stjórnarskipunarlög.

Frú forseti. Ég gaf umsögn um frumvarp til stjórnarskipunarlaga um stjórnarskrá lýðveldisins Íslands sem 1. minni hluti umhverfis- og samgöngunefndar. Ég mun í ræðu minni hér í dag gera grein fyrir þessari umsögn.

Fyrst örstutt um forsögu málsins. Það var með bréfi dagsettu 23. nóvember 2012 sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd óskaði eftir umsögn umhverfis- og samgöngunefndar á þeim ákvæðum frumvarps til stjórnarskipunarlaga sem varða málasvið nefndarinnar, þ.e. 33.–36. gr., um náttúru, umhverfi, dýravernd og fleira, og VII. kafla frumvarpsins, um sveitarfélög. Einnig fjallaði nefndin um 32. gr., um menningarverðmæti. Óskað var eftir því í bréfinu að umsögn bærist stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd eigi síðar en á hádegi 10. desember 2012.

Það blasti þegar við að fresturinn var allt of stuttur miðað við mikilvægi þeirra málefna sem nefndinni var ætlað að fjalla um og útilokað var að leita skriflegra ábendinga og athugasemda sérfræðinga og annarra sem málið varðar. Gestum sem komu á fund nefndarinnar var gefinn afar takmarkaður tími til að útlista skoðanir sínar. Haldnir voru átta fundir um málið í nefndinni, sá fyrsti 27. nóvember 2012 og sá síðasti 18. janúar 2013. Nefndin tók á móti gestum á sjö þessara funda. Boðað var af stjórnarmeirihlutanum í nefndinni að fundur yrði haldinn til að ræða viðkomandi frumvarpsákvæði og leita samkomulags nefndarmanna. Af honum varð ekki. Þá var einnig boðað að send yrðu út drög að umsögn stjórnarmeirihlutans til umræðu innan nefndarinnar meðal allra nefndarmanna til að þeir gætu skipst á skoðunum, lagt fram hugmyndir sínar, gagnrýni og hugmyndir um úrbætur. Þessi umsögn umhverfis- og samgöngunefndar til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar var send til mín með tölvupósti laust fyrir kl. 12 föstudaginn 18. janúar og boðað til fundar klukkustund síðar, eða kl. 13. Í póstinum kom fram að nefndarmenn ættu að kynna sér umsögnina ítarlega á þessum klukkutíma.

Á fundinum 18. janúar var málið tekið út umræðulaust og án þess að farið væri yfir umsögnina eða hún lesin. Ekki var gerð tilraun til að leita samkomulags. Ég greiddi atkvæði gegn því að málið yrði tekið út eins og í pottinn var búið. Mér varð ljóst, og hafði reyndar verið það ljóst í nokkurn tíma, að málið var rekið sem hvert annað stjórnarfrumvarp, stjórnarskipunarfrumvarp ríkisstjórnarinnar en ekki þjóðarinnar. Það er miður og brýtur gegn þeirri hefð að stjórnarskránni sé ekki breytt nema um þær breytingar sé þokkaleg samstaða milli þings og stjórnmálaflokka. Ég leyfi mér í því efni að vísa til breytinga sem gerðar voru á stjórnarskránni á síðasta áratug 20. aldar undir forustu þingmannanna Geirs H. Haardes, Ragnars Arnalds o.fl. Þessi vinnubrögð vísa þann veg að Alþingi megi hugsanlega horfa upp á stjórnarskrárbreytingar á hverju þingi, með hverri nýrri ríkisstjórn.

Það væri full ástæða til að rifja upp forsögu málsins allt frá vordögum 2009 en að henni verður ekki vikið að þessu sinni. Því skal þó haldið til haga að á þjóðfundi um málið og hjá stjórnlagaráði komu fram ótal góðar hugmyndir og tillögur sem eru til þess fallnar að leggja grunn að skynsamlegum breytingum á núgildandi stjórnarskrá. Því miður virðist stefna í að nauðsynlegum breytingum verði mjög ábótavant í meðförum Alþingis eins og málið er statt í dag.

