141. löggjafarþing — 28. fundur,  25. okt. 2012.

skýrsla umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2010.

247. mál
[14:08]
Horfa

Frsm. stjórnsk.- og eftirln. (Valgerður Bjarnadóttir) (Sf):

Virðulegi forseti. Í önnunum hér í vor gafst ekki tími til að ræða skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2010 í þingsal. Með breytingu á þingsköpum með lögum nr. 68/2007 var ákveðið að fastanefnd Alþingis, fyrst allsherjarnefnd og nú stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, skyldi fjalla um skýrslu umboðsmanns áður en hún yrði rædd í þingsal.

Markmiðið var að tryggja betur en áður tengsl embættis umboðsmanns og þingsins sjálfs og undirstrika mikilvægi þess að skýrsla umboðsmanns fengi viðeigandi umfjöllun. Ekki hefur tekist betur til en svo að undanfarin ár hefur eingöngu verið fjallað um skýrsluna í fastanefnd en hún ekki komist á dagskrá þingsins. Það er mál að ráða bót á því. Ég mun hér á eftir eingöngu fjalla um skýrslu umboðsmanns fyrir árið 2010 en nefndarálit um skýrslur frá árunum 2007–2009 eru fylgirit með nefndarálitinu.

Þetta var í fyrsta sinn sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fjallaði um skýrslu umboðsmanns í samræmi við breytt þingsköp Alþingis. Nefndin fjallaði um skýrsluna á fundi með kjörnum umboðsmanni Alþingis, Tryggva Gunnarssyni, og settum umboðsmanni Alþingis til 1. júlí 2010, Róberti Ragnari Spanó, og Særúnu Maríu Gunnarsdóttur, lögfræðingi frá embætti umboðsmanns, þann 29. nóvember 2011 og var fundinum sjónvarpað.

Embætti umboðsmanns er mjög mikilvægt og við eigum að sýna því alla þá virðingu sem því ber. Umboðsmaður á að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkisins og sveitarfélaga og starfssvið hans tekur einnig til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt og skyldur manna í skilningi stjórnsýslulaga.

Hver sá sem telur að stjórnvald hafi beitt sig rangindum getur kvartað til umboðsmanns. Ekki þarf að hafa mörg orð um hversu mikilvægt það er fyrir borgarana en ekki er síður mikilvægt að verkum embættisins sé fylgt eftir og álitum þess haldið á lofti.

Skriflegum kvörtunum til umboðsmanns, erindum og fyrirspurnum fjölgaði á árinu 2010 og voru þá 377 en 338 árið á undan. Mikið álag var á starfsmenn embættisins, málafjöldi jókst en starfsmönnum hafði fækkað vegna hagræðingarkröfu. Það var því fagnaðarefni að við afgreiðslu fjárlaga 2012 voru framlög til embættisins aukin.

398 málum var lokið á árinu 2010 en 319 árið á undan. Settur umboðsmaður lauk afgreiðslu tiltekinna mála eftir 1. júlí 2010 þó að kjörinn umboðsmaður hefði tekið við og skýrði það að einhverju leyti að fleiri málum var lokið. Í árslok 2010 voru 102 mál óafgreidd. Í flestum tilvikum lúta viðfangsefni embættisins að málsmeðferð stjórnvalds og hvort ákvörðun þess hafi verið að lögum.

Eins og árin á undan var stærsti einstaki málaflokkurinn tafir í opinberri stjórnsýslu. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd tekur undir þau sjónarmið umboðsmanns að mikilvægt sé að setja stjórnvöldum viðmiðunarreglur um tímamörk sem þeim beri að fylgja við afgreiðslu mála og enn fremur að gott geti verið fyrir forstöðumenn að nýta slíkar reglur til viðmiðunar og til að bregðast við ef álag verður mikið á einstökum sviðum innan ráðuneyta, stofnana eða kærunefnda. Nefndin telur það umhugsunarefni hve stór þessi málaflokkur er, þ.e. 18%, ekki síst ef haft er í huga hversu auðvelt ætti að vera að komast hjá kvörtunum vegna tafa ef málshraðareglum væri fylgt. Við það má bæta að kvartanir vegna tafa eru fleiri en skýrslan ber með sér því að algengt sé að umboðsmaður kanni hvað líði afgreiðslu máls sem kvörtun lýtur að og fái þá tilkynningu um að máli sé lokið. Nefndin telur nauðsynlegt að ljóst sé hvar ábyrgð liggur í ráðuneytum og stofnunum og að settar verði skýrar verklagsreglur um afgreiðslu mála og þau tímamörk sem fylgja á við afgreiðslu þeirra.

