loftslagsmál.

Forseti. Í þessu nefndaráliti meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar hinnar háu er í stuttu máli lagt til (Gripið fram í.) að frumvarp þetta verði samþykkt með ýmsum breytingum sem annars vegar eru tæknilegar og samkvæmt ábendingum Umhverfisstofnunar og umhverfisráðuneytisins og hins vegar standa í samhengi við breyttar aðstæður á umfjöllunartíma málsins í þinginu.

Rétt er að segja frá því strax, til að gleyma því nú ekki, að undir álitið skrifa hv. þingmenn Guðfríður Lilja Grétarsdóttir, formaður, sem hefur fyrirvara sem kemur að vísu ekki fram í nefndarálitinu en hefur áður verið rakinn á þinginu í svipuðum málum og varðar ekki meginefni frumvarpsins, Ólína Þorvarðardóttir, Róbert Marshall, Álfheiður Ingadóttir auk mín sem er framsögumaður málsins í nefndinni.

Meginefni frumvarpsins er að veita lagastoð fyrir innleiðslu ákvæða í reglugerð ESB nr. 1193/2011, sem er um skráningarkerfi í ETS-samstarfinu, en ETS-samstarfið mótar ramma um viðskipti með losunarheimildir í Evrópu. Hér er einkum um öryggisákvæði að ræða. Menn muna að ETS-kerfið var í raun hafið af Íslands hálfu, eða byrjað að undirbúa það frá árinu 2006. Við urðum aðilar að því árið 2008. Flugið var ekki virkt framan af vegna þess að starfsemi sem hér var rekin kom ekki til álita innan kerfisins en kom inn í það 1. janúar á þessu ári. Iðnaðurinn, stóriðjan, steinullin og fiskimjölið að einhverju leyti, eiga að bætast við 1. janúar 2013, núna um áramótin.

Það var rakið ágætlega á sameiginlegum fundi utanríkismálanefndar og umhverfis- og samgöngunefndar áðan að í raun og veru hefur þetta samstarf byggst upp á kjörtímabili þriggja ríkisstjórna. Fyrst var hafinn undirbúningur að því í stjórnarsamstarfi Framsóknarflokks og Sjálfstæðisflokks, aðildin varð að veruleika í stjórnarsamstarfi Sjálfstæðisflokks og Samfylkingar og síðan var það virkjað í stjórnarsamstarfi Vinstri grænna og Samfylkingar þannig að að þessu hafa komið þeir fjórir flokkar sem öflugastir eru á þingi og vert að muna eftir því.

Strax og þessi reglugerð kom fram var ljóst að það þurfti að athuga stjórnskipunarþátt málsins. Í vor var meðal annars leitað álits lögfræðinganna Stefáns Más Stefánssonar og Bjargar Thorarensen sem lögðu til ákveðna lausn sem byggðist á svokölluðu tveggja stoða kerfi samningsins um Efnahagssvæði Evrópu. Þessi lausn var síðan reynd í sameiginlegum samningaviðræðum Íslendinga, Norðmanna og Liechtensteina við Evrópusambandið.

Afstaða Evrópusambandsins var í stuttu máli sú að allt vald yrði að vera í höndum þess sem fer með öryggismálin og er kallaður miðlægur stjórnandi í frumvarpinu, bæði hvað varðaði einstök fyrirtæki eða einstaka aðila í kerfinu og líka ef þyrfti að bregðast við öryggisvanda með því að loka kerfinu öllu í heild eða einstökum deildum þess.