Í stað þess að vinna að málinu í samstöðu og sátt og með málamiðlunum virðist blasa við að málið verði sett í hnút málþófs á næstu vikum. Það stefnir jafnvel í að engar breytingar nái fram að ganga ef marka má reynslu af stjórnarskrárumræðum á vorþingi 2009 þar sem ég sat allan tímann, undir 700 ræðum, sem stuðningsmaður stjórnarskrárbreytinga. Þær voru þó fáar en afgerandi og þær voru nokkuð skýrar. Það er því miður betur heima setið þegar staðið er að málum eins og nú en af stað farið í þessa flokkspólitísku ferð. Stjórnarskráin er mál þjóðarinnar, til hennar verður að vanda í hvívetna. Sú er ekki raunin með það frumvarp sem Alþingi hefur nú til umfjöllunar.

Ég hef spurt mig hvort það sé undirliggjandi vilji stjórnarmeirihlutans að stefna málinu í hnút og slá síðan pólitískar keilur um það í komandi alþingiskosningum. Það væri afar miður þegar stjórnarskráin á í hlut.

Ég hef rakið það að nefndinni gafst ekki tóm til að kalla eftir skriflegum umsögnum og tíminn til að taka á móti gestum og heyra sjónarmið þeirra var afar takmarkaður. Það var varla að nokkur gestur gæti tæmt sitt mál og komið á framfæri öllum þeim athugasemdum sem viðkomandi hafði um breytingartillögurnar eða nýju stjórnarskrána. Það var ekki orðið við óskum um að kalla fyrir fleiri gesti. Ég vísa þar til beiðni minnar um að Ágúst Þór Árnason, deildarformaður lagadeildar Háskólans á Akureyri, kæmi á fund nefndarinnar og óskar hv. þm. Birgis Ármannssonar um gesti.

Þessari hraðsuðu málsins verður best lýst með tilvísun í bréf Sambands íslenskra sveitarfélaga sem dagsett er 29. nóvember 2012. Þar segir meðal annars, með leyfi forseta:

„Sambandið vill hins vegar taka fram að í raun er það fyrst núna, þegar frumvarp til stjórnskipunarlaga er lagt fram á Alþingi, sem talist getur tímabært að vinna heildstæða umsögn um þær tillögur sem felast í frumvarpinu. Til að vinna slíka umsögn þarf að fara yfir sjálft frumvarpið, skýringar við það og önnur gögn sem liggja til grundvallar frumvarpinu, þar á meðal álit sérfræðinganefndar sem falið var að yfirfara frumvarpstillögur stjórnlagaráðs.

Vegna umfangs og mikilvægis málsins er hér ekki um að ræða verkefni sem hægt er að vinna á örfáum dögum, allra síst í því mikla annríki sem jafnan er í nóvember og desember vegna þingmála og lagafrumvarpa sem unnið er að í ráðuneytum.“

Síðar segir í bréfinu, með leyfi forseta:

„Að áliti Sambandsins er raunhæfur umsagnarfrestur um svo viðamikið mál sex til átta vikur, jafnvel þótt verkefnið verði sett í forgang, en ljóst er að starfsmenn sambandsins geta ekki lagt öll önnur verkefni til hliðar á meðan málið er til umsagnar.“

Í bréfi Bjargar Thorarensen, prófessors við lagadeild Háskóla Íslands, til allsherjar- og menntamálanefndar, dagsettu 3. desember 2012, kveður við sama tón. Þar segir meðal annars, með leyfi forseta:

„Ítrekað er að frestur sem veittur var til undirbúnings fyrir fundinn er óhæfilega stuttur þegar jafnmikilvægt og margþætt mál á í hlut.“

Í bréfi Bjargar Thorarensen til umhverfis- og samgöngunefndar, dagsettu 9. desember 2012, segir enn fremur, með leyfi forseta:

„Ekki reyndist mögulegt í ljósi hins stutta tíma til undirbúnings að útbúa skriflegar athugasemdir um öll þessi ákvæði frumvarpsins.“

Síðar segir í sama bréfi:

„Áréttað er að engin tök hafa verið á að greina þessi ákvæði til að geta svarað spurningum nefndarinnar með viðhlítandi hætti eða gera tæmandi athugasemdir við efni þeirra.“

Þrátt fyrir þessa fyrirvara Bjargar Thorarensen, sem hún ítrekaði á fundi umhverfis- og samgöngunefndar 10. desember 2012, segir orðrétt í umsögn meiri hluta nefndarinnar, með leyfi forseta:

