miðlun upplýsinga og vernd uppljóstrara.
Virðulegur forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi um miðlun upplýsinga og vernd uppljóstrara. Ég vona að hæstv. forseti gæti að því að þingheimur sýni stillingu á meðan á ræðu minni stendur.
Skoðana- og tjáningarfrelsið er í flokki elstu og mikilvægustu réttinda þegnanna og eru óumdeilanlega ein af undirstöðum lýðræðisþjóðfélags. Það er verndað í 73. gr. stjórnarskrá lýðveldisins. Mikilvægi verndar tjáningarfrelsis er óumdeilanlegt og er vegur þess mikill í íslenskri stjórnskipan. Löggjafinn hefur tryggt réttinn til tjáningar með lagasetningu á æ fleiri sviðum og þá hafa dómstólar margsinnis viðurkennt vernd tjáningarfrelsisins í dómaframkvæmd sinni.
Tjáningu fylgir einnig ábyrgð og hefur verið litið svo á að opinberlega megi tjá sig um þau málefni sem eigi erindi til almennings. Þannig er óheimilt að takmarka tjáningu um málefni sem eiga erindi til almennings, varða þjóðfélagið og eru innlegg í þjóðfélagslega umræðu. Ef löggjafinn eða dómstólar ganga of langt í að takmarka eða skerða tjáningarfrelsi er hætt við svokölluðum kælingaráhrifum sem geta fælt einstaklinga frá því að tjá sig um málefni sem jafnvel eiga fullt erindi til almennings og varða almenningshagsmuni.
Snar samfélagslegur ávinningur felst í því að koma í veg fyrir háttsemi sem felur í sér misgerð, rannsaka slíka háttsemi hafi hún þegar átt sér stað eða valdið tjóni eða eftir atvikum upplýsa almenning um slíka háttsemi þegar hún varðar almannahagsmuni og jafnvel veldur tjóni á almannahagsmunum. Veigamikill þáttur í að öðlast þennan samfélagslega ávinning er að þar til bærum aðilum, m.a. þeim sem hafa aðstöðu að lögum til að rannsaka slíka misgerð, verði gert aðvart um hana eða fái tækifæri til að bregðast við henni, m.a. í því skyni að grípa til aðgerða til að koma í veg fyrir það tjón sem af slíkri misgerð kann að stafa eða refsa þeim sem ábyrgð bera á slíkri misgerð og því tjóni sem af henni kann að hafa hlotist.
Það má nefna að í alþjóðasamningum hefur einn mikilvægasti þátturinn í að uppræta og upplýsa um spillingu og misgerðir verið að stuðla að vernd þeirra sem koma upplýsingum um slíkt á framfæri. Má um það meðal annars vísa til 33. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna gegn spillingu og 9. gr. samnings Evrópuráðsins á sviði einkamálaréttar um spillingu og 22. gr. samnings Evrópuráðsins á sviði refsiréttar um spillingu. Um áratugaskeið hafa uppljóstrarar gegnt veigamiklu hlutverki í að miðla upplýsingum um misgerðir til rannsóknar- eða eftirlitsaðila eða jafnvel til fjölmiðla, þannig að allur almenningur verði um þær upplýstur.
Fjöldamörg alþekkt dæmi má nefna erlendis frá, eins og Mark Felt sem gekk undir nafninu Deep Throat, en hann upplýsti blaðamennina Woodward og Bernstein um misgerðir Richards Nixons á meðan hann gegndi embætti forseta Bandaríkjanna. Þá má nefna Karen Silkwood sem ásakaði Kerr-McGee-orkuveituna um umhverfisafglöp og lést sviplega skömmu seinna. Sherron Watkins gegndi lykilstöðu hjá bandaríska orkufyrirtækinu Enron. Þegar hún tilkynnti stjórnarformanni fyrirtækisins, um stórfelldar bókhaldsmisfellur hjá fyrirtækinu var hún færð niður um stöðu og hætti síðan störfum ári síðar. Nýlegustu erlendu dæmin eru uppljóstranir sem farið hafa fram á vefsíðunni WikiLeaks.