Nefndin tekur undir ábendingar umboðsmanns um mikilvægi þess að vinna að umbótum til að bæta málshraða, t.d. með því að nýta rafræna tækni, ekki síst í ljósi þess að tafir á einu stjórnstigi geta orðið til þess að réttur glatist á öðru stjórnstigi eða hjá öðru stjórnvaldi.

Virðulegi forseti. Næststærsti einstaki málaflokkurinn er málefni opinberra starfsmanna. Umboðsmaður taldi að ástæður þess gætu verið breytingar sem orðið hafa í opinberum rekstri síðustu ár í kjölfar bankahrunsins og niðurskurðar í rekstri ríkisins. Þannig hefur til dæmis gagnrýni á störf hins opinbera aukist og meiri ásókn er nú í störf hjá ríkinu en áður var.

Af 45 kærum í þessum málaflokki voru flest, 25, vegna ráðninga í opinber störf. Umboðsmaður bendir á að stjórnsýslulög gilda við ráðningu og starfslok starfsmanna. Forstöðumenn ríkisstofnana fara með opinbert vald og eiga því að gæta þess að þeim lögum sé fylgt, bæði við upphaf starfs og starfslok.

Umboðsmaður fjallaði um sjálfstæð stjórnvöld. Þegar slíkar stofnanir eru settar á fót er í reynd verið að fjarlægja málaflokkinn pólitískum áhrifum. Ráðherra beri engu að síður ábyrgð á að stjórnkerfið virki og þurfi að beita eftirlitshlutverki sínu. Hlutverk ráðherra er þó takmarkað þar eð hann getur ekki tekið efnislega afstöðu til niðurstöðu mála. Nefndin tekur fram að í lögum um Stjórnarráð Íslands sem samþykkt voru í september 2011 er þetta staðfest og kveðið með skýrari hætti á um það hlutverk ráðherra að hafa eftirlit með starfsemi sjálfstæðra stjórnvalda.

Umboðsmaður fjallaði um eftirlitsþátt í starfi stjórnvalda sem er í reynd tvískiptur, þ.e. í fyrsta lagi innra eftirlit ráðuneytis með starfsemi undirstofnana og í annan stað eftirlit stjórnsýslunnar með margvíslegri einkaréttarlegri starfsemi. Í báðum tilfellum hefur þeim sem ábyrgir eru fyrir stjórnsýslunni verið falið að gæta almannahagsmuna og að opinber þjónusta uppfylli þær kröfur sem gerðar eru í lögum. Skyldur stjórnsýslunnar til að hafa eftirlit með starfsemi einkaréttaraðila má að stórum hluta rekja til breyttra löggjafarhátta. Í stað þess að starfsskilyrði séu nákvæmlega afmörkuð í lögum eða háð ákvörðunum og leyfum er nú mælt fyrir um almennt starfsumhverfi. Það er háð eftirliti opinberra stofnana sem hafa heimildir til að grípa inn í starfsemina ef brugðið er út af þeim reglum sem um hana gilda. Umboðsmaður nefndi að hann hefði orðið var við að forsvarsmenn fyrirtækja í atvinnurekstri treysti sér illa til að bera fram formlegar kvartanir vegna eftirlitsstjórnvalda og bera þá við ótta um að þeim verði hegnt af hálfu stjórnvaldsins þegar kemur að ákvörðunum í málum þeirra og tilefni til eftirlits.

Umboðsmaður undirstrikaði mikilvægi þess að stjórnvöld fylgist vel með þróun í þessum efnum og hvert stefni. Þá benti hann einnig á að verið geti að stjórnvöld skilgreini eftirlitsþáttinn of þröngt þannig að erfitt geti verið fyrir þá sem telja eitthvað aðfinnsluvert í starfsemi stofnana eða sjálfstæðra úrskurðarnefnda að koma með almennar leiðbeiningar þar um. Nefndin tekur undir þetta og telur mikilvægt að stjórnvöld fylgist vel með þróun á þessu sviði, bæði hvað varðar löggjöf og hvort tilefni er til endurskoðunar og meiri eftirfylgni.

Virðulegi forseti. Ég vil segja frá eigin brjósti að það er gífurlega mikilvægt að eftirlitsstofnanir fari vel með vald og í raun óboðlegt að sú staða komi upp að þeir sem sæta eftirliti stofnana og þurfa jafnframt að sækja þjónustu til þeirra treysti sér ekki til að standa á rétti sínum vegna þess að þeir uppskeri ef til vill óvild stofnunarinnar.

Nefndin telur mikilvægt að stjórnvöld fylgist vel með þróun verkefna hjá nýjum stjórnsýslustofnunum. Sérstaklega má nefna umboðsmann skuldara sem hefur á hendi mjög mikilvægt verkefni sem varðar marga mjög miklu.