„Björg Thorarensen lagaprófessor sendi umhverfis- og samgöngunefnd minnisblað sem hún afhenti einnig atvinnuveganefnd Alþingis um þær greinar sem nefndirnar höfðu til umfjöllunar. Hún gerir ekki efnislegar athugasemdir við 34. gr. frumvarpsins en telur ekki fullljóst hver séu „áhrif ákvæðisins á eignarréttindi bæði einstaklinga og sveitarfélaga, bæði bein eða óbein í náttúruauðlindum eða áhrif á afnotarétt auðlinda miðað við núverandi skipan“.“

Þetta er beinlínis röng ályktun í umsögn meiri hlutans út frá fyrirvörum Bjargar um tímaskort og pressu og skýringum hennar á áðurnefndum fundi með nefndinni 10. desember 2012. Þegar umsögn hennar er hins vegar skoðuð kemur í ljós að hún gerir fjórar veigamiklar efnislegar athugasemdir við ákvæðið. Innlegg hennar er því rangtúlkað. Það er rík ástæða til að kalla eftir ítarlegri umsögn Bjargar Thorarensen, eins fremsta stjórnskipunarsérfræðings þjóðarinnar, um öll ákvæði frumvarpsins, greina þau til hlítar og áhrif þeirra á réttarskipan okkar.

Sama gildir fullkomlega um afar ítarlega umsögn helsta trúnaðarmanns þingsins, umboðsmanns Alþingis, sem skrifaði á fimmta tug blaðsíðna umsögn skömmu áður en málið var tekið úr nefnd.

Hér hef ég nefnt nokkur dæmi til sögunnar um gagnrýni á málsmeðferð. Þau eru mörg fleiri. Stjórnarskráin á það ekki skilið að fá slíka meðferð. Ég ítreka að fyrirhugað frumvarp til stjórnarskipunarlaga hefur hlotið mikla og ástæðuríka gagnrýni fræðasamfélagsins frá fremstu sérfræðingum landsins í lögfræði og öðrum samfélagsfræðum, gagnrýni sem verður að taka alvarlega, staldra við og gaumgæfa í þaula.

Frú forseti. Um þessa gagnrýni leyfi ég mér að vísa að mestu leyti til umsagnar Bjargar Thorarensen til allsherjar- og menntamálanefndar, dagsettrar 3. desember 2012, til utanríkismálanefndar, dagsettrar 10. desember 2012, og til umhverfis- og samgöngunefndar, dagsettrar 9. desember 2012. Einnig vísa ég, sem er brýnt, til ítarlegrar umsagnar trúnaðarmanns Alþingis, umboðsmanns okkar, Tryggva Gunnarssonar. Þau skjöl sem ég hef hér vísað í eru fylgiskjöl með umsögn minni og ég geri þessar umsagnir og athugasemdir að mínum.

Við blasir af umsögnum Bjargar Thorarensen og reyndar einnig umboðsmanns Alþingis og annarra sérfræðinga að frumvarpið þarf verulegrar skoðunar við og endurbóta á efni en ekki síður framsetningu, orðalagi, kaflaskipan o.fl. Sú endurskoðun verður að mínu mati ekki gerð af viti á þeim skamma tíma sem eftir lifir af þessu þingi nema um atriði sem þokkaleg sátt er um og því skal haldið til haga að þau eru allnokkur.

Frú forseti. Frumvarpið er eins og fyrr segir alvarlega gagnrýnt fyrir framsetningu og orðalag einstakra ákvæða. Mjög mörg ákvæði þess eru að orðalagi matskennd og óljós að efni. Það skortir mjög á skýrleika og gagnort orðalag. Orðalagsbreytingar eru gerðar á mörgum ákvæðum gildandi stjórnarskrár en tekið fram um leið að þær feli ekki í sér efnisbreytingar. Þetta á meðal annars við um mannréttindakafla frumvarpsins. Þær virðast margar gerðar breytinganna vegna og því miður valda margar orðalagsbreytinganna, sem ekki eiga að vera efnisbreytingar, réttaróvissu. Það er miður í ljósi þess að flest núgildandi mannréttindaákvæði eru skýr og auk þess hafa dómar gengið um mjög mörg þeirra og skýrt til hlítar efni þeirra. Með þeim matskenndu ákvæðum sem ég er að vísa til og óskýrt orðuðum ákvæðum er dómstólum í raun falið löggjafarvald sem þeir hafa ekki með að gera, almennt séð, nema hvað varðar útskýringar og túlkanir.

Frú forseti. Það er af mörgu að taka en ég tek aðeins dæmi hér af handahófi.

