140. löggjafarþing — 94. fundur,  3. maí 2012.

breytt skipan ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.

699. mál
[14:01]
Horfa

Einar K. Guðfinnsson (S):

Virðulegi forseti. Undir þessari umræðu hefur mjög verið kvartað undan því að hún hafi staðið svo og svo lengi. Fundið hefur verið að því að við sem höfum viljað taka þátt í þessari umræðu séum með þeim hætti að reyna að tefja fyrir störfum Alþingis. Ég hlýt að hafna því. Ég vek til dæmis athygli á því hvað sjálfan mig áhrærir að ég hef tekið frekar takmarkaðan þátt í umræðunni. Ég hef farið í fáein andsvör en ég hef ekki flutt neina efnislega ræðu við síðari umræðu um þessa þingsályktunartillögu.

Ég tók þátt í umræðunum við fyrri umr. Þá hygg ég að ég hafi haldið eina ræðu, kannski voru þær tvær, það er farið að slá svolítið saman í öllum þeim ræðusúg sem fer nú um sali Alþingis, en engu að síður tel ég að það sé mjög eðlilegt að við sem sitjum hér á þinginu höfum tækifæri til að fara yfir þessi mál efnislega. Ég legg áherslu á að ég tel að umræðan þurfi að vera mjög efnisleg einfaldlega vegna þess að við erum að ræða um mjög mikilsverðan hlut. Við erum að ræða um skipulag í Stjórnarráði Íslands.

Skipulagsmál Stjórnarráðsins eru ekkert ný af nálinni. Áratugum saman var sá háttur hafður á að þessum málum var skipað í samningum við ríkisstjórnarborð hverju sinni. Í upphafi kjörtímabils var það gjarnan þannig að hluti af því að ljúka myndun ríkisstjórna var að forustumenn þeirra stjórnmálaflokka sem stóðu að þeim ríkisstjórnum ræddu það sín á milli hvernig skipa ætti einstökum málaflokkum innan Stjórnarráðsins. Sama máli gegndi þá líka um stofnanauppbyggingu í kringum Stjórnarráðið. Ég nefni stjórnarráðsuppbygginguna vegna þess að það er auðvitað órjúfanlegur þáttur af þessu öllu og ég ætla að koma nánar að því á eftir. Þess vegna er svo mikilvægt þegar við ræðum þessi mál að við höfum heildarmyndina.

Menn höfðu sem sagt það fyrirkomulag á þessum málum áratugum saman fyrir árið 1969 að þetta var útkljáð í samningaviðræðum þeirra sem voru að mynda ríkisstjórnir og stóðu að ríkisstjórnum á hverjum tíma. Það leiddi til þess að það var mikil lausung í skipan Stjórnarráðsins, svo mikil að stjórnmálaflokkarnir á Alþingi sameinuðust að mestu um að breyta þessu fyrirkomulagi. Það varð aðdragandinn að því að hæstv. þáverandi forsætisráðherra, Bjarni Benediktsson, mælti fyrir frumvarpi að nýjum stjórnarráðslögum árið 1969 og hafði til þess atbeina öflugra stjórnmálamanna á þeim tíma, svo sem Ólafs Jóhannessonar og Hannibals Valdimarssonar og örugglega fleiri sem komu mjög að þessu máli. Menn höfðu fengið sig fullsadda af þeim hrossakaupum sem verið höfðu umlykjandi í allri þessari vegferð fram að þessu og kusu þess vegna að reyna að setja meira form á það mál allt saman. Út á það gengu í raun nýju stjórnarráðslögin frá 1969; að hverfa frá hrossakaupunum sem áttu sér stað við ríkisstjórnarborðið og áður en menn settust að ríkisstjórnarborðinu, til þeirrar formfestu sem einkennt hefur Stjórnarráð Íslands.