Afstaða Íslands, Noregs og Liechtensteins var sú að við fengjum tveggja stoða lausnina þannig að það þyrfti alltaf að spyrja Eftirlitsstofnun Evrópu áður en þetta yrði gert. Málamiðlunin varð hins vegar sú í þessum samningum, sem ekki tókust fyrr en eftir að frumvarpið var lagt hér fram, að þessu yrði skipt í tvennt. Annars vegar yrði ESA spurt álits og þegar um væri að ræða lokun á reikningum einstakra fyrirtækja gæfist ESA möguleiki á því að bregðast við innan þriggja daga og láta opna þá aftur ef því þætti ástæða til. Ef hins vegar væri um að ræða heildarlokun eða deildarlokun, þannig að maður tali nú eins og um sólmyrkva eða tunglmyrkva sé að ræða, gæti aðeins einn aðili gert það og hann yrði hinn miðlægi stjórnandi á vegum framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins. Evrópusambandið, án þess að ég sé að halda fram rökum þeirra, leiðir auðvitað þau rök að því að slökkviliðsmaður, lögregla, skipstjóri á skipi eða hvaða samlíkingu sem við höfum af þessu tagi, verði að geta brugðist við hratt og örugglega og hafi ekki ráðrúm eða tíma til að bera það undir aðra með símtölum eða tilkynningum þegar um öryggismál af þessu tagi er að ræða. Þetta varð niðurstaðan í samningunum.

Nefndin tók þá afstöðu að vinna þetta verk í tveimur hlutum. Annars vegar að fjalla sjálf um þá hluti þess sem nefndin þekkti best, hinn efnislega hluta, en biðja utanríkismálanefnd sem fagnefnd um Evrópumál um umsögn um hinn stjórnskipulega þátt málsins. Við í umhverfis- og samgöngunefnd fengum síðan vandaða umsögn frá utanríkismálanefnd og í henni er farið yfir þá sögu alla sem varðar þetta mál og rakin hliðstæð dæmi.

Þar er auðvitað fyrst til að telja sjálfan samninginn um EES eða samninginn um Efnahagssvæði Evrópu og að auki kemur svo Schengen-samstarfið sem hófst árið 2001. Fræg er innleiðsla reglugerðar um samkeppnismál í samkeppnislögum árið 2005 og síðan viðauki um flutningastarfsemi, um Flugöryggisstofnun Evrópu, árið 2011 í fyrra og auk þess máls sem hér um ræðir er fram undan glíma við reglugerð um fjármálastofnanir þar sem er um að ræða álitamál af svipuðu tagi. Það er rétt að nefna sérstaklega efnalögin sem hér voru sett á árið 2008 vegna þess að þar er kannski hliðstæðasta dæmið af þeim sem liggja fyrir. Með efnalögunum er framselt vald til stofnunar sem heitir Efnastofnun Evrópu, skammstöfuð ECHA og borið fram „ekka“, svona yfirleitt, þó ekki „ekkó“. Ef þau efni og efnablöndur sem menn vilja vinna hér með í atvinnustarfsemi eru ekki þegar heimiluð eða leyfð hjá þessari stofnun þarf að sækja um sérstakt leyfi til þess hjá stofnuninni að vinna með þau, hvort sem þau eru ætluð síðan til útflutnings sjálf eða í einhverjum vörum eða til innanlandsneyslu.

Með efnalögunum er því allmikið vald framselt stofnun sem við eigum ekki beina aðild að því að Íslendingar eiga að vísu áheyrnarfulltrúa í stjórninni, eins og við getum fengið í þessari skrýtnu EES-stöðu, en við eigum ekki aðild að stofnuninni. Það er kannski svipað og um ræðir hér, við eigum ekki aðild að hinum miðlæga stjórnanda, við getum ekki skipað honum fyrir með neinum hætti. Við erum EES-þjóð og ekki ESB-þjóð.

Þetta var samþykkt árið 2008 samhljóða hér á þinginu og rétt að menn hafi það í huga í umræðu um málið að það var svo. Ég hef orðið var við þann misskilning að þetta sé að gerast núna með frumvarpi sem flutt er og eigi að koma í staðinn fyrir lögin um efni og efnablöndur en það er ekki rétt. Þetta gerðist árið 2008 og var samþykkt samhljóða í þinginu, m.a. með atkvæðum ýmissa þeirra sem hér sitja í salnum.