Ég spyr til dæmis: Af hverju er ákvæðinu breytt í þá veru að Ísland eigi að vera lýðveldi með þingræðisstjórn? Hvað var að orðunum þingbundinni stjórn? Er stefnt að einhverri breytingu með þessu? Það hafa allir skilið í áratugi hvað þingbundin stjórn þýðir.

Hvað þýðir að einkaaðilar skuli eftir því sem við á virða þau réttindi sem kveðið er á um í II. kafla, um mannréttindi og náttúru? Er verið að gefa afslátt á mannréttindum? Að virða stjórnarskrána eftir því sem við á. Það gildir sama um lokamálslið 2. mgr. 9. gr. Það er lítt skiljanlegt ákvæði.

Einnig vekur það umtalsverðar áhyggjur að gildandi eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar, um heimild til að takmarka eignarréttindi, hafi verið fellt niður í 13. gr. frumvarpsins. Í því fólst auðvitað framsal á fullveldi og við blasti að Nubo-ar Íslands gætu keypt landið. Sem betur fer hefur þessu verið kippt í liðinn af stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd með breytingartillögu sem nefndin leggur fram og því ber að fagna.

Sama gildir um skýringar í greinargerð um félagafrelsisákvæði frumvarpsins, 20. gr. Þar var vakið upp deilumál sem leyst var farsællega við breytingar á mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar síðasta áratug. Í greinargerðinni eins og hún lá fyrir var vegið að launamönnum og samtökum þeirra og svokölluðu neikvæðu félagafrelsi gert hærra undir höfði en mannréttindabundnu samningsfrelsi. Núverandi tilhögun brýtur í engu gegn mannréttindum. Hver og einn launamaður og atvinnurekandi er frjáls að standa utan samtaka. Greinargerð með frumvarpinu gekk gegn mannréttindum, samningsrétti launamanna og atvinnurekenda og fól í sér atlögu gegn samtökum þeirra og farsælu skipulagi á íslenskum vinnumarkaði. Þetta hefur meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar séð og gert um það tillögur. Ég leyfi mér að vísa í rökstuðning fyrir því sjónarmiði. Það var mikil deila um þetta þegar stjórnarskránni var breytt á síðasta áratug síðustu aldar og eftir þær deilur sem risu milli launþegasamtaka og fleiri var sett inn ný skýring í stjórnarskrána þar sem sagt var að ekki mætti hrófla við neinu í gildandi fyrirkomulagi á vinnumarkaði og ég hygg að svo verði eftir að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur gert breytingartillögur fyrir 2. umr.

Frú forseti. Það er fleira sem ég get tekið hér. Í 23. gr. er notað orðalagið „að hæsta marki sem unnt er“. Þetta er um heilsu og heilbrigðisþjónustu. Þetta er fallegt markmið, ég deili ekki á það. Hvað þýðir það? Hver er viðmiðunin? Er viðmiðunin það besta í Bandaríkjunum eða annars staðar í heiminum?

Frumvarpið kveður í 24. gr. á um að menntun á skólaskyldualdri sé án endurgjalds. Þegar ég las þetta ákvæði spurði ég mig: Falla þar með niður öll gjöld sem nú eru innheimt af skyldunemum, m.a. fyrir pappír, námsgögn og bækur? Gott ef svo væri. Ef svo er ekki þá er þetta vopn í hendur þeirra foreldra sem vilja berjast gegn því að börnum þeirra sé gert að greiða fyrir ýmis námsgögn, hjálpargögn o.fl. Þarna þarf að taka af öll tvímæli. Það þarf að vera samræmi á milli laga og framkvæmdar í dag og stjórnarskrárinnar. Þarna er alla vega mikill vafi.

Ákvæðin um alþingiskosningar eru umdeild og byggja að hluta til á opnum heimildum. Það er ekki gott mál. Þessar opnu heimildir gætu þýtt það í mínum augum að stjórnarskránni yrði breytt, þ.e. fyrirkomulagi alþingiskosninga, með hverri nýrri stjórn eftir heimildaákvæðum. Hér þarf að vera festa, að mínu mati, og setja ákvæðið þannig að stjórnarskráin mæli skýrt fyrir um þetta. Ákvæði um persónukjör og margt fleira eru líka óljós og til þess fallin að valda deilum. Ákvæðin um alþingiskosningar eru líka að mínu mati og eftir minni reynslu verulega andstæð, þar hallar á landsbyggðina án þess að jafnræðis hennar sé gætt að öðru leyti gagnvart höfuðborgarsvæðinu og það sé tryggt. Greinin er um margt mjög óljós. Sjáum hvað gerðist í kosningum til stjórnlagaþings á sínum tíma, sem varð stjórnlagaráð. Sjáum hver skipunin varð þar. Þrír fulltrúar voru af landsbyggðinni í því landskjöri, og þeir komu úr Norðausturkjördæmi.

