barnalög.

Frú forseti. Ég mæli fyrir áliti velferðarnefndar allrar um frumvarp til laga um breytingu á barnalögum. Ástæða er til að leggja áherslu á að hér er einungis um að ræða frumvarp til laga sem tekur til breytinga á kafla barnalaganna um forsjá og umgengni, með einni undantekningu þó, það er lagt til í frumvarpinu að upphafskafla laganna verði breytt. Að öðru leyti fjallar þetta frumvarp einungis um kaflann um forsjá og umgengni innan barnalaganna.

Velferðarnefnd fór af talsverðri dýpt í þetta mál og fékk á sinn fund fjölmarga gesti og fjölmargar umsagnir bárust. Frumvarpið á sér líka talsverðan aðdraganda, það var lagt fram á 139. löggjafarþingi en hlaut ekki afgreiðslu þá. Það á einnig rætur að rekja til yfirgripsmikillar vinnu nefndar sem var skipuð af þáverandi dóms- og kirkjumálaráðherra í desember 2008 og Hrefna Friðriksdóttir veitti þeirri nefnd formennsku. Nefndin skilaði drögum að frumvarpi sem að meginstofni til skilaði sér í það frumvarp sem við ræðum hér og nú.

Með frumvarpinu eru lagðar til nokkrar mjög mikilsverðar umbætur sem rík ástæða er til að fagna. Fyrir það fyrsta er lagt til að lögfestur verði nýr upphafskafli, eins og ég vék að áðan, sem taki mið af meginreglum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins. Þá kemur inn í lögin breytt 1. gr. þar sem lagt er til að upphafskafli laganna kveði á um helstu meginreglur barnaréttar. Meginreglur þessar leiða allar af barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna.

Hv. velferðarnefnd telur mikla og ríka ástæðu til að fagna þessum nýja upphafskafla. Þarna er lögð sú lína og megináhersla sem er leiðarljósið í öllum barnalögunum að ávallt skuli taka ákvarðanir sem eru barni fyrir bestu. Það er algjört grundvallaratriði. Í frumvarpinu eru einnig nýmæli sem afmarka skýrar en áður hlutverk foreldra. Meðal annars er lagt til að lögfestur verði sérstakur kafli um inntak sameiginlegrar forsjár. Það er líka lagt til að afnema það fyrirkomulag að stjúp- og sambúðarforeldrar fái sjálfkrafa forsjá stjúpbarns við tilteknar aðstæður og að þess í stað þurfi að semja um þessi atriði. Eitt af helstu nýmælum frumvarpsins sem velferðarnefnd fagnar mjög er að rík áhersla er lögð á sáttameðferð og í raun lagt til að lögfest verði að foreldrum beri skylda til að leita sátta áður en unnt er að krefjast úrskurðar eða höfða mál um tiltekin ágreiningsefni.

Þetta er ákaflega stórt og mikilvægt atriði og í raun þungamiðjan í frumvarpinu sem við ræðum í dag. Það er einnig lagt til að lögfest verði helstu sjónarmið sem leggja beri til grundvallar þegar tekin er ákvörðun um forsjá barns, sem og þegar úrskurðað er í umgengnismálum og lögð til ýmis nýmæli um umgengnisrétt, m.a. rýmri skilgreining á umgengnisrétti og lagt til að sýslumaður geti úrskurðað um umgengni til bráðabirgða svo dæmi sé tekið.

Í þessu sambandi ber að geta þess að lagt er til að sett sé inn ný grein í stað 46. gr. barnalaga, um að börn hafi rétt á því að umgangast vandamenn sína, náin skyldmenni, eins og til dæmis eftir fráfall annars foreldris. Þetta er í raun engin breyting frá því sem áður hefur verið, vandamenn hafa ætíð samkvæmt 47. gr. barnalaga getað sótt þennan rétt til sýslumanns en það ber að leggja hins vegar ríka áherslu á það að þetta er ekki réttur vandamanna til umgengni við börn heldur er hér um að ræða rétt barna til að umgangast vandamenn sína við tilteknar aðstæður, þegar grípa þarf til þess réttar. Það er bundið því skilyrði í lögunum að slík umgengni sé barninu til hagsbóta.

Það eru því ýmis nýmæli í frumvarpinu og einnig verið að skýra umgjörð þessara mála og er full ástæða til að fagna því.