Það er rétt að nefna að valdaframsal, sem ég vil nú frekar kalla valddeilingu, í þeim tilvikum sem ég hef hér nefnt, er án beinnar heimildar í stjórnarskrá eins og frægt er. Í stjórnarskránni frá 1944 og 1874, hún er 19. aldar stjórnarskrá, er eiginlega gert ráð fyrir því, ef ég má skemmta um alvarlegt efni, að landið sé í raun og veru eins og skúta og skútan sigli um hinn víða sjá án afskipta af öðrum skútum nema eins konar loftskeytasambandi eða með fánasamskiptum. Hún veiði fisk úr sjónum og hans sé neytt um borð og ekki sé um sameiginlega lögreglu eða landhelgisgæslu að ræða eða einhverjar reglur þar sem þurfi að framselja vald. Í þessum sporum stöndum við og út úr þeim komumst við, með fullri virðingu fyrir stjórnarskránni, á grunni þess sem margir lögfræðingar kalla venjuhelgaða reglu sem heimilar löggjafanum að framselja ríkisvald í takmörkuðum mæli til alþjóðastofnana, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum.

Forsendurnar fyrir því að sjálfur EES-samningurinn var ekki talinn brjóta í bága við stjórnarskrána hér á þingi, þrátt fyrir ýmislegt framsal valds eða deilingu þess, koma fram í niðurstöðum lögfræðinganefndar sem hæstv. utanríkisráðherra skipaði í því skyni árið 1992. Í henni sátu Þór Vilhjálmsson, Gunnar G. Schram, Stefán Már Stefánsson og Ólafur Walter Stefánsson. Nefndin komst að þeirri niðurstöðu að stjórnarskráin kæmi ekki í veg fyrir þetta framsal vegna þess, með leyfi forseta, og ég vitna í fylgiskjal 2 í nefndaráliti utanríkismálanefndar frá 7. júní 2011, bls. 16, af því að ég hef ekki frumheimildina við höndina:

„1. Það sé íslensk réttarregla að við sérstakar aðstæður beri að beita erlendum réttarreglum hér á landi. 2. Dæmi eru til þess að ákvarðanir erlendra stjórnvalda gildi hér á landi og að þær séu aðfararhæfar. 3. Dæmi eru til þess að erlenda dóma megi framkvæma hér á landi. 4. Vald það sem alþjóðastofnunum er ætlað með samningunum, sem hér er fjallað um, er vel afmarkað. 5. Þetta vald er á takmörkuðu sviði. 6. Það er ekki verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila.“

Skilyrðin hafa síðan verið sett fram í þrennu lagi. Framsal eða deiling væri í fyrsta lagi heimil svo fremi vald það sem alþjóðastofnunum er ætlað með samningnum sé vel afmarkað, í öðru lagi að það vald sé á takmörkuðu sviði og í þriðja lagi að það vald sé ekki verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila.

Þetta er það skapalón sem við hljótum að setja utan um málið sem við erum að fjalla um núna. Til að gera langt mál stutt er það niðurstaða hæstv. umhverfis- og auðlindaráðherra í athugasemdum með frumvarpinu, síðan meiri hluta utanríkismálanefndar í sinni umsögn og að lokum meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar í þessu nefndaráliti að hér séu þessi skilyrði uppfyllt.

Vald hins miðlæga stjórnanda, slökkviliðsmannsins eða lögreglumannsins, er skýrlega afmarkað við í raun og veru neyðarástand og gildir um afar takmarkað svið, þ.e. lokun alls kerfisins eða einstakra deilda þess sem er afar takmarkað í þessum skilningi þó að það sé nú nokkuð víðtæk aðgerð. Þetta vald getur heldur ekki talist íþyngjandi fyrir íslenska aðila og það kom ágætlega fram á þessum góða fundi sem við áttum áðan með ýmsum forustumönnum í atvinnulífinu og vitmönnum úr utanríkisráðuneytinu og Umhverfisstofnun heldur er það nánast þvert á móti, þar sem gera má ráð fyrir að íslensk fyrirtæki og íslenskir aðilar búi við meira öryggi samkvæmt þessu fyrirkomulagi en eftir öðrum þeim leiðum sem hugsanlegar eru. Þetta er auðvitað hægt að ræða ítarlegar og lengur, forseti, en ég læt hér staðar numið við þennan þátt að sinni enda liggja allar upplýsingar, rök og forsendur fyrir í nefndaráliti því sem ég byggi hér á, í umsögn utanríkismálanefndar sem liggur hér til grundvallar og í fylgiskjölum umsagnarinnar.