Málskotsákvæði 65. gr. og þingmál að frumkvæði kjósenda, samkvæmt 66., og 67. gr., þarfnast mun betri útfærslu að mínu mati. Sama gildir um 89. gr., um ráðherra og Alþingi.

Ákvæði um framsal ríkisvalds, samkvæmt 111. gr., eru að mínu mati beintengd umsókn um aðild að ESB. Þau eru óútskýrð og galopin. Hvað felst í verulegu valdframsali samkvæmt ákvæðinu? Felst verulegt framsal í einu frumvarpi eins og loftslagsfrumvarpinu sem að mínu mati fól í sér brot á stjórnarskránni og var fullveldisframsal? Nei, væntanlega ekki. En fela þá tíu frumvörp í sér verulegt framsal? Getur maður bara skoðað þetta í heild en ekki frá máli til máls? Verði kosið um stjórnarskrárbreytingar í vor má vera ljóst af þessu ákvæði að kosningarnar muni snúast um aðild eða ekki aðild að ESB. Ég hygg að full rök séu fyrir að snúa kosningunum upp á það.

Tvö ákvæði enn vildi ég nefna. Annað er í 96. gr., um skipun embættismanna, og hitt í 102. gr, um skipun dómara. Þau eru mér lítt skiljanleg. Á forsetinn að taka að sér hlutverk dómnefnda um hæfni og hæfi dómara? Á að kollvarpa nýlegri skipan mála sem reynst hefur vel? Ég man ekki betur en að á þessu þingi höfum við breytt ákvæðum um skipun hæstaréttardómara með þeim hætti sem ég met mjög farsælan. Núverandi kerfi er því gott. Það kveður á um að veiting dómaraembættis við Hæstarétt fari til Alþingis undir ákveðnum skilyrðum.

Frú forseti. Ég hef hér tekið dæmi af handahófi. Þau eru mun fleiri. Aðalatriðið er að gaumgæfa þarf öll ákvæði frumvarpsins, orðalag þeirra sérstaklega. Frumvarpið verður að vera gagnort og það má ekki valda neinum misskilningi, alla vega sem minnstum misskilningi. Það verður að vera gagnort þannig að það skapi ekki vafa og veki ekki upp deilumál, dómsmál. Miðað við frumvarpið í dag, verði það samþykkt óbreytt eins og það liggur núna fyrir, er það vopnabúr dómsmála vegna þess að það þarf útskýringar, dómstólstúlkun og þýðingu margra ákvæðanna. Það er vont. Það verður að hyggja að því hvort dómstólar geti dæmt um þau matskenndu og um margt óljósu ákvæði sem nefnd hafa verið og vikið var að hér að framan.

Þá kem ég að einum þætti enn sem veldur réttaróvissu og túlkunarvanda. Greinargerð með frumvarpinu er villandi og mótsagnakennd og veitir ekki þá lögskýringarleiðsögn sem brýn þörf er á gagnvart óljósum og matskenndum ákvæðum frumvarpsins. Virtir fræðimenn hafa gengið svo langt í umfjöllun á fundi umhverfis- og samgöngunefndar að fullyrða að greinargerðin sé ónothæf og að hana þurfi að endursemja. Ég tek mark á þessum fræðimönnum og ekki síður tek ég mark á trúnaðarmanni Alþingis, umboðsmanni. Það þyrfti að gefa sér mun meiri tíma en átta daga til að gaumgæfa hans ítarlegu og faglega unnu umsögn.