Umboðsmaður vakti sérstaklega athygli á því að málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga væru einungis lágmarksreglur og því sé ætíð hægt að ganga lengra í þjónustu við borgarana. Nefndin telur að í ljósi þess sé athyglisvert og umhugsunarefni fyrir stjórnvöld hversu algengt er að látið sé reyna á hvort málsmeðferðarreglum sé fylgt.

Í skýrslunni vekur umboðsmaður sérstaklega athygli á því hversu oft reyni á rannsóknarregluna. Stjórnvöld eiga að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst, þ.e. að öll gögn sem málið kunna að varða liggi fyrir, áður en ákvörðun er tekin í því. Þau mál sem umboðsmaður fjallaði um voru af ýmsum toga en áttu það sammerkt að í þeim var tekin matskennd stjórnvaldsákvörðun. Þegar svo háttar til hefur stjórnvaldið ákveðið svigrúm og getur metið hvort skilyrði eru fyrir hendi til að veita málsaðila tiltekin réttindi eða velja á milli umsækjenda um opinbert starf. Við slíkar aðstæður er réttaröryggi þess sem í hlut á ekki eins vel tryggt og þegar lagaákvæði eru fastmótuð og skilyrði hlutlæg. Því skipti miklu að reglur sem eiga að tryggja réttaröryggi séu virtar í hvívetna og að lagður sé traustur grundvöllur að ákvörðuninni.

Um regluna um efni rökstuðnings, sem kom nokkuð oft við sögu í þeim málum sem umboðsmaður hafði til umfjöllunar árið 2010, segir í skýrslunni að í stjórnsýslulögum sé tekið fram að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Einnig á, að því marki sem ákvörðun byggist á mati, að greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Með skyldunni til rökstuðnings er undirbúningi máls beint í vandaðri farveg. Vandaður rökstuðningur geti sparað að verja þurfi meiri tíma í mál á síðari stigum, t.d. ef mál eru kærð til æðra stjórnvalds eða gagnvart eftirlitsaðila.

Virðulegi forseti. Allar þessar málsmeðferðarreglur eru settar til að tryggja réttaröryggi og skapa traust á stjórnsýslunni og því er mikilsvert að þær séu í heiðri hafðar.

Á árinu 2010 voru frumkvæðismál hjá umboðsmanni sjö, en 15 á árinu 2009. Nefndar voru fjórar ástæður til þess að umboðsmaður hafði frumkvæði að athugun. Í fyrsta lagi á grundvelli kvartana, t.d. þegar grunsemdir vakna um kerfislæg vandamál. Í öðru lagi getur legið til grundvallar spurning um hvort stjórnvöld hafi heimild til að gera það sem þau gera út frá réttaröryggi. Í þriðja lagi getur mál varðað mannréttindi. Þó að það hlutverk umboðsmanns sé ekki beinlínis orðað í lögum þá leiði það af því hlutverki að hafa eftirlit með að stjórnvöld fari að lögum. Í fjórða lagi getur mál varðað yfirlýsingu stjórnvalda sem umboðsmaður telur nauðsynlegt að taka upp eða jafnvel leiðrétta.

Nefndin ítrekar mikilvægi þess að umboðsmaður geti sinnt frumkvæðishlutverki sínu en til þess þarf hann auðvitað fjármagn.

Umboðsmaður telur eitt mikilvægasta verkefnið sem honum er falið vera að hafa skoðun á því hvort meinbugir eru á lögum. Lagði hann áherslu á gæði lagasetningar og mikilvægi þess að ætíð sé vandað til hennar. Lagði hann áherslu á að í stjórnarskránni sé gerð krafa um að Alþingi fjalli um ákveðin mál og geti því ekki falið stjórnvöldum að fjalla um þau. Sem dæmi nefndi hann skerðingar á réttindum fólks eða heimild til að leggja á refsingar. Í því sambandi varaði hann við of miklum og víðtækum valdheimildum í formi reglugerða.

Nefndin tekur undir þessi sjónarmið og telur nauðsynlegt að við undirbúning löggjafar, hvort sem er í ráðuneytum eða á Alþingi, sé lögð áhersla á vönduð vinnubrögð og virðingu fyrir grundvallarréttindum borgaranna, ekki síst réttaröryggi þeirra.