Ýmis álitamál voru tekin til vandaðrar umfjöllunar í velferðarnefnd. Niðurstaðan varð sú að nefndin leggur til allnokkrar breytingar á frumvarpinu og þær eru efnislega þrjár. Í fyrsta lagi leggur velferðarnefnd til að sett verði inn í barnalög heimild dómara til að úrskurða sameiginlega forsjá í forsjármálum. Þetta er hin svokallaða dómaraheimild. Í öðru lagi leggur velferðarnefnd til að dómara verði heimilt að úrskurða sérstaklega um lögheimili og að foreldrar geti þá höfðað mál sérstaklega um lögheimili þannig að ef ágreiningur er um lögheimili þurfi ekki að skera úr um þann ágreining með forsjármáli, heldur sé hægt að skera sérstaklega úr um lögheimili. Í þriðja lagi leggur velferðarnefnd til að heimild til aðfarar til að koma á umgengni sé í barnalögum. Í frumvarpinu er lagt til að heimild til aðfarar sé tekin út en velferðarnefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að vandlega athuguðu máli að þessa aðfararheimild eigi að setja aftur inn.

Ég ætla að fara yfir þær röksemdir sem hv. velferðarnefnd setur fram fyrir tillögum sínum til efnislegra breytinga á frumvarpinu og byrja á heimild dómara til að dæma sameiginlega forsjá. Fyrst ber að geta þess að heimildin var inni í frumvarpsdrögunum sem áðurnefnd nefnd dóms- og kirkjumálaráðherra skilaði í desember 2008 og hún var vandlega útfærð þar og rökstudd með greinargerð. Í stuttu máli leggur velferðarnefnd til að sú útfærsla í því frumvarpi verði sett inn í lögin. Óhætt er að segja að þetta sé gert að vandlega íhuguðu máli. Sameiginleg forsjá var tekin upp í barnalög á Íslandi árið 1992, þ.e. möguleikinn á sameiginlegri forsjá. Árið 2006 var hún lögfest sem meginregla við skilnað eða sambúðarslit foreldra. Sameiginleg forsjá er orðin algjör meginregla ef kemur til skilnaðar foreldra. Nefndin telur að ekki sé heldur fært að líta fram hjá því að Ísland er eina ríkið á Norðurlöndum þar sem ekki er til staðar heimild dómara til að dæma sameiginlega forsjá. Í Danmörku hefur slík heimild verið í lögum frá árinu 2006, í Svíþjóð frá 1998, í Noregi frá 1981 og í Finnlandi frá 1983. Það er því mjög mikil reynsla komin á þá heimild dómara til að dæma sameiginlega forsjá í öllum nágrannaríkjum okkar og reynslan er almennt jákvæð.

En sitt sýnist auðvitað hverjum um þetta mál og velferðarnefnd leggur ríka áherslu á að hér er ekki verið að taka upp heimild dómara til að dæma sameiginlega forsjá án skilyrða, heldur er líka lagt til að sett verði inn í barnalög ákvæði þar sem tiltekið er til hvaða atriða dómari eigi að horfa ef hann hyggst úrskurða svo að forsjáin eigi að vera sameiginleg. Hann verður náttúrlega fyrst að horfa til þess að aðstæður séu þannig að þær þjóni hagsmunum barnsins og ástæða er líka til að leggja á það mikla áherslu að dómara ber aðeins að dæma sameiginlega forsjá ef fyrir liggur að um jafnhæfa forsjárforeldra er að ræða. Honum ber að taka mið af því hvort forsjáin hafi áður verið sameiginleg þótt slíkt sé ekki nauðsynlegt og taka mið af aldri og þroska barns. Þá ber sérstaklega að líta til þess hvort ágreiningur eða samskipti foreldra séu líkleg til að koma í veg fyrir, hindra eða draga úr möguleikum barns til að alast upp við þroskavænleg skilyrði. Dómara ber líka að horfa til þess hvort einhver tilvik ofbeldis séu fyrir hendi.

Í raun og veru er kannski ein meginröksemdin fyrir því að taka upp þessa heimild sú að það er mjög mikilvægt að dómari hafi í verkfæraboxi sínu allar leiðir til að taka ákvarðanir sem eru barni fyrir bestu. Ef hann hefur ekki heimild til að dæma sameiginlega forsjá í forsjármálum er honum hugsanlega gert ókleift í einhverjum tilvikum að úrskurða þannig að það sé barni fyrir bestu. Hann verður að hafa þessa leið fyrir hendi. Ef heimildin er ekki fyrir hendi getur komið til þess að dómari neyðist til að dæma öðru foreldrinu forsjána þó að hitt foreldrið kunni að vera algjörlega jafnhæft til að hafa forsjá barns. Í samfélagi þar sem sameiginleg forsjá er orðin meginregla er mikilvægara en ella að dómari hafi þessa heimild.