Ég vík næst að ákvæðum sem snúa að umhverfis- og samgöngunefnd. Fyrst um 32. gr. sem var aukaafurð í umfjöllun nefndarinnar. Það er mín skoðun að greinin sé vanhugsuð og stangist á við eignarréttarákvæðið í 13. gr. Hugtakið þjóðareign er ekki skilgreint. Eigi greinin að taka til dýrmætra þjóðareigna í einkaeign — það er töluvert af dýrmætum menningarverðmætum í einkaeign, sérstaklega fornrit í höndum safnara, fræðimanna og annarra — á að vera hægt að taka þessar eignir eða banna viðkomandi að ráðstafa þeim, að veðsetja þær og annað slíkt? Mér finnst aðalatriðið þær óskilgreindu kvaðir sem lagðar eru á einkaeigendur fornrita, sem falla undir greinina. Þau bannákvæði sem þar koma fram falla beinlínis undir 13. gr. Þar eru lagðar óskilgreindar kvaðir. Ég hygg að meginhugsunin ætti að vera sú að koma í veg fyrir að dýrmætar þjóðareignir yrðu fluttar úr landi og lagðar hömlur eða sett bann við því. Jafnframt ætti að setja almenn lög um að skylda menn sem eiga í einkaeignarrétti menningarminjar til að fara með þær með hætti sem sómi er að fyrir þessar eignir. Ég vil líka segja varðandi þetta ákvæði, frú forseti, að staða þessara mála er nokkuð vel tryggð í dag, bæði í alþjóðasamningum og lögum. Ákvæðið er, ef eitthvað er, til þess fallið að draga úr því öryggi. Fræðimenn gagnrýna þetta ákvæði harðlega og ég hygg að skoða þurfi vandlega hvort þörf sé á því.

33. gr. er í heild óljós og matskennd, samanber umfjöllun mína hér að framan. Ég nefndi orðalagið í 1. mgr., um að fyrri spjöll skuli bætt eftir föngum. Ég lít svo á að hér sé um að ræða brot á mengunarbótareglu stjórnarskrárinnar. Hér er mælt fyrir um að stjórnarskrárbinda undantekningu, ekki þá aðalreglu að öll spjöll skuli bæta. Hér er undantekningarregla, það á að bæta eftir föngum. Samkvæmt gildandi lögum og alþjóðasamningum höfum við Íslendingar einsett okkur að varðveita, vernda og bæta umhverfið og sjá til þess að náttúruauðlindir séu nýttar af varúð og skynsemi, einkum á grundvelli meginreglunnar um sjálfbæra þróun og þeirrar meginreglu að grípa skuli til varúðarráðstafana og fyrirbyggjandi aðgerða. Þessar meginreglur ættu að endurspeglast í stjórnarskránni en ekki undantekningarreglan, að bæta eftir föngum. Um þessa undantekningarreglu má mæla fyrir í almennum lögum. Það er reyndar gert í dag.

Orðalagið „bætt eftir föngum“ er verulega vont lagalega séð. Ég spyr mig hvað það þýði á mannamáli sem er svo oft vísað til. Það er eins og þeir sem tali um lögfræði tali ekki mannamál. Ég hef verið lögfræðingur frá 1974 og veit ekki betur en að fólk hafi almennt skilið mig þó að ég tali um lögfræði. Það er sagt að 3. mgr. greinarinnar feli í sér meginregluna um sjálfbæra þróun eins og hún er skilgreind í svonefndri Brundtland-skýrslu. Það er ekki rétt að orðalagi til. Lagt er til að meginreglan um sjálfbæra þróun verði sett fram orðrétt í nýrri stjórnarskrá og skilgreind rækilega í greinargerð út frá þeim grunnstoðum sem þessi regla byggir á og er til og skýrð.

Orðalagið í greininni „að þau skerðist sem minnst til langframa“ er að mínu mati ónothæft. Hvað þýðir það? Þetta orðalag er bæði lagatæknilega, fyrst menn nota það orðalag, og mannamálslega vont. Hvernig geta dómstólar túlkað þetta orðalag án þess að setja lög?

Í umsögn minni hef ég lýst því að umsemja þurfi 34. gr. frá grunni og skilgreina í greinargerð til að varpa lögskýringarljósi á hana. Það þarf að skilgreina rækilega hugtökin varanleg afnot, venjulega hagnýtingu fasteignar — hvað þýðir venjuleg hagnýting? — gegn fullu gjaldi o.fl. Mér fannst sérkennilegt í upphaflegu greinargerðinni að auðlindir sjávar virtust settar í forgang í stað þess að setja allar auðlindir okkar á sama stall. Það fannst mér varhugavert. Mér fannst deilan úr fiskveiðistjórnarmálinu allt í einu koma fram í tillögu að nýrri stjórnarskrá. Auðlind til sjávar er ein af mörgum. Ég minni líka á að andrúmsloftið er auðlind, það mætti gjarnan minnast á það í stjórnarskránni.