Rétt er þó að nefna, eins og ég rakti áðan, að þetta eru sameiginlegar samningaviðræður sem við áttum í við Evrópusambandið með Norðmönnum og Liechtensteinum. Hvorki Norðmenn né Liechtensteinar hafa haft miklar áhyggjur af stjórnarskrám sínum í sambandi við þetta mál og núna á síðustu stigum hefur athyglin beinst að Noregi og Liechtenstein í athugun nefndarinnar og einstakra nefndarmanna. Norðmenn hafa í stjórnarskrá ákvæði um valdaframsal sem er þannig að þeir geta framselt vald með auknum meiri hluta í þinginu. Það er athyglisvert að þeirri heimild er ekki beitt í þessu tilviki heldur telja þeir að hér sé í raun og veru ekki um valdaframsal að ræða, það sem tiltekið er í stjórnarskrá þeirra, og þeir þurfi því ekki á þeim aukna meiri hluta að halda. Þeir sem telja að hér sé farið yfir þau mörk sem hæfileg eru við valdaframsal samkvæmt hinni venjuhelguðu reglu þurfa þá að skýra það hvers vegna Norðmenn fara að með þessum hætti.

Auk þess meirihlutaálits sem ég mæli hér fyrir hefur komið fram annað álit í þessu máli, minnihlutaálit. Ég tel nú ekki rétt að ég sé að rekja það en ég vil þó segja að mér finnst þar vera gerð ágæt grein fyrir því álitamáli sem hér hefur verið uppi í tuttugu ár. Það er ekki nýtt að þetta komi upp og það er ljóst að um þetta mál hefur verið ágreiningur eða hafa verið skoðanaskipti milli stjórnmálamanna og milli fræðimanna allt frá því að aðildin að Evrópska Efnahagssvæðinu var undirbúin. Þar er til dæmis að nefna Guðmund Alfreðsson sem í áliti sínu á samhengi EES-málsins við stjórnarskrána taldi að í þeim samningi fælist brot á stjórnarskránni. Æ síðan hafa þeir fræðimenn og stjórnmálamenn verið til sem hafa talið þetta vera. Ég verð að segja fyrir mitt leyti að ég tel þessi viðhorf fullkomlega tæk og gild til umræðu í hvert og eitt skipti.

Á móti kemur svo hin venjuhelgaða regla og menn hljóta að spyrja sig um skrefin í hvert skipti. Það vekur sérstaka athygli þegar þessi skref eru metin eða farið er í hvert mál fyrir sig að við fyrri umfjöllun um þetta mál, í skýrslu Stefáns Más Stefánssonar og Bjargar Thorarensen, bæta þau við þær niðurstöður sem ég fór aðeins yfir áðan og nefna í kafla 8.1. í greinargerð sinni, sem minni hluti nefndarinnar hefur verið svo ágætur að láta fylgja sem fylgiskjal með sínu áliti, fimm þætti sem þurfi meðal annars að taka afstöðu til við mat á valdaframsali.

Þeir þættir eru þessir: Hvaða valdheimildir ríkisins eru framseldar og að hverjum þær beinast, þátttöku Íslands í ákvarðanatöku og gagnkvæmni, — það þarf sumsé að taka afstöðu til þessa, þess vegna er þetta eignarfall — það þarf að taka afstöðu til umfangs og eðlis valdheimildanna og það þarf að taka afstöðu til samfélagslegra markmiða og svigrúms löggjafans.