Það er engin tilviljun að menn leggja aukna áherslu á formfestu. Hér er um að ræða gríðarlega mikilvæga stoð í stjórnskipun okkar sem Stjórnarráð Íslands er sannarlega og það er einn hluti af því að skapa ákveðið öryggi og skýrleika í samfélaginu að hafa reglurnar sem lúta að Stjórnarráði Íslands sem skýrastar og sem fastastar í skorðum. Það breytir því auðvitað ekki að vitaskuld mun það gerast í tímans rás að breytingar verða á fyrirkomulagi Stjórnarráðsins og við sjáum að frá árinu 1969 hafa orðið alls konar breytingar. Ég ætla í sjálfu sér ekki að orðlengja það frekar og rekja það efnislega. Það kemur umræðu dagsins ekki beinlínis við en það fyrirkomulag sem var við lýði fram að þeim breytingum sem illu heilli voru keyrðar í gegn af meiri hluta Alþingis fyrr á þessu þingi, voru hins vegar alltaf kynntar í gegnum lagafrumvörp sem voru lögð fram á Alþingi. Alþingi hafði þá atbeina að málinu og það endurspeglaði líka þann pólitíska meiri hluta sem var á þinginu. Það tryggði hins vegar þá formfestu sem þeir stjórnmálamenn sem stóðu að þessum breytingum á sínum tíma höfðu í huga þegar þeir lögðu fram frumvarpið um Stjórnarráðið 1969. Þeir gerðu það sem sagt að gefnu tilefni.

Ég vildi hafa þennan örstutta formála að því sem ég ætla að segja í framhaldinu vegna þess að hér hefur talsvert mikið verið rætt um þær breytingar sem gerðar voru 2007. Gerð var mikil tilraun til þess fyrr í umræðunni, meðal annars af hv. 11. þm. Suðvest., Lúðvík Geirssyni, að reyna að gera það tortryggilegt að sjálfstæðismenn stæðu núna í þeim sporum að gagnrýna það sem verið væri að gera í þessari þingsályktunartillögu þar sem þeir hefðu sjálfir staðið að tilteknum breytingum árið 2007. Þarna er býsna ólíku saman að jafna vegna þess að þegar breytingarnar voru gerðar sumarið 2007 var það gert á grundvelli þeirra laga sem þá giltu. Þá var lagt fram frumvarp um þessar breytingar, mælt var fyrir því og fór það síðan til nefndar.

Sagt hefur verið að ekki hafi verið miklar umræður um það mál. Það er rétt, maður sér það og ég man auðvitað eftir því að það voru ekki ýkjamiklar umræður. Ég dreg þá ályktun af því að það sé vísbending um að það hafi verið minni átök og minni óánægja varðandi þær breytingar en við sjáum í þeim breytingarhugmyndum sem liggja til grundvallar þeirri þingsályktunartillögu sem við ræðum núna. Ég tel að það hafi skapað ákveðna tortryggni að hverfa frá því fyrirkomulagi sem ákveðið var af meiri hluta Alþingis, þ.e. að leggja fram tilteknar breytingarhugmyndir í frumvarpsformi, vegna þess að þingmenn upplifðu stöðuna þannig núna að þær breytingar sem verið er að gera séu dálítið fjarlægar þeim og síðan hitt sem ég vík betur að á eftir, að þær upplýsingar sem lagðar voru fram við upphaf málsins, annars vegar í þingmálinu sjálfu, síðan í þeim umræðum sem fram fóru í kjölfarið, voru mjög af skornum skammti. Ég segi fyrir mína parta, þar sem ég þekki dálítið til í Stjórnarráðinu, að mér fannst mjög óljóst hvaða breytingar menn hygðust í raun gera og hvers vegna með þeirri þingsályktunartillögu sem lögð var fram.

Það er rétt að umræðan um frumvarpið sumarið 2007 stóð í tvær eða þrjár klukkustundir og ég hef þegar farið yfir það. Þá má hins vegar ekki gleyma því að óaðskiljanlegur hluti þeirra breytinga fólst í frumvarpi sem var lagt fram 16. október sama ár. Það frumvarp laut að margs konar öðrum breytingum í fyrirkomulagi Stjórnarráðsins og stofnana þess sem leiddu af þeim stóru almennu ákvörðunum sem teknar höfðu verið sumarið 2007 með þeirri lagabreytingu sem þá var gerð. Við þær umræður voru fluttar ansi langar og miklar ræður, ég gagnrýni það ekki. 1. umr. stóð til dæmis í sjö klukkustundir. 2. umr. skiptist niður á þrjá daga, að mig minnir, og stóð alls í 11 klukkustundir. Það segir það að menn höfðu miklar skoðanir á málinu og þær skoðanir hverfðust ekki síst um þær breytingar sem áformaðar voru með því lagafrumvarpi á stofnanaumhverfi Stjórnarráðsins. Það var það fyrirkomulag sem við höfðum haft góða reynslu af frá árinu 1969 og það var sú regla og þau lög sem við studdumst við við breytingarnar árið 2007.