Tveir nefndarmenn, hv. þingmenn Álfheiður Ingadóttir og Unnur Brá Konráðsdóttir, skrifa undir nefndarálit þetta með fyrirvara um þessa heimild, en engu að síður náðist sátt um það í nefndinni að leggja til að þessi heimild yrði færð í barnalög.

Önnur efnisleg breyting sem gerð er á frumvarpinu snýst um að gefa dómara heimild til að dæma sérstaklega um lögheimili barns. Sú heimild tengist líka öðru ákvæði sem er nýtt í frumvarpinu um inntak sameiginlegrar forsjár. Leiðarstefið í inntaki sameiginlegrar forsjár er að forsjárforeldrum beri að hafa samráð en því foreldri sem barnið hefur lögheimili hjá er hins vegar gert heimilt að taka ýmsar mikilvægar ákvarðanir sem varða daglegt líf barnsins. Í þessa grein er sem sagt sett heimildarákvæði til lögheimilisforeldrisins en engu að síður er það grundvallaratriði í greininni að foreldrum beri samt sem áður að hafa samráð. Þess ber að geta að það fylgir líka ýmislegt annað því að barn hafi lögheimili hjá foreldri, til dæmis hefur það áhrif í skattkerfinu og hefur réttaráhrif að barn hafi lögheimili á einum stað en ekki öðrum. Í ljósi þess að svo rík heimild er gefin því foreldri sem hefur lögheimilið þykir nefndinni mikilvægt að hægt sé að skera úr um það sérstaklega hvar lögheimili eigi að vera, komi til ágreinings um það. Þá er mikilvægt að dómari horfi til dæmis til þess hvort lögheimilisforeldrið hafi axlað þá samráðsskyldu sem kveðið er á um í greininni um inntak sameiginlegrar forsjár.

Ein ástæða þess að það kunni að vera mikilvægt af sjónarhóli einhvers foreldris að sækja mál um lögheimili gæti verið sú að lögheimilisforeldri hafi aldrei haft samráð um allar meginákvarðanir í lífi barnsins. Til að greinin um inntak sameiginlegrar forsjár virki og til að þetta sé einungis heimildarákvæði fyrir lögheimilisforeldrið er mikilvægt að í lögunum sé líka ákvæði um að hægt sé að skera úr um hvar lögheimili eigi að vera ef foreldri stendur sig ekki hvað þetta varðar. Auk þess er ekki ásættanlegt, ef kemur til ágreinings um lögheimili að endilega þurfi að höfða forsjármál vegna þess. Því leggur nefndin til að hægt sé að skera úr um það sérstaklega.

Þriðja efnislega breytingin sem nefndin leggur til að verði gerð á frumvarpinu er að aðfararheimild sé sett aftur inn í lögin. Nefndin leggur sem sagt til að áfram verði í lögunum heimild til að grípa til aðfarargerðar vegna tálmunar á umgengni. Fyrir það fyrsta verður að hafa mjög skýrt í huga að það er ákaflega sjaldgæft að til þess komi að grípa þurfi til aðfarar vegna tálmunar á umgengni. Það er ákaflega sjaldgæft. Nefndin taldi ekki ásættanlegt að taka heimild til aðfarargerðar vegna tálmunar á umgengni burt þegar í raun er ekki stungið upp á neinum öðrum aðferðum til að koma á umgengni þegar hún er tálmuð. Ég held að við getum ekki skilið málin svoleiðis eftir í lausu lofti. Það sjónarmið var líka mjög ríkt í nefndinni að aðfarargerðin virkaði líka meira eins og svipa. Það kemur mjög sjaldan til þess að grípa þurfi til hennar en það er betra að hún sé heimiluð, að hún sé möguleiki. Nefndin leggur hins vegar til að hún sé tekin upp með aðeins breyttu formi frá því sem hún er í lögunum núna og meiri áhersla sé lögð á að dómari úrskurði gegn því að gripið verði til aðfarar þegar hann telur að það sé barni fyrir bestu. Það er því áréttað að dómara beri rík skylda til þess að mæla ekki með aðför ef hann telur það barni fyrir bestu og hafna beiðninni. Nefndin leggur sem sagt til að hnykkt verði á heimild dómara til að synja beiðni um aðför til að framfylgja ákvörðun um forsjá eða umgengni ef varhugavert þykir með tilliti til hagsmuna barnsins að gerðin nái fram að ganga. Nefndin leggur líka til að innanríkisráðuneytið hefji vinnu við gerð verklagsreglna fyrir sýslumenn sem fylgja skuli við framkvæmd aðfarargerða. Hún leggur ríka áherslu á þetta.