Þetta þurfa þingmenn og þeir aðrir sem að málinu koma að fara í gegnum við hvert og eitt tilvik um valdaframsal sem er viðkvæmt gagnvart stjórnarskránni.

Athyglisvert er að þau Stefán Már Stefánsson og Björg Thorarensen, sem eru ekki stjórnlagadómstóll en eru okkar helstu fræðimenn á þessu sviði, bæta við þessari setningu, með leyfi forseta: „Þessa þætti verður að vega og meta saman til að finna heildarmynd, en enginn einn þeirra ræður úrslitum.“

Þetta tel ég mjög mikilvægt. Við verðum að skoða þetta saman og við getum ekki dæmt eitthvert tilvik burt vegna þess að á einum punkti í þessari fimmliðu standist málið ekki. Það verður að vigta það saman og virða bæði stjórnarskrána og þá þróun sem lagaverkið og heimurinn hefur tekið síðan hún varð til. Ég hygg að þegar þingmenn samþykktu efnalögin árið 2008 hafi þeir horft til þess að þótt þátttaka Íslands í ákvarðanatöku og gagnkvæmni væri kannski ekki mjög burðug í því máli væru hinir fjórir þættirnir þannig lagaðir, og reyndar fleiri því að hér er talað um að taka þurfi afstöðu til þessa meðal annars, að rétt væri að greiða atkvæði eins og menn gerðu, að taka upp þetta samband við Efnastofnun Evrópu.

Ég vil benda hv. þm. Birgittu Jónsdóttur á þessa Efnastofnun Evrópu sem er merkileg. Það er ótrúlegur fróðleikur sem hægt er að sækja í gagnasafn Efnastofnunar Evrópu. Þetta er hinn mikli universitas í heiminum um efni og eiginlega ekki hægt að komast lengra en þangað hafi menn áhuga á efnum yfirhöfuð, sem ég veit að við hv. þm. Birgitta Jónsdóttir höfum haft frá unga aldri. [Hlátur í þingsal.]

Forseti. Ég ætla að reyna að ljúka þessari ræðu enda fengið beinlínis hvatningar til þess hér í ræðustól og vil nefna önnur efnisatriði frumvarpsins. Það eru ein átta atriði önnur en þetta stóra stjórnskipunarmál sem lagt er til að breytist í frumvarpinu sem eru laustengd meginefni þess. Í fyrsta lagi er það flugið, Evrópusambandið hefur frestað gildistöku viðskiptakerfisins í því flugi sem ekki fer fram innan Evrópu, þeir hafa stoppað klukkuna eins og sagt er, til að freista þess að ná samkomulagi innan Alþjóðaflugmálastofnunarinnar eða ICAO. Ný skipan hefst hins vegar í Evrópuflugi um áramótin, — hún er náttúrlega þegar hafin, það gerðist 1. janúar 2012. Það er kannski rétt að vekja athygli á því að flug innan Evrópu telst líka til landsvæða á forræði aðildarríkja á Evrópska Efnahagssvæðinu og þar varðar okkur einkum um flug til Færeyja og Grænlands þannig að við erum í raun og veru inni á þessu svæði.

Í öðru lagi er fjallað um ákvæði um losunargjald frá þeim sem eru undanþegnir kerfinu, sem þeir kannast við sem þekkja kerfið. Losunargjaldið er talið hafa það mikil einkenni skatts að það eigi samkvæmt stjórnarskrá að ákvarða á Alþingi en ekki að sé hægt að fela öðrum það, ekki sé hægt að framselja það vald annað.

Í þriðja lagi eru búsetuskilyrði. Skilyrði um búsetu umboðsmanna eða fulltrúa reikningshafa eru felld niður, þeir eru tveir fyrir hvern reikning og samkvæmt lögunum núna skal annar þeirra vera búsettur á Íslandi. Það virðist ekki vera mikið gagn að því en töluvert óhagræði fyrir þá sem taka þátt í kerfinu, ekki síst erlend félög sem taka þátt í því með okkar atbeina.

