórnlagaráðs gagnrýndi þann skamma tíma sem ráðinu var gefinn til að bregðast við álitaefnunum sem því voru send. Um þetta hafa ýmsir tjáð sig. „Mér finnst þetta allt frekar óljóst“, sagði Björg Thorarensen, prófessor við Háskóla Íslands, og hefur dregið í efa í umræðu um þetta mál að það sé skynsamlegt að fara með málið fyrir þjóðina áður en þingið hefur tekið afstöðu til þeirra álitaefna sem bera á undir þjóðina.
Pawel Bartoszek, sem var fulltrúi í stjórnlagaráðinu, gagnrýndi á sömu forsendum í langri blaðagrein þessa málsmeðferð og alveg sérstaklega gerði hann athugasemdir við að þingið hefði ekki gefið sér tíma til að taka afstöðu til vinnu stjórnlaganefndarinnar. Ekki var hægt að skilja þennan stjórnlagaráðsfulltrúa öðruvísi en að hann teldi ákveðna lítilsvirðingu gagnvart vinnu ráðsins birtast í málsmeðferðinni. Fleiri hafa tjáð sig um málið.
„Mér finnst þetta vera allsherjarhandarbakavinna og í raun algjört klúður“, segir Sigurður Líndal, prófessor við Háskólann á Bifröst. Ég gæt haldið áfram að vísa í einstaka fræðimenn sem hafa tjáð sig um málið en ég læt duga að vísa í þessa aðila og bæti því síðan við að Ragnhildur Helgadóttir, sem er prófessor í Háskólanum í Reykjavík, hefur sagt að það sé ekki hægt að nota stjórnlagaráðsfrumvarpið sem nýja stjórnarskrá, því verði að breyta.
Fyrir kjósendur liggur það auðvitað alls ekki í augum uppi hverju þarf að breyta. Þingið hefur heldur ekki tekið afstöðu til þess, en meira og minna allir sem hafa tjáð sig um þetta mál og verða að teljast í hópi okkar færustu sérfræðinga í stjórnarskrármálum eða stjórnskipunarmálum hafa haft mikla fyrirvara og sagt að málið sé vanbúið.
Þrátt fyrir þetta telur meiri hluti nefndarinnar tímabært að leggja málið í þjóðaratkvæði. Það er gert með þeim hætti að leggja það til við þjóðina eða hún er spurð álits á því hvort hún vilji að tillögurnar verði lagðar til grundvallar, eins og það hljóðar núna eftir breytingar nefndarinnar.
Ég er í hópi þeirra sem telja réttast að stjórnarskrá Íslands sem gildir í dag eigi að vera grundvöllur vinnunnar. Þannig var unnið í tíð stjórnarskrárnefndarinnar sem starfaði frá árinu 2007 og skilaði af sér skýrslu. Það þýðir ekki að allt eigi að vera meira og minna óbreytt efnislega í stjórnarskránni en það þýðir að ég tel ekki ástæðu til að breyta öllu í stjórnarskránni. Ég tel til dæmis að kaflar um mannréttindi, svo augljóst dæmi sé tekið, nýjustu kaflarnir, séu ekki komnir á þann aldur að það kalli á sérstaka endurskoðun.
Ég tek líka eftir því hér að það er mjög djúpt á því að þeir sem mæla fyrir þessari spurningu vilji sjálfir taka afstöðu til þess hvort frumvarp stjórnlagaráðs sé tækt sem ný stjórnarskrá. Alls konar fyrirvarar eru slegnir um það efni. Þannig mun málið fara frá þinginu og síðan væntanlega í framhaldinu, á grundvelli laga um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna, í kynningu fyrir þjóðina. Maður veltir því fyrir sér, ef þingið getur ekki eftir heilan vetur lagt inn í þingsal fyrir mig sem einn af þingmönnum í þinginu nein gögn, neinar upplýsingar, neinar umsagnir, ekkert um hvaða álitaefni komu upp á við mat á tillögum stjórnlagaráðs: Er sanngjarnt að gera þá kröfu til þeirra sem eiga að undirbúa kynningarefnið fyrir kjósendur í framhaldinu? Er það sanngjörn krafa? Ekki hefur nefndin treyst sér að vinna þá vinnu fyrir mig sem þarf að taka afstöðu til þessa sama máls hér áður en það er sent héðan út.
Það bíður sem sagt sérstakrar vinnu vegna þess að Alþingi skal standa fyrir víðtækri kynningu á því málefni sem borið er undir þjóðaratkvæði, víðtækri kynningu. Enn hefur ekkert verið unnið í þeim efnum og ég velti því fyrir mér hvernig það verður gert þegar enginn talsmaður í sjálfu sér er fyrir hugmyndinni.