Í íslensku þjóðfélagi hafa uppljóstrarar einnig ítrekað gegnt mikilvægu hlutverki við að koma upplýsingum um misgerðir gegn almannahagsmunum á framfæri til almennings. Þess konar mál koma reglulega í þjóðfélagsumræðuna fyrir tilstilli fjölmiðla. Þau mál geta átt brýnt erindi til almennings en minna hefur þó farið fyrir umfjöllun um afleiðingar umfjöllunarinnar fyrir þann sem miðlaði upplýsingunum til fjölmiðla, þ.e. fyrir uppljóstrarann. Algengt er að þar hafi verið um að ræða starfsmann þess fyrirtækis sem upplýsingarnar varða í hvert sinn. Jafnalgengt er að slíkur starfsmaður missi í kjölfarið starf sitt, þó svo að ekki fari alltaf jafnmikið fyrir fréttaflutningi af afleiðingum af slíku fyrir starfsmanninn.
Fyrrgreindar afleiðingar og aðrar verri hafa eðli málsins samkvæmt kælingaráhrif á miðlun upplýsinga sem þessa þar sem uppljóstrarar hljóta að veigra sér við að koma upplýsingunum á framfæri af ótta við afleiðingarnar. Þeir eru einnig oft bundnir lagalegum eða samningsbundnum trúnaðarskyldum gagnvart vinnuveitanda sínum og gætu jafnframt átt á hættu að þurfa að sæta afleiðingum uppljóstrunarinnar á þeim vettvangi. Þá geta refsiákvæði átt við þegar þagnarskyldu- eða trúnaðarskylduákvæði laga eru brotin.
Af sambærilegum ástæðum hafa fjöldamörg ríki þegar breytt lögum eða hafið slíkt ferli til verndar uppljóstrurum til að hvetja einstaklinga til að miðla upplýsingum um misgjörðir.
Þótt áður hafi verið lögð fram mál þar sem reynt var að tryggja réttarstöðu uppljóstrara eins og mál Bryndísar Hlöðversdóttur frá 130. löggjafarþingi um breytingu á ýmsum lögum til verndar trúnaðarsambandi fjölmiðlamanna og heimildarmanna þeirra og til verndar starfsmönnum ríkis og sveitarfélaga vegna upplýsingagjafar í þágu almannaheilla þá hefur enginn sérstakur reki verið gerður að því á Íslandi að setja heildarlög til verndar uppljóstrurum fyrr en nú.
Unnið hefur verið að því innan menntamálaráðuneytisins að útbúa löggjöf þessa efnis í tengslum við þingsályktun hv. þm. Birgittu Jónsdóttur um að Ísland skapi sér afgerandi lagalega sérstöðu um vernd tjáningar- og upplýsingafrelsis. Ef sú lagasmíð nær að klárast áður en þetta þing er úti er einboðið að bera saman þá vinnu sem þar liggur fyrir við þetta frumvarp og kanna hvort ekki sé samhljómur á milli. Á endanum stefnum við að því að ná með sem bestum hætti utan um þennan málaflokk.
Núgildandi lagaleg vernd uppljóstrara samkvæmt íslenskum lögum lýtur aðallega að þeim sem njóta verndar sem heimildarmenn fjölmiðla. Fjölmiðlum er ekki skylt að greina frá nafni heimildarmanna sinna. Við rannsókn á leka geta því til að mynda rannsóknaraðilar ekki upplýst um hver sé uppljóstrari og þar með heimildarmaður að tiltekinni frétt í fjölmiðlum með því að rannsaka húsakynni fjölmiðilsins í leit að nafngreiningu heimildarmannsins. Þá verða starfsmenn fjölmiðla heldur ekki leiddir fyrir dóm til að upplýsa um hverjir heimildarmenn þeirra séu, samanber hæstaréttardóm nr. 419/1995 í máli Rannsóknarlögreglu ríkisins gegn Agnesi Bragadóttur og ákvæði 25. gr. laga um fjölmiðla, nr. 38/2011. Hins vegar njóta uppljóstrarar ekki sambærilegrar verndar, hvorki á eigin vinnustað né heimili, séu þeir ekki blaðamenn og vinnustaður þeirra ekki fjölmiðill.
