141. löggjafarþing — 20. fundur,  17. okt. 2012.

upplýsingalög.

215. mál
[16:27]
Horfa

forsætisráðherra (Jóhanna Sigurðardóttir) (Sf):

Hæstv. forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til nýrra upplýsingalaga sem er afrakstur af heildarendurskoðun gildandi upplýsingalaga. Frumvarpið var áður flutt á 139. og 140. löggjafarþingi en náði ekki fram að ganga. Frumvarpið er að meginstefnu samhljóða því frumvarpi sem flutt var á 140. löggjafarþingi en hefur verið endurskoðað í ljósi þeirrar umfjöllunar sem það fékk á vettvangi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

Reynslan sýnir að upplýsingalögin sem sett voru árið 1996 fólu í sér umtalsverða réttarbót. Hins vegar er rétt að hafa í huga að frá gildistöku upplýsingalaga hefur íslensk stjórnsýsla þróast mikið. Umfang stjórnsýslunnar hefur aukist en einnig hafa orðið miklar breytingar á starfsumhverfi hennar, meðal annars vegna tækniframfara.

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar voru gefin fyrirheit um endurskoðun upplýsingalaga og að aðgengi almennings og fjölmiðla að upplýsingum yrði aukið. Sú fyrirætlan var einnig staðfest í þingsályktun um viðbrögð Alþingis við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis 2010.

Í frumvarpinu hefur megináherslan verið lögð á að ná ásættanlegu jafnvægi á milli þriggja mikilvægra þátta. Í fyrsta lagi að með lögum séu settar almennar reglur sem hafi það að markmiði að tryggja opna og gegnsæja stjórnsýslu. Í öðru lagi hefur verið litið til þess að stjórnvöld fást í ýmsum störfum sínum við upplýsingar sem teljast viðkvæmar, bæði vegna hagsmuna almennings og hins opinbera og vegna einkahagsmuna. Með hliðsjón af þessu hefur við samningu frumvarpsins verið leitast við að greina og lýsa þeim tilvikum þar sem slíkir hagsmunir teljast nægilega ríkir til þess að þeir réttlæti frávik frá meginreglu laganna um rétt almennings til aðgangs að gögnum. Í þriðja lagi hefur við samningu frumvarpsins verið horft til þess að reglur um rétt almennings til aðgangs að gögnum séu settar fram með þeim hætti að framkvæmd þeirra geti orðið skilvirk, og jafnframt að hún verði ekki úr hófi kostnaðarsöm eða íþyngjandi.

Helstu nýmæli frumvarpsins eru í fyrsta lagi að lagt er til að lögfest verði sérstakt ákvæði þar sem fram komi lýsing á markmiðum upplýsingalaga. Í 1. gr. frumvarpsins er þannig lagt til að orðað verði það meginmarkmið laganna að tryggja gegnsæi í stjórnsýslunni og við meðferð opinberra hagsmuna. Tilgangur þess sé meðal annars sá að styrkja upplýsingarétt og tjáningarfrelsi, þátttöku almennings í lýðræðissamfélagi, aðhald fjölmiðla og almennings með stjórnvöldum, möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni og traust almennings á stjórnsýslunni. Sambærilegt ákvæði er ekki í gildandi lögum þótt ljóst sé að markmið upplýsingalaga hafi í framkvæmd haft mikla þýðingu við túlkun þeirra.

Í öðru lagi er lagt til að gildissvið upplýsingalaga verði víkkað með þeim hætti að þau taki til fleiri aðila en nú. Nú taka upplýsingalög til starfsemi stjórnvalda en almennt ekki til einkaréttarlegra lögaðila. Á það við hvort sem viðkomandi lögaðilar eru í eigu hins opinbera eða ekki. Eina undantekningin frá þessu er sú að hafi einkaréttarlegum aðila verið falið vald til að taka stjórnvaldsákvarðanir, þ.e. ákvarðanir sem falla undir gildissvið stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þá hafa upplýsingalögin náð til þeirrar starfsemi, samanber 2. mgr. 1. gr. gildandi upplýsingalaga. Þetta getur til dæmis átt við um einkarekna velferðarþjónustu eða skóla þegar um er að ræða töku stjórnvaldsákvarðana.