Í skýrslunni er einnig fjallað um meinbugi á lögum en samkvæmt 11. gr. laga um umboðsmann Alþingis skal umboðsmaður tilkynna það Alþingi, ráðherra eða sveitarstjórn sem í hlut á ef hann verður þess var að meinbugir séu á gildandi lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Í skýrslunni kemur fram að engri formlegri tilkynningu hafi verið beint til Alþingis á árinu 2010. Umboðsmaður beindi þremur tilkynningum til ráðuneyta sem sneru að almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Í skýrslunni kemur fram að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneyti og heilbrigðisráðuneyti hafi brugðist við tilkynningum með hliðsjón af forsendum og rökum umboðsmanns. Svar hafði ekki borist við tilkynningu sem beint var til félags- og tryggingamálaráðuneytis og varðaði yfirstjórnarheimildir ráðuneytisins gagnvart undirstofnun þess. Nefndin fékk forstjóra Vinnumálastofnunar á sinn fund og upplýsti hann að sá sem kvartaði hefði fengið leiðréttingu mála sinna.

Í tengslum við umfjöllun um meinbugi á lögum aflaði nefndin upplýsinga frá umboðsmanni um tilkynningar til Alþingis á árinu 2011 og það sem af er árinu 2012 og fram kom að þær eru þrjár frá árinu 2011. Nefndin telur mjög mikilvægt að hún fái slíkar tilkynningar svo fljótt sem verða má til umfjöllunar og eftirfylgni. Nefndinni barst bréf frá forseta Alþingis þar sem fram kemur að framvegis verði nefndinni sendar tilkynningar frá umboðsmanni til umfjöllunar. Nefndin hefur akkúrat þessa dagana þau mál á dagskrá sinni.

Umboðsmaður benti einnig á mikilvægi þess að almenningur fái aðgang að upplýsingum til þess að vera hæfari til að taka þátt í umfjöllun og rækja aðhaldshlutverk sitt vel í þeirri endurreisn sem nú fer fram. Hann telur að skortur á aðhaldi almennings hafi jafnvel verið hluti af því ástandi sem var undanfari hrunsins, það sé merki um lýðræðisþroska að menn séu meðvitaðir um réttindi sín og kvarti ef þeir hafa athugasemdir. Það sé því mjög mikilvægt að stjórnsýslan bregðist við á jákvæðan hátt, t.d. þannig að sá sem kvartar verði upplýstur um afgreiðslutíma eða tafir, ástæður þeirra og hvenær vænta megi að málið verði afgreitt. Nefndin tekur undir þetta sjónarmið og leggur áherslu á að í kvörtun geti falist tækifæri til að bæta þjónustu og til að treysta réttaröryggi almennings sem stjórnsýslunni er ætlað að þjóna.

Forsætisnefnd skipaði þriggja manna nefnd í nóvember 2011 til að fara yfir og endurskoða lög um umboðsmann Alþingis. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd vekur athygli á áliti meiri hluta allsherjarnefndar um skýrslu umboðsmanns Alþingis frá árinu 2009 þar sem gerð er tillaga að nýrri lagagrein í frumvarpi til laga um breytingu á lögum um umboðsmann Alþingis er varðar vernd uppljóstrara innan stjórnsýslunnar. Tillöguna fékk nefndin frá umboðsmanni sem taldi nokkra þörf á slíku ákvæði í lögunum og gerði grein fyrir því á fundi með allsherjarnefnd. Efnisatriði við endurskoðun frumvarps munu nú liggja fyrir að mestu og vinna við frumvarpið er hafin.

Nefndin fagnar aðgerðum umboðsmanns sem auðvelda samskipti almennings við embættið, t.d. með því að nú er unnt að senda kvartanir til umboðsmanns rafrænt á heimasíðu embættisins. Hún auðveldar fólki að fylgjast með starfi embættisins og allar aðgerðir í þá veru eru af hinu góða.

Eins og áður er mikilvægt að stjórnvöld nýti skýrsluna og niðurstöður umboðsmanns Alþingis til umbóta í stjórnsýslunni. Nefndin tekur enn fremur undir orð setts umboðsmanns um að stjórnvöld megi ekki láta það hafa áhrif á störf sín og hvernig þau leysa úr málum að borgararnir leiti leiða til að láta reyna á þann rétt sem Alþingi hefur veitt þeim.

Virðulegi forseti. Að lokum þetta frá eigin brjósti. Umboðsmaður vinnur gífurlega mikilvægt starf og við eigum að sýna að það er metið að verðleikum, t.d. með því að taka skýrslu hans til umfjöllunar svo fljótt sem verða má eftir að hann hefur skilað henni. Eðli máls samkvæmt fjallar skýrsla umboðsmanns um það sem aflaga hefur farið og það er nauðsynlegt að læra af reynslunni og endurtaka ekki sömu mistökin. Á sama tíma megum við ekki gleyma því að margt er vel gert í stjórnsýslunni, og sumt mjög vel. Því miður er kastljósið sjaldan á því, en það er reyndar ekki bara þeir sem starfa í stjórnsýslunni sem þurfa að una því, það á við í flestum störfum.