Á evrópskum vettvangi má m.a. nefna dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tillack gegn Belgíu. Tillack var blaðamaður sem ritaði og birti greinar sem byggðar voru á trúnaðargögnum sem fengin voru frá Evrópuskrifstofu ESB um aðgerðir gegn fjársvikum. Evrópuskrifstofuna grunaði blaðamanninn um að hafa mútað opinberum starfsmanni til að afhenda sér gögnin sem greinarnar byggðust á og hóf rannsókn á lekanum. Þegar sú rannsókn reyndist árangurslaus kærði Evrópuskrifstofan blaðamanninn til yfirvalda sem hófu rannsókn á lekanum og meintum mútum til opinbers starfsmanns. Í kjölfarið voru framkvæmdar húsleitir hjá blaðamanninum á heimili hans og skrifstofu og hald lagt á ýmis gögn. Aðgerðirnar gegn blaðamanninum voru af Mannréttindadómstólnum álitnar vera brot á tjáningarfrelsi blaðamannsins.
Evrópuþingið hefur ítrekað ályktað um nauðsyn á aukinni vernd uppljóstrara. Ber þar hæst ályktun 1729 frá 2010 og ályktun 1916 frá 2010. Í fyrri ályktuninni eru uppljóstrarar skilgreindir sem einstaklingar sem vekja athygli á ástandi til að koma í veg fyrir misgjörðir sem setji aðra þjóðfélagsþegna í tiltekna hættu. Lögð er áhersla á að uppljóstranir séu tækifæri til að láta aðila bera ábyrgð í þjóðfélaginu og séu vopn í baráttunni gegn spillingu og óstjórn, bæði á opinberum vettvangi en einnig í einkageiranum. Í ályktuninni kemur fram að mikill fælingarmáttur sé fólginn í óttanum við hefndaraðgerðir fyrir fyrirhugaða eða hugsanlega uppljóstrara. Bent er á að í Bretlandi finnist nýleg dæmi um stórslys sem hefði mátt koma í veg fyrir og að það hafi orðið til þess að þar voru sett framsækin lög um vernd uppljóstrara, sem ég mun víkja að síðar. Hins vegar hafi fæst aðildarríki Evrópusambandsins sett jafn yfirgripsmikil lög og Bretland varðandi slíka vernd. Vissulega séu þó til staðar ýmsar en misvíðtækar reglur í ríkjunum varðandi hina ýmsu þætti uppljóstrunar. Evrópuþingið hvetur í ályktun sinni öll aðildarríki til að yfirfara löggjöf sína með tilliti til verndar uppljóstrara og getur sérstaklega ýmissa leiðbeinandi meginreglna sem hafa á að leiðarljósi. Leiðbeiningarreglurnar í ályktuninni hafa verið leiðarljós við samningu lagafrumvarps þessa að því leyti að gætt hefur verið að því að ekki sé gengið skemur í vernd uppljóstrara heldur en þar er kveðið á um. Helstu efnisatriði leiðbeiningarreglna ályktunarinnar eru eftirfarandi: Leiðbeiningarreglurnar kveða á um að sett verði víðfeðm löggjöf sem taki bæði til hins opinbera og einkaréttarlegra uppljóstrana. Fjallað er um að allar miðlanir upplýsinga sem undir lögin falla séu heimilar um alls kyns ólögmæta háttsemi, m.a. öll mannréttindabrot sem ógna eða hafa áhrif á líf, heilsu, frelsi og aðra lögmæta hagsmuni einstaklinga sem eru undirseldir reglum stjórnsýslunnar, eru skattgreiðendur eða jafnvel hluthafar, starfsmenn