Þetta eru þær þrjár efnislegu breytingar sem velferðarnefnd leggur til að gerðar verði á frumvarpinu. Mörg önnur atriði voru rædd og ég ætla aðeins að fara yfir þau. Áðurnefndur kafli um inntak sameiginlegrar forsjár var talsvert ræddur í nefndinni og þau sjónarmið voru auðvitað á lofti að ef lögheimilisforeldri fær svo ríka heimild til að taka ákvarðanir um daglegt líf barnsins kann vissulega að virðast að merking sameiginlegrar forsjár verði ansi rýr. Ég held þess vegna að það sé mjög mikilvægt að hægt sé að fara sérstaklega í mál vegna lögheimilis og að það komi á móti að það foreldri sem hefur lögheimilið hefur ríka skyldu til að hafa samráð við hitt foreldrið.

Síðan voru talsvert ræddar hugmyndir þessu tengdar um tvöfalt lögheimili eða jafna búsetu. Ég tel nokkuð ljóst og nefndin leggur það til að huga þurfi að því á Íslandi að koma á einhverju fyrirkomulagi sem heitir jöfn búseta eða tvöfalt lögheimili, það þurfi að horfast í augu við að það er orðið mjög algengt að börn búi á tveimur stöðum. Nefndinni voru kynntar rannsóknir þess efnis að eftir skilnað virðist börnum líða einna best í fyrirkomulagi þar sem þau búa til jafnt til skiptis hjá báðum foreldrum. Það fyrirkomulag virðist leiða til velferðar barna og mikilvægt er að mínu viti og nefndin ræddi það talsvert að reyna að styðja við í löggjöfinni þá foreldra sem kjósa að haga málum svona eftir skilnað, að börn búi jafnt hjá þeim til skiptis.

Sérstaklega þarf líka að skoða þetta vegna þess að lögheimilinu fylgja ýmis réttaráhrif. Eins og staðan er núna er misræmi í stöðu foreldra. Þó að barn búi sannanlega á tveimur stöðum er lögheimili bara á einum stað og öll þau réttaráhrif sem fylgja því eru þá bara á einum stað. Þetta krefst hins vegar þess að nokkuð margir lagabálkar séu skoðaðir, þetta lýtur til dæmis að greiðslu barnabóta, meðlagskerfinu og náttúrlega lögum um lögheimili og þar fram eftir götunum. Það þarf að hafa samráð við þjóðskrá svo dæmi sé tekið. Nefndin telur brýnt að fylgst verði með þeirri þróun sem er annars staðar á Norðurlöndum í útfærslu á jafnri búsetu á Íslandi og að hugað verði að því hvort rétt væri að taka slíkt kerfi upp hér á landi.

Ég tel að innanríkisráðherra eða velferðarráðherra ætti einfaldlega að skipa nefnd til að útfæra svona fyrirkomulag sem mundi annaðhvort heita jöfn búseta eða tvöfalt lögheimili. Það eru einfaldlega ýmis tæknileg úrvinnsluatriði sem þarf að glíma við í því en ég held að það sé til mikils að vinna, ég held að við eigum að vinda okkur í þetta starf. Það gengur ekki lengur að loka augunum fyrir því að börn búa í ákaflega mörgum tilvikum á tveimur stöðum. Það þarf að sníða löggjöfina að þeim veruleika og hvetja líka til jafnrar búsetu vegna þess að rannsóknir benda til þess að eftir skilnað líði börnum almennt vel með það fyrirkomulag.

Nefndin ræddi líka kostnað af umgengni. Í frumvarpinu er lagt til að viðmiðunarreglunni varðandi skiptingu kostnaðar af umgengni verði breytt þannig að ekki verði kveðið á um það í lögunum að miða skuli við að foreldri sem nýtur umgengni skuli greiða kostnað af henni heldur að haft verði að leiðarljósi að foreldrar semji um kostnað vegna umgengni. Nefndin telur að hér sé um breytingu að ræða sem miði að því að jafna stöðu foreldra og fagnar því að hún komi fram. Í frumvarpinu er hins vegar miðað við óbreytt ástand að því leyti að þegar sýslumaður þarf að úrskurða um kostnað vegna umgengni ber honum almennt að horfa til þess að það foreldri sem nýtur umgengni greiði kostnað vegna hennar. Sýslumaður verður þó að leggja mat á hvert tilvik fyrir sig.