Ég nefndi í fyrri umr. þessa máls að það væri harla óvanalegt að haldin væri þjóðaratkvæðagreiðsla um mál sem ekki væri ráðið til lykta í þjóðaratkvæðagreiðslunni sjálfri og ég nefndi í ræðu minni um málið dæmi frá ýmsum ríkjum um hvernig reglur um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna eru þar og hvernig farið hefur verið með samráð við kjósendur, íbúa í viðkomandi ríkjum, um þjóðaratkvæðagreiðslu. Þannig hefur það ávallt verið að mál hafa fyrst fengið mikla umfjöllun í þjóðþingunum og sum hver verið þar mjög umdeild, önnur minna umdeild, en það hefur alltaf legið fyrir að í þjóðaratkvæðagreiðslunni yrði málefnið ráðið til lykta. Jafnframt hefur það verið svo að það hafa verið talsmenn á þjóðþingunum fyrir ólíkum sjónarmiðum, ólíkum skoðunum. Slíku er ekki til að dreifa hér í dag. Það er enginn sérstakur talsmaður þess að vinna stjórnlagaráðs verði lögð til grundvallar nýrri stjórnarskrá, a.m.k. saknaði ég þess að heyra í þeim þingmönnum í fyrri umr. og hinni síðari sem fer fram í dag.
Það koma breytingartillögur við þetta ákvæði, sem ég tel að væri mikil bót að, frá fulltrúum Sjálfstæðisflokksins í nefndinni. Ég hvet þingmenn til að gera eins og hæstv. utanríkisráðherra ætlaði að gera að styðja þá breytingartillögu.
Margt fleira er ástæða til að taka til umfjöllunar hér. Næsta spurning sem lagt er til að greidd verði atkvæði um er hvort menn vilji að í nýrri stjórnarskrá verði náttúruauðlindir sem ekki eru í einkaeigu lýstar þjóðareign. Þarna er komin mikilvæg breyting á spurningunni frá því sem var í fyrri umr. með því að skjóta inn orðunum „náttúruauðlindir sem ekki eru í einkaeigu“. Ég hvatti til þess í fyrri umr. um þetta mál að þeir sem stæðu að þessari tillögu mundu íhuga það að skjóta þessum orðum þarna inn.
Eftir stendur spurningin um hvaða skilningur er lagður í hugtakið þjóðareign í spurningunni. Þeir sem hafa kynnt sér vinnu stjórnlaganefndar ættu að skilja hvað ég er hér að fara. Í öðru heftinu af skýrslu stjórnlaganefndar, í 1. bindinu, er langur kafli um hugtakið þjóðareign sem hefur mikla þýðingu í þessu samhengi og skiptir miklu máli að menn kynni sér og ég hef saknað þess að ekki hafi verið tekin dýpri umræða um þær fræðilegu vangaveltur sem þar er að finna í tengslum við framsetningu þessarar spurningar.
Málið snýst fyrst og síðast um það að þegar stjórnlaganefnd skilaði af sér tillögu um þetta efni var með hugtakinu þjóðareign ekki verið að vísa til eignar í hefðbundnum eignarréttarlegum skilningi sem til dæmis gæti leitt til ríkiseignar á þeim náttúruauðlindum sem undir ákvæðið féllu þannig að slíkri eign væri jafnað til eignarréttar ríkisins á viðkomandi náttúruauðlindum. Hins vegar var að finna í tillögum auðlindanefndar frá árinu 2000, og það birtist okkur líka hér í tillögum stjórnlagaráðs, aðra nálgun á hugtakinu þjóðareign sem gengur í hina áttina, þ.e. þar sem gengið er út frá því að þjóðareignarhugtakið hafi stöðu í eignarréttarlegum skilningi.
Hvaða máli skiptir þetta? Þetta skiptir grundvallarmáli meðal annars vegna þess að í fyrri nálgun stjórnlaganefndar er ekki útilokað að þjóðareign geti verið háð einkaeignarrétti og samhliða þeirri yfirlýsingu að auðlindir í náttúru Íslands væru þjóðareign mundu menn þá í framhaldinu vera með almenna yfirlýsingu um að þær auðlindir bæri að nýta á sjálfbæran hátt landsmönnum öllum til heilla og hagsbóta. Hins vegar er í þeirri útfærslu sem stjórnlagaráð hefur tekið saman og er skyld tillögunni frá auðlindanefnd á sínum tíma látið hjá líða að kveða á í stjórnarskrárákvæðinu um þessa skyldu óháð því hvernig eignarréttarsambandinu er háttað.