Þá vaknar kannski spurningin: Var þetta allt saman vel heppnað? Ég tel að í meginatriðum hafi þær breytingar sem gerðar voru árið 2007, bæði sem lúta að breytingum á Stjórnarráðinu og breytingum á stofnanaumhverfi ráðuneytanna, verið vel heppnaðar. Ég vil þó gera eina undantekningu. Hún snýr beint að því verksviði sem ég fékk í sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu 2007 og 2008, og þá er ég að vísa til annars vegar Skógræktarinnar og hins vegar Landgræðslunnar. Niðurstaða þeirra breytinga sem þá voru gerðar var sú að skipta þessu í tvennt, setja stofnanirnar Skógrækt ríkisins og Landgræðsluna undir umhverfisráðuneytið og setja síðan bændahluta Skógræktarinnar, sem er auðvitað langstærsti hluti skógræktarframkvæmdanna og það sem lýtur að uppbyggingu skógræktarinnar í þeim skilningi, undir sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið þar sem það hafði áður verið, þ.e. það var í landbúnaðarráðuneytinu. Landgræðsluhlutinn, þ.e. verkefni sem menn kalla Bændur græða landið, fór sömuleiðis undir landbúnaðarráðuneytið og hið nýja sameinaða sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti. Það má kannski segja að það hafi virkað nokkuð rökrétt en ég held að reynslan sé sú að ekki hafi verið skynsamlegt að slíta þarna alls kostar á milli og að mínu mati væri nú skynsamlegt í þeim breytingum sem fyrirhugaðar eru að færa Skógræktina og skógræktarverkefnin að öllu leyti undir landbúnaðar- og sjávarútvegsráðuneytið og Landgræðsluna að öllu leyti aftur til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins. Ég vek líka athygli á því að það er sú krafa sem uppi er í atvinnugreininni þar sem menn hafa einmitt verið að kalla eftir því að þetta verði gert.

Ég sagði áðan að ein ástæðan fyrir því að þessar umræður hafa orðið lengri en efni standa til er sú staðreynd að gengið hefur mjög illa að kalla eftir skýrum svörum um hvað menn eru nákvæmlega með í huga. Í fyrsta lagi var það ekki í þingskjalinu þegar það var lagt fram. Í öðru lagi skýrðist það ekki nema að mjög litlu leyti í ræðu hæstv. forsætisráðherra sem mælti fyrir málinu. Myndin varð þó aðeins fyllri. Við kölluðum eftir ýmsum upplýsingum í þeirri umræðu og það gekk mjög illa. Það var eins og við þyrftum að toga þessar upplýsingar út með töngum og það gekk samt sem áður ekki, rófan gekk ekki.

Í fyrri umræðu málsins töluðu tveir aðrir hæstv. ráðherrar, hæstv. umhverfisráðherra og hæstv. sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, efnahags- og viðskiptaráðherra. Málin snúa mjög að þessum hæstv. ráðherrum eins og þingsályktunartillagan er byggð upp. Það verður bara að segjast eins og er að ekki fengust svör, jafnvel ekki við hinum einföldustu spurningum. Kannski er það vegna þess að svörin eru ekki til, kannski eru menn ekki búnir að komast að niðurstöðu sem gerir það auðvitað að verkum að umræðan verður fyrir vikið miklu ómarkvissari. Það harma ég vegna þess að það var auðvitað hugsun þeirra sem stóðu að breytingunni á upphaflega frumvarpinu um Stjórnarráð Íslands að koma þessum málum þannig fyrir að þær breytingar sem ætlunin var að gera í Stjórnarráðinu og þá væntanlega í stofnanaumhverfi þess, væru kynntar í sérstakri þingsályktunartillögu. Ég spurði einn flutningsmanna málsins, hv. þm. Siv Friðleifsdóttur, sérstaklega eftir þessu við fyrri umr. málsins og var svar hennar mjög skýrt: Vitaskuld var það þannig hugsað af okkar hálfu, sagði hv. þingmaður, að skýra þessi mál mjög vel í þingsályktunartillögunni. En það var sem sé ekki gert. Mér sýnist þess vegna að tekin hafi verið ákvörðun um að fara í einhverjum dulbúningi í gegnum umræðuna með málið þannig að eftir sem áður væru margir hlutir mjög óskýrir þegar upp væri staðið. Það er auðvitað mjög slæmt en sú var hugsunin.