Áfram er í frumvarpi þessu gert ráð fyrir að upplýsingalög taki til allrar starfsemi stjórnvalda. Því til viðbótar er gert ráð fyrir því að upplýsingalög skuli einnig taka til allrar starfsemi sem fram fer á vegum einkaréttarlegra lögaðila sem eru í eigu hins opinbera að 51% hluta eða meira. Í þessu felst umtalsverð rýmkun á gildissviði laganna.

Áfram er byggt á þeirri reglu að vegna samkeppnishagsmuna sé heimilt að undanþiggja ýmsar upplýsingar aðgangsrétti almennings. Ráðherra þeim sem fer með framkvæmd laganna verður, samkvæmt 2. gr. frumvarpsins, heimilt að undanskilja frá gildissviði laganna fyrirtæki sem eru að nær öllu leyti í samkeppni á markaði. Áður þarf að liggja fyrir tillaga hlutaðeigandi ráðherra, þ.e. þess ráðherra sem fer með eignarhluta ríkisins í viðkomandi fyrirtæki eða sveitarstjórnar, auk umsagnar Samkeppniseftirlitsins. Gert er ráð fyrir að ráðuneytið haldi opinbera skrá yfir þá lögaðila sem hafa fengið undanþágu samkvæmt ákvæðinu og undanþágu einstakra aðila skuli endurskoða á þriggja ára fresti.

Í þriðja lagi eru lagðar til breytingar á takmörkunum á upplýsingarétti samkvæmt gildandi lögum. Að langstærstum hluta eru þær takmarkanir sem lagðar eru til á upplýsingarétti almennings hins vegar óbreyttar frá gildandi lögum. Í 8. gr. eru þó ítarlegri skilgreiningar á því hvaða gögn flokkast til vinnugagna. Þessar breytingar eru til þess fallnar að endurspegla betur en núgildandi lög vinnulag hjá stjórnvöldum, ekki síst innan Stjórnarráðs Íslands þar sem mörg ráðuneyti koma gjarnan að úrlausn mála. Þá er í 10. gr. frumvarpsins lögð til ný undanþága varðandi mikilvæga efnahagslega hagsmuni ríkisins eins og var gert þegar frumvarpið var lagt fram á 140. löggjafarþingi. Er það í samræmi við ábendingar Fjármálaeftirlits og Seðlabanka Íslands.

Í fjórða lagi er lagt til í 13. gr. frumvarpsins að stjórnvöld birti upplýsingar í auknum mæli að eigin frumkvæði. Þannig skuli stjórnvöld vinna að því með markvissum hætti að gera skrá yfir mál, lista yfir málgögn og gögnin sjálf opinber með rafrænum hætti og hið sama eigi við um gagnagrunna og skrár. Ráðherra er samkvæmt tillögunum falið að setja reglugerð og kveða nánar á um hvernig birtingu upplýsinga skuli háttað. Þá er lagt til að ráðherra skuli reglulega gefa Alþingi skýrslu um framkvæmd laganna.

Í fimmta lagi eru lagðar til breytingar á kröfum til framsetningar á beiðnum um aðgang að gögnum með það að markmiði að almenningi verði gert auðveldara en nú er að óska upplýsinga.

Tillögur þær sem fram koma í frumvarpinu miða að því að draga úr vægi umræddrar tilgreiningarreglu 10. gr. gildandi laga. Markmiðið er að auka upplýsingarétt almennings. Byggjast tillögur frumvarpsins á því að sá sem óskar aðgangs að gögnum þurfi eftir sem áður að tilgreina það málefni, eða efni máls, sem hann óskar að kynna sér. Hann mun hins vegar ekki þurfa að tilgreina með nákvæmum hætti það tiltekna mál sem beiðni hans lýtur að.