eða viðskiptavinir einkafyrirtækja. Setja þurfi lagareglur á sviði vinnuréttar til að vernda uppljóstrara gegn ólögmætum uppsögnum. Þá þurfi að setja reglur á sviði refsiréttar og réttarfars sem verndi uppljóstrara gegn refsingum fyrir meiðyrði eða brot á þagnarskylduákvæðum laga. Einnig þurfi að setja reglur á sviði fjölmiðla til verndar heimildarmönnum. Jafnframt þurfi að grípa til aðgerða til að sporna við spillingu. Lögð er áhersla á að löggjöf um vernd uppljóstrara eigi að veita uppljóstrurum annan valkost en að þegja um vitneskju sína sem og hvetja stjórnvöld og stjórnendur fyrirtækja til að setja sér innri reglur um ferli til uppljóstrunar. Þannig megi tryggja rannsókn misgjörða og að upplýsingum sé miðlað áfram til þeirra valdameiri innan fyrirtækja eða stofnana eða enn lengra ef nauðsyn þykir. Nafnleysi uppljóstrara eigi að hafa í heiðri nema uppljóstrarinn sjálfur vilji koma fram undir nafni eða ef nauðsynlegt er að greina frá nafni hans til að koma í veg fyrir alvarlega og yfirvofandi ógn við almannahagsmuni. Löggjöfin eigi að vernda alla þá sem í góðri trú nýta sér innri uppljóstrun gagnvart mögulegum hefndaraðgerðum. Ef engir ferlar fyrir innri uppljóstrun eru til staðar eða virka ekki sem skyldi eða uppljóstrarinn hefur ástæðu til að ætla að þeir virki ekki með vísan til efnis upplýsinganna þá eigi einnig að tryggja möguleika á ytri uppljóstrun, m.a. á vettvangi fjölmiðla. Uppljóstrari skal talinn vera í góðri trú hafi hann ástæðu til að ætla að miðlaðar upplýsingar séu réttar, jafnvel þó að síðar komi í ljós að svo var ekki. Þá skal uppljóstrari talinn vera í góðri trú ef háttsemi hans við uppljóstrunina er hvorki ólögleg né ósiðleg. Löggjöf skal kveða á um leiðir fyrir uppljóstrara til að gæta hagsmuna sinna og leiðrétta allar misgjörðir gegn uppljóstrara sem framdar eru vegna uppljóstrunarinnar. Þá skal einnig kveða á um vernd gegn ásökunum sem gerðar eru í vondri trú.
Ályktun Evrópuþingsins nr. 1916 frá 2010 inniheldur tilmæli þingsins til ráðherraráðsins að semja leiðbeiningarreglur um vernd uppljóstrara. Þá eru ríki hvött til að yfirfara fyrirliggjandi löggjöf sinna heimalanda og meta hvort hún standist þau lágmarksskilyrði sem sett eru fram í ályktununum tveimur. Jafnframt er hvatt til gerðar alþjóðasamnings um vernd uppljóstrara.
Á seinustu árum hefur orðið vitundarvakning í Evrópu um nauðsyn þess að vernda uppljóstrara sérstaklega gagnvart hugsanlegum afleiðingum miðlunar upplýsinga um misgjörðir. Vissulega eru hin ýmsu lönd komin mislangt á leið með að útfæra og lögfesta slíka vernd, en í dæmaskyni má nefna að Danir hafa ekki lögfest ákvæði um uppljóstrara en til samanburðar hefur vernd tjáningarfrelsisins, til dæmis í stjórnarskrám Noregs og Svíþjóðar, verið túlkað á þá leið að uppljóstrarar njóti þeirrar verndar sem þar er kveðið á um.