Í 34. gr. er endurtekin reglan um sjálfbæra þróun sem er tvítekning. Ég hefði talið betra að skipa henni á einn stað. Ég vísa til sambærilegra athugasemda sem ég gerði við 33. gr. Að öðru leyti er vísað til athugasemda fræðimanna. Ég vek athygli á því að svonefndur sérfræðingahópur forsætisráðherra gerði efnisbreytingar á tillögum stjórnlagaráðs um greinina og fleiri greinar þar sem margar voru að mínu mati ekki til bóta. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd leggur til breytingar en enn er verk að vinna til að greinin verði fyllilega skiljanleg og túlkanleg.

Þá um 35. gr. Ég vísa til umsagnar meiri hlutans eftir því sem við á. Orðalagið „umtalsverð áhrif“ er umdeilanlegt og ekki samkvæmt 1. mgr. Orðið umtalsvert er óþarft og um of þrengjandi. Í 3. mgr. færi líka betur á, eins og ég hef orðað, að tiltaka meginreglur umhverfisréttar og skýra þær í greinargerð, samanber fyrri athugasemdir, þ.e. tiltaka hverjar þessar reglur eru í staðinn fyrir að vísa í meginreglur. Greinin sætti gagnrýni gesta sem komu fyrir nefndina.

Þá um 36. gr. Ég tel að ákvæðið sé óskýrt, eins og það er nú orðað, misvísandi og í raun óþarft líka. Dýravernd er afar vel tryggð í dag í almennum lögum og ekki síður í alþjóðasamningum sem við erum bundin af.

Frú forseti. Loks er VII. kafli, um sveitarfélög. Ég tek undir athugasemdir og ábendingar Sambands íslenskra sveitarfélaga. Þar þarf að bæta orðalag, svo sem „nægilega burði“; „undir staðbundinni stjórn“ er annað sem ég hnaut um og „með beinum hætti“ er varðar að leita umsagna sveitarfélaga, það má falla út. Það er fjöldi mikilvægra mála sem varða sveitarfélög með óbeinum hætti sem sjálfsagt er að leita umsagna sveitarfélaga um og það hefur oftsinnis verið gert. Mér finnst þetta þrengjandi. Ég hefði fellt út orðalagið „með beinum hætti“. Í greinargerðinni um þennan þátt eru fleiri þættir ruglandi. Þar er til að mynda í þrígang talað um að festa sveitarstjórnarstigið í sessi, en raunin er sú að það er verið að staðfesta gildandi lög.

Í tillögum þjóðfundar og stjórnlagaráðs felast, sem fyrr segir, margar hugmyndaríkar og gagnmerkar hugsjónir og tillögur. Tillögur þjóðfundar og stjórnlagaráðs verður að útfæra mun betur en raun ber vitni eins og málefnaleg, fagleg gagnrýni fræðasamfélagsins ber með sér. Þar nægir að vitna enn og aftur í umsagnir Bjargar Thorarensen og umboðsmanns Alþingis. Hér er mikið verk að vinna. Það er kominn grunnur sem er hægt að byggja fullkomlega á. Það þarf að gaumgæfa hvert orð. Það þarf að gaumgæfa kaflaskipan. Það þarf að gaumgæfa hugsanlegar afleiðingar hvers ákvæðis. Það verður að mínu mati ekki gert svo vel sé á þeim stutta tíma sem eftir lifir vorþings.

Ég minni á reynsluna af vorþingi 2009, eftir að bráðabirgðastjórn Vinstri hreyfingar – græns framboðs og Samfylkingar tók við 1. febrúar, þar sem voru fluttar ef ég man rétt á áttunda hundrað ræður og ekkert varð úr neinu sem er miður því að það var ekki svo mikill ágreiningur nema kannski pólitísk áfallastreita.

Full ástæða er einnig til að bíða niðurstöðu svonefndrar Feneyjanefndar sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur leitað til um umsögn. Það var vel gert. Engu að síður, eins og ég hef áður sagt, er að finna ákvæði í frumvarpinu sem ástæða er til að ætla að samstaða geti náðst um fyrir þinglok 2013. Ég vísa þar aftur til tillagna sem lágu frammi á vorþingi 2009, á þingskjali 648., 385. mál. Þar vísa ég sérstaklega til 2. gr. frumvarpsins um aðferð til að breyta stjórnarskránni. Þar er kveðið á um sjálfstæða þjóðaratkvæðagreiðslu um stjórnarskrárbreytingar í stað þess að kjósa um stjórnarskrárbreytingar samhliða alþingiskosningum, sem er reyndar uppi núna í tillögunum. Náist samstaða um þennan þátt málsins, þó að það væri ekki nema um þennan þátt málsins, þá hefur mikið áunnist, þá er miklu auðveldara verk að fara í stjórnarskrána ef hún liggur ekki undir í alþingiskosningum og þarf samþykki tveggja þinga.