Þá er með hliðsjón af framkvæmd hjá úrskurðarnefnd upplýsingamála sett skýrara ákvæði í 7. gr. frumvarpsins um rétt til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna. Verði frumvarpið að lögum mun almenningur eiga skýlausan rétt til upplýsinga um hvaða starfsmenn starfi í opinberri þjónustu, hver föst launakjör þeirra eru og hvert verksvið þeirra er auk upplýsinga um launakjör æðstu stjórnenda.

Þá er einnig styttur sá tími sem líður uns tilteknir flokkar gagna sem almennt eru undanþegnir upplýsingalögum verði aðgengilegir úr 15 árum í 8 ár í samræmi við tillögur meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Um er að ræða gögn ríkisráðs og ríkisstjórnargögn, gögn sem útbúin eru af sveitarfélögum vegna viðræðna við ríkið, bréfaskipti við sérfróða aðila til afnota í dómsmáli og vinnugögn. Í nefndaráliti meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar kemur fram að hann telji breytinguna styrkja gegnsæi í stjórnsýslunni og auka upplýsingarétt almennings og fjölmiðla og möguleika þeirra á því að veita stjórnvöldum nauðsynlegt aðhald. Samhliða þessari breytingu var jafnframt lagt til að ákvæði í lögum um Stjórnarráð Íslands um trúnaðarmálabók yrði fellt brott og er þeirri tillögu fylgt í frumvarpinu.

Í tillögum meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar frá síðasta þingi var lagt til að víðtæk skylda yrði lögð á stjórnvöld til birtingar upplýsinga að eigin frumkvæði. Ákvæðið á meðal annars við um birtingu málaskráa, lista yfir gögn og gögnin sjálf.

Meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar lagði til, við umfjöllun um frumvarpið á 140. löggjafarþingi, að ákvæði um gjaldtöku fyrir ljósrit og afrit gagna sem afhent yrðu yrði einfaldað. Í frumvarpi þessu er lagt til að ekki verði fylgt tillögum meiri hluta nefndarinnar að þessu leyti. Er það gert að höfðu samráði við fjármál og efnahagsráðuneytið og í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis um gjaldtökuheimildir. Nauðsynlegt er að ákvæði í lögum sem heimila töku þjónustugjalda kveði skýrt á um hvaða kostnaðarliðum slíkri gjaldtöku er ætlað að mæta ef ætlunin er að gjaldtaka standi undir öðru en beinum efniskostnaði, t.d. launakostnaði eða afskriftum búnaðar. Í ákvæðinu er því tekið fram að gjaldskrá skuli mæta þeim kostnaði sem af afritun og ljósritun gagna leiðir, þar með talið efniskostnaði og kostnaði vegna vinnu starfsmanna og búnaðar. Gert er ráð fyrir því að sá kostnaður sem fellur undir gjaldtökuheimildina verði nánar útfærður í gjaldskrá sem ráðherra setur á grundvelli gjaldtökuheimildar laganna.

Virðulegi forseti. Ég tel að með því að flytja frumvarp þetta sýni ríkisstjórnin í verki að hún taki alvarlega þær kröfur sem uppi eru í samfélaginu um aukið aðgengi almennings að upplýsingum jafnt í fórum stjórnvalda og þeirra einkaréttarlegu aðila sem eru í meirihlutaeigu opinberra aðila.

Þetta mál er, eins og ég nefndi í upphafi, flutt í þriðja sinn að því er ég tel. Það hefur því fengið ítarlega umfjöllun á Alþingi og í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd. Ég treysti því að málið verði afgreitt og gert að lögum á þessu þingi. Að svo mæltu legg ég til að frumvarpinu verði vísað til 2. umr. og til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.