Ég hallast að því að skynsamlegt væri að setja í stjórnarskrána ákvæði um að auðlindir í náttúru Íslands væru þjóðareign að því tilskildu að skilningur stjórnlaganefndar væri lagður í það hugtak. Þannig væri með ákvæðinu vísað til þeirrar hugmyndar, eins og segir í ágætri grein Skúla Magnússonar í Fréttablaðinu frá því í gær og reyndar er rakið mjög vel í fyrra bindi skýrslu stjórnlaganefndar, að náttúruauðlindir Íslands væru gæði sem þjóðin öll hefði ríka hagsmuni af og að þessu leyti að auðlindir í þjóðareign gætu lagalega verið háðar eignarrétti einkaaðila, þær gætu verið eign ríkisins eða einfaldlega eigendalausar. Í framhaldinu væri svo kveðið á um skyldu hvað varðar umgengni um þessar eignir. Það þyrfti síðan að sjálfsögðu líka að taka sérstaklega á því hvernig færi með nýtingarrétt á þessum auðlindum og það er einmitt hluti af tillögu stjórnlaganefndar.
Það kemur upp ákveðið vandamál varðandi þá nálgun sem stjórnlagaráð hefur haft í þessu. Það snýr ekki síst að eigendalausum auðlindum, t.d. vindorku, sólarorku og hreyfingu sjávarfalla. Allt er þetta rakið í þeim heimildum sem ég vísa hér til. Fram hjá þessu hefur verið litið og skautað fram hjá því í allri umræðu í þinginu að því er mér finnst.
Í samantekt á bls. 241 í skýrslu stjórnlaganefndar er fjallað um að tillögur um þjóðareign á náttúruauðlindum eigi sér talsverða sögu hér á landi. Það er lagt til að við framsetningu ákvæðis um náttúruauðlindir sé nauðsynlegt að taka afstöðu til afmörkunar hugtaksins náttúruauðlind. Það hefur ekki verið gert. Og síðan að með þjóðareign á auðlindum kunni að vera vísað til þess sem ég var að tala um hér að ríkið fari einfaldlega með yfirráð eða fullveldisrétt yfir auðlindum innan yfirráðasvæðis síns en það geti hins vegar líka verið vísað til þess að hugtakið stæði fyrir einhvers konar eignarréttindi.
Menn hafa algerlega skautað fram hjá þessu öllu eins og ég hef rakið hérna. Það er galli við að stilla fram þessari spurningu að við höfum ekki mótað neinn sameiginlegan skilning á því á hvaða grundvelli kjósendur eigi að taka afstöðu til ákvæðisins eða spurningarinnar hvað þessi efni snertir.
Það er þó að finna vísbendingu um þetta með því að hér hefur verið skotið inn orðunum „náttúruauðlindir sem ekki eru í einkaeigu“. Það er þá vísbending um að þeir sem standa að breytingartillögunni, meiri hluti nefndarinnar, séu að byggja á ríkiseignarhugmyndinni. Þannig má segja að með því að fallast á tillögu að þessari spurningu eða með því að fallast á að í nýrri stjórnarskrá verði náttúruauðlindir sem ekki eru í einkaeigu lýstar þjóðareign, sé í raun og veru verið að leggja til að eignarhaldi ríkisins verði slegið á þær. Þá koma upp ýmis álitamál, t.d. hvernig menn sjái fyrir sér að ríkið verði beinn eigandi þessara auðlinda og með hvaða réttaráhrifum ríkið verði beinn eigandi auðlindanna. Mér þykir mjög miður að við skulum ekki hafa farið lengra í þeirri umræðu. Mér þykir líka mjög miður að nefndin skuli skila þessu af sér inn í þingið með þetta svona galopið eins og gert er. Umræðan um þetta grundvallaratriði hefur ekki verið tæmd og menn hafa þó haft heilmikið efni til að moða úr á undirbúningstímanum í allan vetur.
Þriðja spurningin um það hvort menn vilji að í nýrri stjórnarskrá verði ákvæði um þjóðkirkju á Íslandi hlýtur að vera rakin til tillagna stjórnlagaráðs. Eins og sjá má í undirbúningsgögnunum í skýrslu forsætisnefndar um tillögur stjórnlagaráðs er hugmyndin um að fella burt ákvæðið eins og það hljóðar í dag úr stjórnarskránni fyrst og fremst það að (Forseti hringir.) auðvelda löggjafar- og framkvæmdarvaldi að taka í framtíðinni ákvörðun um kirkjuskipan á Íslandi eða í raun og veru ákvörðun um að breyta kirkjuskipan á Íslandi, að auðvelda það. Eru flytjendur tillögunnar að mælast til þess að það verði gert? Mér finnst það ekki hafa komið fram hér. (Forseti hringir.) Er verið að mælast til þess að kirkjuskipaninni verði breytt?
Frú forseti. Ég verð að halda áfram með athugasemdir mínar í seinni ræðu.