Í fjórða til áttunda lagi eru ýmis tæknileg ákvæði um vöktunaráætlanir, breytt heiti með nákvæmri þýðingu úr frumtexta frá Evrópusambandinu um leiðréttingarstuðul og faggildingu vottanda. Um þetta má lesa betur í greinargerðinni og framsögumaður er fús að svara spurningum um þetta ef þarf í umræðunni. Ég bendi sérstaklega hv. þm. Birgittu Jónsdóttur á að notfæra sér það tilboð til að spyrja um leiðréttingarstuðul og faggildingu vottanda.

Að lokum, forseti, þetta: ETS-kerfið skiptir miklu máli og það sjáum við meðal annars á eindreginni hvatningu frá fulltrúum þeirra sem hér eiga helst hagsmuni um að koma málinu í gegn sem fyrst. Ný skipan tekur fyrst gildi 1. janúar 2013. Það er mjög snúið að tefja afgreiðslu málsins nema með afar vondum afleiðingum fyrir flugið og fyrir iðnaðinn, stóriðjuna, og fyrir orðspor okkar á alþjóðavettvangi, ekki eingöngu hjá viðsemjanda okkar í Evrópusambandinu heldur ekki síður hjá samstarfsríkjum okkar í þessu máli, Noregi og Liechtenstein. Tafir hjá okkur eru líka tafir hjá þeim.

Ég ætla ekki í þessari ræðu að spá fyrir um það hvað geti gerst ef við náum ekki að samþykkja þessi lög fyrir áramót. Það hefur verið gert á öðrum vettvangi, meðal annars á þeim nefndarfundi sem ég áður minntist á.

Ég vil segja að lokum að ég ber fulla virðingu fyrir þeim fræðimönnum og stjórnmálamönnum sem efast um málið gagnvart stjórnarskránni. Ég minni á að sumir fræðimenn og stjórnmálamenn hafa efast í tuttugu ár, allt frá stofnun Efnahagssvæðis Evrópu í upphafi tíunda áratugar síðustu aldar, svo sem Guðmundur Alfreðsson sem ég nefndi áðan og Björn Þ. Guðmundsson sem nú er látinn. Aðrir fræðimenn og stjórnmálamenn og ýmsir þeirra sem eiga sæti í þessum sal telja að síðan aðildin að EES tók gildi hafi skapast þessi venjuhelgaða regla, sem ég lýsti áðan um þessi tilvik og var sennilega síðast beitt í efnalögunum 2008.

Það eru allir sammála um það, allir sem nálægt þessu máli koma og allir þeir sem hafa mætt þessum vanda, að við verðum sem fyrst að losa okkur úr þeirri stjórnskipulegu klemmu sem þetta mál sýnir enn þá einu sinni að við erum í gagnvart aðild okkar að Evrópska efnahagssvæðinu. Ég hef þar ágæta lausn fram að færa sem ég ætla ekki að tala fyrir nákvæmlega núna en menn vita mjög vel hver er, en það sem við höfum núna í höndunum er hin venjuhelgaða regla. Ég vil segja í lokin að ég tel að í krafti hennar tel ég okkur skylt að samþykkja frumvarpið og ég tel okkur skylt að samþykkja það á þinginu vegna þessarar venjuhelguðu reglu í eins mikilli samstöðu og frekast er unnt.

Svo vil ég í blálokin þakka nefndarmönnum í umhverfis- og samgöngunefnd og í utanríkismálanefnd, ég á sæti í báðum þessum nefndum, fyrir góða samvinnu í málinu, í blíðu og stríðu, og þeim öðrum sem hafa tekið þátt í vinnslu málsins, bæði nefndarriturum, öðrum þingmönnum og fólki sem hefur komið á fund nefndanna og veitt nefndarmönnum og framsögumanni aðstoð utan funda.