Talsvert var rætt í nefndinni hvort gera ætti breytingar á þessu og leggja til að sýslumaður horfi frekar til fjárhagslegrar stöðu foreldra sem meginreglu við úrskurð en hafi ekki sem meginreglu að umgengnisforeldrið greiði kostnað. Nefndin leggur þó ekki til breytingar á þessum ákvæðum. Nefndin leggur aftur á móti áherslu á að það er verið að breyta almennu meginreglum og almenna meginreglan á að vera sú að foreldrar semji um þetta. Komi til ágreinings er hins vegar óbreytt ástand og sýslumaður miðar við þá viðmiðunarreglu að umgengnisforeldrið greiði kostnað en honum er heimilt að víkja frá þeirri reglu. Þetta þarf kannski að endurskoða en fyrir nefndinni kom fram að í innanríkisráðuneytinu er verið að vinna að heildarendurskoðun meðlagskerfisins og nefndin telur skynsamlegt að endurskoðun á fyrirkomulagi kostnaðar vegna umgengni haldist í hendur við þá endurskoðun og gerir því ekki tillögur til breytinga á þessu.

Nefndin fjallaði líka um upplýsingar um barn og hvernig þeim málum öllum væri háttað. Í gildandi 52. gr. barnalaga er ekki kveðið á um hvort um munnlegar eða skriflegar upplýsingar sé að ræða þegar forsjárlaust foreldri óskar eftir upplýsingum um barn frá forsjárforeldri eða öðrum aðilum. Í 26. gr. frumvarpsins sem fyrir liggur er lagt til að þessum ákvæðum verði breytt og þau skýrð frekar og tiltekið sérstaklega hvaða upplýsingar skuli veita forsjárlausu foreldri munnlega og hvaða upplýsingar skuli veita skriflega. Ber að árétta að þessar greinar varða eingöngu rétt forsjárlausra foreldra til að fá upplýsingar. Nefndin telur mikilvægt að forsjárlaust foreldri geti fengið skriflegar upplýsingar um barn sitt úr skólakerfinu og fagnar breytingu þess efnis þar sem sá réttur er skýrður. Ljóst er að forsjárlaust foreldri hefur ríkan hag af því að fá upplýsingar um barn til að geta sinnt umgengnisskyldu sinni og til að fylgjast almennt með velferð barnsins.

Nefndin telur vert að árétta að með frumvarpinu er ekki lagt til að gerð verði breyting á lokamálslið 2. mgr. 52. gr. þar sem fram kemur að réttur forsjárlauss foreldris til upplýsinga samkvæmt málsgreininni felur ekki í sér heimild til að fá upplýsingar um hagi forsjárforeldrisins. Það er ástæða til að leggja áherslu á það að í frumvarpinu er verið að rýmka og skýra rétt forsjárlausra foreldra til að fá upplýsingar og mjög mikilvægt að það er algjörlega orðið skýrt að forsjárlaust foreldri á rétt á skriflegum sem og munnlegum upplýsingum úr skólakerfinu og á rétt á munnlegum upplýsingum alls staðar annars staðar frá. Þótt nefndin leggi ekki til neinar breytingar á þessu en fagnar þessari rýmkun er auðvitað ástæða til að hafa þessar lagagreinar og raunverulega allar aðrar í barnalögum í stanslausri endurskoðun.

Ég hef nú farið yfir helstu atriði, bæði breytingartillögur og það sem nefndin ræddi. Það ber að leggja þunga áherslu á að barnalög eru náttúrlega þess eðlis að mikilvægt er að flana ekki að neinu. Þetta er lagabálkur sem þarf að vera í hægfara þróun. Hér eru stigin mörg mikilsverð og mikilvæg umbótaskref í lagaumhverfinu, sérstaklega með breytingartillögum velferðarnefndar, einkum að þar kemur inn þessi ríka áhersla á sáttameðferð. Ég tel stórt skref að við veitum dómurum heimild til að dæma sameiginlega forsjá en það er gert með skilyrðum eins og ég hef áður rakið.

Ég vil að lokum þakka nefndinni og nefndarritara mjög gott samstarf í þessu máli. Nefndin leggur til að frumvarp þetta verði samþykkt með þeim breytingum sem ég hef núna gert grein fyrir og gert er grein fyrir í nefndaráliti og lagðar eru til í sérstöku þingskjali. Undir nefndarálitið skrifa Álfheiður Ingadóttir, með fyrirvara, Jónína Rós Guðmundsdóttir, Lúðvík Geirsson, Valgerður Bjarnadóttir, Ragnheiður Ríkharðsdóttir, Unnur Brá Konráðsdóttir, með fyrirvara, Eygló Harðardóttir og ég sjálfur.