Ég veit auðvitað að þetta var ekki vilji hæstv. ríkisstjórnar á sínum tíma. Hæstv. ríkisstjórn vildi, eins og við munum, skipa málum með öðrum hætti svo sem þekkist í sumum öðrum löndum. Það skal viðurkennt að það er á valdi framkvæmdarvaldsins og ríkisstjórnarinnar, og þá undir forustu forsætisráðherra hverju sinni, að taka ákvarðanir um hvernig Stjórnarráðið á að líta út. En um það var ekki sátt í þinginu eins og við munum, það var líka mikil andstaða í stjórnarflokkunum við það fyrirkomulag og þess vegna var lögð fram þessi breytingartillaga, til að auka möguleikana á því að ná málinu fram. Hún fól það í sér að koma ætti með þingsályktunartillögu fyrir þingið sem ætti þá að lýsa málinu án þess að kalla þyrfti á lagabreytingar því að lagabreytingarnar þyrftu að vera dálítið víðfeðmar með bandormum og fleira skyldu. Þess vegna var þá hugsunin að leggja fram þingsályktunartillögu.

Það bar hins vegar til mikilla tíðinda í þessari umræðu sem voru orð hæstv. forsætisráðherra undir lok umræðunnar. Þá sagði hæstv. forsætisráðherra alveg ótilneydd að hún teldi að þessi tillaga væri í raun í andstöðu við stjórnarskrána sem segir að forseti ákveði tölu ráðherra og skipti störfum með þeim. Ég er endilega ekki sammála hæstv. forsætisráðherra um það. Ég held að það sé ekki stjórnarskrárbrot. Ég held að það geti staðist vel stjórnarskrárákvæði. Það má kannski segja að það sé bara sjónarmið mitt. En það sem mestu máli skiptir í þessu er auðvitað að hæstv. forsætisráðherra er þessarar skoðunar. Hæstv. forsætisráðherra flytur málið fyrir hönd ríkisstjórnarinnar og kemst að þeirri niðurstöðu að tillagan sem hún flytur, sem ríkisstjórnin sem hún stendur að og stjórnarflokkarnir hafa væntanlega heimilað hæstv. ráðherra að mæla fyrir, sé í andstöðu við stjórnarskrána.

Ég tel að það séu mjög alvarleg orð og mig rekur satt að segja ekki minni til þess, það kann að vera að minni minn bresti í þessum efnum, og enginn hefur rifjað það upp fyrir mér þrátt fyrir að ég hafi vakið máls á þessu atriði, að nokkurn tíma hafi það gerst að einn ráðherra eða þingmaður hafi lýst því yfir að mál sem hann flytur sé í andstöðu við stjórnarskrána. Það er náttúrlega mjög alvarlegur hlutur og við þurfum ekkert að orðlengja það í þessari umræðu. Því vil ég kalla eftir því hjá þeim sem sátu í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hvort hugað hafi verið sérstaklega að þessu. Ég tel að það hljóti að hafa verið gert, að nefndin sem fær svona mál til umfjöllunar hafi skoðað hvort þessi fullyrðing 1. flutningsmanns málsins kunni að vera rétt. Ég ítreka að ég tek ekki undir þessi sjónarmið ráðherrans en þá getum við alla vega sagt að það sé uppi álitamál í þessum efnum. Ég hef þessa skoðun. Hæstv. forsætisráðherra hefur aðra skoðun á sínum eigin máli. Þess vegna tel ég algerlega ómögulegt annað en að nefndin hafi með einhverjum hætti reynt að freista þess að leggja mat á það. En það getur ekki verið að málið sé komið hingað til síðari umr., og hefur þó fengið þessa löngu umræðu sem menn hafa verið að kveinka sér undan, án þess að leitað hafi verið eftir því úr forsætisráðuneytinu hjá stjórnskipunarsérfræðingum í Háskóla Íslands eða annars staðar, með hvaða hætti hæstv. forsætisráðherra rökstyður þetta og þá mögulega kallað eftir öðrum sjónarmiðum ef menn hefðu svo kosið að gera. Ef málið er þannig að það er í andstöðu við stjórnarskrána hljóta menn að verða að afturkalla þessa tillögu. Í öðru lagi er hægt að freista þess að gera tilteknar lagabreytingar sem tryggja að málið sé samrímanlegt stjórnarskránni og flytja það síðan á þeim grundvelli. Ég kalla eftir því að menn útskýri það fyrir mér.