Ég held því enn til haga að frumvarp það sem hér er til umfjöllunar opnar fyrir aðlögun og aðild að ESB sem brýnt er að þjóðin kjósi um í sjálfstæðri þjóðaratkvæðagreiðslu og ég minni aftur á frumvarpið um loftslagsmál og vísa þar til ítarlegrar greinargerðar minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar upp á einar 17 blaðsíður.

Að endingu lýsi ég þeirri eindregnu von minni að frumvarp þetta til stjórnarskipunarlaga hljóti vandaða og málefnalega umfjöllun Alþingis og að stjórnarskráin verði ekki þolandi stjórnmálaómenningar sem gagnrýnd er með veigamiklum rökum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og skýrslu þingmannanefndar sem um hana fjallaði, skýrslu sem samþykkt var með öllum 63 greiddum atkvæðum þingmanna hér á þingi.

Þessi ummæli hafa margsinnis verið rifjuð upp en ég leyfi mér að lesa stuttan kafla, með leyfi forseta:

„Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis er sett fram gagnrýni á störf og starfshætti Alþingis sem mikilvægt er að bregðast við. Meginniðurstöður þingmannanefndarinnar varðandi Alþingi eru þær að auka þurfi sjálfstæði þingsins gagnvart framkvæmdarvaldinu, leggja beri meiri áherslu á eftirlitshlutverk þingsins og auka fagmennsku við undirbúning löggjafar.

Þingmannanefndin telur brýnt að Alþingi taki starfshætti sína til endurskoðunar, verji og styrki sjálfstæði sitt og marki skýr skil á milli löggjafarvaldsins og framkvæmdarvaldsins. Alþingi á ekki vera verkfæri í höndum framkvæmdarvalds og oddvitaræðis.

Þingmannanefndin telur fulla ástæðu til að taka alvarlega gagnrýni í umfjöllun vinnuhóps um siðferði um íslenska stjórnmálamenningu og leggur áherslu á að draga verði lærdóm af henni. Alþingi á að vera vettvangur umræðu sem tekur mið af almannahagsmunum. Góð stjórnmálaumræða næst fram með því að láta andstæð sjónarmið mætast þar sem byggt er á staðreyndum og málin eru krufin til mergjar. Íslensk stjórnmál hafa ekki náð að þroskast nægilega í samræmi við það. Stjórnmálaumræður á Alþingi hafa einkennst um of af kappræðum og átökum og því þarf að efla góða rökræðusiði á Alþingi. Mikilvægt er að Alþingi ræki umræðuhlutverk sitt og sé vettvangur lýðræðislegra og málefnalegra skoðanaskipta.“

Frú forseti. Við skulum sýna stjórnarskránni þá virðingu að fjalla um hana í þessum anda, með faglegum og málefnalegum hætti. Tökum líka mark á helsta trúnaðarmanni Alþingis, umboðsmanni þess, sem hefur sett fram eins og ég sagði áður veigamikla og ítarlega gagnrýni. Ég vil líka taka það fram að um þennan þátt málsins þarf tvo til, í þessum efnum þingmenn stjórnar og stjórnarandstöðu, en ábyrgð ríkisstjórnarinnar og stuðningsmanna hennar er mikil í þessu máli. Miklu veldur sá sem upphafinu veldur.

Frú forseti. Ég hef í ræðu minni vísað til nefndarálits míns í umhverfis- og samgöngunefnd. Því fylgdu, eins og ég sagði áðan, fylgiskjöl sem ég vísa til og geri málefni þeirra að mínum. Það er í fyrsta lagi umsögn Bjargar Thorarensen til allsherjar- og menntamálanefndar, umsögn þeirrar sömu til utanríkismálanefndar, umsögn hennar til umhverfis- og samgöngunefndar og enn fremur til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Síðast en ekki síst vísa ég í umsögn umboðsmanns Alþingis til nefndasviðs.

Ég hef lokið máli mínu, frú forseti.