Í Noregi kveður stjórnarskráin á um að enginn verði fundinn sekur á þeim grundvelli að hafa deilt upplýsingum eða móttekið upplýsingar, hugmyndir eða skilaboð nema slíkt sé hægt að réttlæta að teknu tilliti til tjáningarfrelsisins. Þá er stjórnarskrárvarinn rétturinn til að tjá sig um stjórnun ríkisins og hvert annað atvik. Í norskum lögum á þessu sviði virðist jafnframt hafa verið tekið mið af nauðsyn þess að tryggja vernd starfsmanna gagnvart atvinnuveitendum sínum. Þannig leggja Norðmenn bann við hefniaðgerðum vegna uppljóstrunar í lögum um atvinnuöryggi og tekur það jafnt til opinberra starfsmanna sem starfsmanna í einkareknum fyrirtækjum. Í lögunum er starfsmönnum tryggður réttur til að tilkynna grun sinn um misgerð og þá er hvatt til innri uppljóstrunar, samhliða er gert ráð fyrir því uppljóstrari geti valið um að nafni hans sé haldið leyndu. Í sænsku stjórnarskránni er sérstaklega kveðið á um rétt opinberra starfsmanna til að tjá sig um atriði sem lúta að starfi þeirra. Starfsmenn einkarekinna fyrirtækja njóta hins vegar ekki verndar sænsku stjórnarskrárinnar gagnvart atvinnuveitendum sínum og þá getur möguleiki starfsmanna til að miðla upplýsingum takmarkast af kjarasamningum og öðrum samningum einkaréttarlegs eðlis. Ólíkt Noregi og Svíþjóð hafa Danir ekki lögfest sérstakt ákvæði um vernd uppljóstrara heldur virðist vernd þeirra fara fram á vettvangi sveitarfélaganna sem mörg hver hafa sett málsmeðferðarreglur fyrir innri uppljóstrun og aðrar reglur til þess fallnar að vernda uppljóstrara.
Önnur lönd, svo sem Bretland, hafa gengið enn lengra í vernd uppljóstrara en nágrannalöndin. Hrina mála sem höfðu afar alvarlegar samfélagslegar afleiðingar skók Breta á árunum 1987–1988, svo sem þegar mótorskipið Herald of Free Enterprise sökk árið 1987 með þeim afleiðingum að 193 farþegar létust. Þá varð járnbrautarslys við Clapham Junction lestarstöðina árið 1988 þegar lestar rákust saman með þeim afleiðingum að 35 manns létust og um það bil 500 manns slösuðust. Enn eitt áfallið sem talið er að hefði verið hægt að koma í veg fyrir var fall bankans Bank of Credit and Commerce International árið 1991 og er það því jafnan talið upp í tengslum við setningu laga um uppljóstrara. Rannsóknir sem gerðar voru í kjölfar þessara áfalla sýndu fram á að starfsmenn þeirra fyrirtækja sem um ræddi hefðu verið meðvitaðir um hættuna sem að steðjaði en töldu sig ekki geta miðlað þeim upplýsingum til viðeigandi aðila. Í kjölfar þessara rannsókna samþykktu Bretar „Public Interest Disclosure Act“ árið 1998 sem þótti afar framsækin löggjöf.
Í Bandaríkjunum hefur vernd uppljóstrara gengið hvað lengst hvort sem um er að ræða réttinn til að vernda heimildarmenn, refsivernd, þagnarskylduvernd eða bótavernd. Komið hefur verið á fót málsmeðferðarúrræðum sem meðal annars heimila svonefndar „qui tam“-málssóknir og þá hefur verið hvatt til uppljóstrana, svo sem í tengslum við skattsvik, með boðum um greiðslu á allt að 30% af þeim fjármunum sem endurheimtir eru vegna uppljóstrunarinnar. Í því sambandi ber að nefna að 12. september 2012 var ein hæsta greiðsla sem um getur greidd úr hendi Internal Revenue Service, 104 milljónir bandaríkjadala, til uppljóstrara sem miðlaði upplýsingum um starfshætti svissneskra banka sem gerðu amerískum ríkisborgurum kleift að skjóta undan greiðslum sem réttilega hefði átt að greiða til skattyfirvalda.
Eins og nú hefur verið rakið er mikil þörf á því að íslensk lög verði færð til samræmis við þær alþjóðlegu áherslur sem lagðar eru á aukna vernd uppljóstrara. Með frumvarpi þessu er ætlunin að bregðast við þeirri þörf og hér lagt til að lögfest verði lagaákvæði sem kveða á um vernd uppljóstrara.
Virðulegur forseti. Ég vil geta þess að lokum hér að allir flutningsmenn þessa frumvarps eru fyrrverandi blaðamenn.