Ég hef ekki mikinn tíma til að fara yfir önnur efnisatriði úr þessari þingsályktunartillögu sem ég hefði þó gjarnan kosið að gera. Þó vil ég segja að í nýju atvinnuvegaráðuneyti finnst mér að málum sé skipað með ákaflega óljósum hætti. Ég fann að því í umræðunni um daginn og tókst að fá hæstv. forsætisráðherra til að svara því undir lok umræðunnar varðandi Hafrannsóknastofnun, að þessi grundvallarstofnun sjávarútvegsins mundi klárlega heyra undir hið nýja atvinnuvegaráðuneyti. Ég spurði líka að því og ítreka það núna, ég hefði gjarnan kosið að einhver úr stjórnarmeirihlutanum sem situr í nefndinni og ekki er bundinn á forsetastóli gæti þá svarað því fyrir mig: Hvað með aðrar stofnanir sem ég vakti sérstaklega máls á í þessu sambandi? Ég nefni Veiðimálastofnun.

Nú hefur komið fram í fjölmiðlum að ætlunin sé að Veiðimálastofnun, sem á margan hátt er samkynja Hafrannsóknastofnun, eigi að heyra undir hið nýja umhverfis- og auðlindaráðuneyti. Nú spyr ég: Hver eru rökin fyrir því annars vegar að segja að Hafrannsóknastofnun eigi að vera í atvinnumálaráðuneyti en Veiðimálastofnun í umhverfis- og auðlindaráðuneyti? Mér finnst svarið svo sem blasa við. Við vitum að það hefur verið mikil togstreita um þetta. Upphaflegu áformin voru þau að Hafrannsóknastofnun ætti að fara inn í umhverfis- og auðlindaráðuneyti. Það kom fram gríðarleg andstaða við það. Sú andstaða kom frá eiginlega gjörvöllu atvinnulífinu sem lætur sig að minnsta kosti málið varða, og eins sjómönnum, útvegsmönnum. Það kom líka fram í máli Bændasamtakanna og síðar hjá forustumönnum Samtaka iðnaðarins að allir höfðu miklar áhyggjur af því að færa þetta með þessum hætti undir auðlinda- og umhverfisráðuneytið. Þá er eins og ákveðið hafi verið að gera sárabót í lokin. Sárabótin felst í því að láta minni stofnun, sem er þá Veiðimálastofnun, sem er samt sem áður mjög mikilvæg stofnun, undir umhverfis- og auðlindaráðuneytið. Það finnst mér vera mjög sérkennilegt og mótsagnakennt ef rétt er. Nú spyr ég: Hvaða áform eru um þá stofnun?

Ég sé hvergi í þessu nefndaráliti eða í umræðum sem farið hafa fram með nokkrum hætti hvar vista eigi byggðamálin. Þau hafa verið á ákveðnum vergangi. Þau hafa því miður verið svolítil hornreka nú upp á síðkastið í iðnaðarráðuneytinu í skugga 20/20 áætlunarinnar þannig að byggðaáætlanir hafa verið hálfgeldar. Engu að síður vil ég spyrja: Hvar á þetta að vera? Var leitað eftir umsögnum Byggðastofnunar, sveitarfélaga, atvinnuþróunarfélaga? Er ætlunin að þessi stofnun verði í hinu nýja atvinnuvegaráðuneyti?